臺中高等行政法院判決

108年4月24日辯論終結

原告

何穎寬

原告

何永祺

原告

童何喜娪

原告

劉何秀慧

原告

鄭何素美

原告

何秀娟

原告

陳瑞彰

原告

陳瑞銘

原告

柯志銘

原告

柯智祥

原告

柯智強

原告

柯振茂

共同訴訟代理人

游雅鈴 律師

被告

內政部

代表人

徐國勇

訴訟代理人

洪郁惠

訴訟代理人

邱于蓉

訴訟代理人

陳學祥

輔助參加人

臺中市政府

代表人

盧秀燕

訴訟代理人

賴妙純

　周俊良

　陳又甄

上列當事人間廢止土地徵收事件，原告不服行政院中華民國107年8月16日院臺訴字第1070184364號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：本件判決格式參酌司法院新近推行之高等行政法院裁判簡化方案，僅記載兩造陳述事實之爭點核心要旨，並將判決相關之法令條文附錄於後，合先敘明。

二、爭訟概要：原為原告被繼承人何文謙所有坐落前臺中縣○○鄉○○段00○0○號及62-6地號土地，因位於改制前臺中縣（於民國99年12月25日縣市合併改制後為臺中市）○○鄉○○○○○市○○○○○○○○○○○○○○0號道路工程」用地範圍（全部用地包括坐落同段62-1地號等18筆及185-1地號等312筆土地在內），業據改制前臺灣省政府以79年5月10日七九府地二字第51107號函及80年4月22日八十府地二字第37995號函核准徵收，並經前臺中縣政府分別以79年5月15日七九府地權字第083604號及80年5月7日八十府地權字第79828號公告在案。其後該2筆地號土地因重測分別改編為頂街段113地號土地及頂街段114地號土地，其中頂街段114地號土地部分面積經前臺中縣大肚鄉公所於83年5月26日發布實施變更大肚都市計畫案由原來「道路用地」用途變更為「廣場兼停車場用地」，而113地號土地部分面積則經前臺中縣政府以86年11月13日86府工都字第292636號函發布實施變更大肚都市計畫（第二次通盤檢討）案，由原來「廣場兼停車場用地」用途變更為「道路用地」。原告為何文謙之繼承人，先後於103年10月25日及104年3月26日及106年5月26日請求廢止徵收自上開被徵收土地分割出之上開頂街段113-1地號與114-1地號土地，遭被告分別以107年3月7日臺內地字第10713019431號函（下稱原處分一）及第10713019341號函（下稱原處分二）否准，原告不服，合併提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告起訴主張及聲明略以：

㈠被告原處分及行政院訴願決定均以原告請求廢止113-1地號土地、114-1地號土地之請求權，已罹於請求權時效云云，顯有認定事實適用法律之錯誤：

1.系爭113-1地號及114-1地號土地係於106年3月8日始逕為分割自113地號土地及114地號土地分割而屬新地號土地，換言之，原告可請求為廢止徵收之標的土地於106年3月8日始特定為113-1及114-1地號土地，從而應按內政部103年2月21日臺內地字第1030072564號令第（三）項「得撤銷或廢止徵收原因事由發生在102年5月24日（含該日）以後者：原土地所有人請求撤銷或廢止徵收之時效時間，自原因事由發生日起算10年。」規定，本件原告係於107年間向被告依據土地徵收條例第49條第2項第2款規定請求撤銷113-1、114-1地號土地徵收，顯未罹於請求權消滅時效。

2.縱使認不應以113-1及114-1地號土地逕為分割日為原因事實起算日者，然土地徵收條例第49條第2項笫2款規定之「廢止徵收請求權」係於101年1月4日公布施行，且溯及適用徵收條例施行前已徵收土地，從而原告係於101年1月4日始具有廢止請求權之公法上權利，如依據訴願決定書略以「114-1地號土地由道路用地變更為廣場兼停車場用地，原因事由發生日在83年5月26日，自90年1月1日行政程序法施行日起算5年，請求權時效應至95年1月2日」「113-1地號土地於86年11月13日由廣場兼停車場用地變更為道路用地，原因事由發生日在86年11月13日，請求權時效至95年1月2日止」，則將產生原告之廢止請求權尚未發生，然請求權時效即已消滅之荒謬情事，對於土地所有權人豈能接受？從而，原告主張廢止請求權時效，應自101年1月4日起算，並參照內政部103年2月21日臺內地字第1030072564號令（二）2.規定，應自101年1月4日起算10年。

㈡由司法院釋字第763號解釋理由書，可知探究及適用人民對於遭徵收土地之收回權、撤銷及廢止徵收等權利者，應考量憲法第15條對人民財產之保障，及於徵收程序應踐行正當程序之保障為是。從而在前揭憲法及行政原則下，自應審酌系爭113-1及114-1地號土地係於106年3月8日始分割為特定及新編地號土地，原告始能提出廢止徵收請求權一節，以保障土地所有權人之權益，始符法制。況參照與本案類似案情之本院96年度訴字第177號判決意旨，就土地徵收條例第49條第1項撤銷徵收規定，亦未論以請求權時效消滅等情。並聲明求為判決：⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告應就臺灣省政府80年4月22日八十府地二字第37995號核准徵收暨臺中縣政府以80年5月7日八十府地權字第79828號公告徵收臺中市○○區○街段000○0○號土地之行政處分作成准予廢止徵收之處分。⑶被告應就臺灣省政府79年5月10日七九府地二字第51107號函核准徵收暨臺中縣政府以79年5月15日七九府地權字第083604號公告徵收臺中市○○區○街段000○0○號土地作成准予廢止徵收之處分。

四、被告答辯及聲明略謂：

㈠原告主張頂街段114-1地號土地之請求權未罹於時效部分：1.改制前臺中縣○○鄉○○○○○市○○0號道路工程報經臺灣省政府80年4月22日核准徵收改制重測分割前大肚鄉大肚段62-6地號（即為重測後頂街段114地號）土地，嗣於83年5月26日發布實施變更大肚都市計畫（部分（一）號道路用地為住宅區、商業區、工業區、農業區、機關用地、市場用地、廣場兼停車場用地、加油站用地、綠地、運動場用地）案，將頂街段114地號土地之部分由道路用地變更為廣場兼停車場用地，嗣後逕為分割出114-1地號土地，爰此，本件114-1地號土地由道路用地變更為廣場兼停車場用地，符合土地徵收條例第49條第2項第2款「興辦之事業改變」之情形。

2.本件被徵收土地廢止徵收原因事由發生日在83年5月26日，自90年1月1日（含該日）行政程序法施行日起算5年，其請求權時效應至95年1月2日止。原告於106年5月26日請求廢止徵收，已罹於時效。

㈡原告主張頂街段113-1地號土地之請求權未罹於時效部分：1.本案工程報經改制前臺灣省政府79年5月10日核准徵收重測分割前大肚鄉大肚段62-1地號（即為重測後頂街段113地號）土地，嗣於86年11月13日86府工都字第292636號函發布實施變更大肚都市計畫（第二次通盤檢討）案，將頂街段113地號土地之部分由廣場兼停車場用地變更為道路用地，並於106年3月8日逕為分割出113-1地號土地（道路用地），另113地號土地仍為廣場兼停車場用地。

2.本件頂街段113-1地號土地於86年11月13日由廣場兼停車場用地變更為道路用地，係屬計畫興辦事業經變更，符合臺北高等行政法院93年度訴字第3730號判決暨最高行政法院97年度判字第1136號判決、102年度判字第587號判決、本院103年度再字第9號判決所稱「情事變更」之情形，已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用前，即因都市計畫變更其使用分區，故符合土地徵收條例第49條第2項第3款規定。惟該土地廢止徵收原因事由發生日在86年11月13日，其請求權時效應至95年1月2日止，原告於103年10月25日請求廢止徵收，已罹於時效。

㈢原告主張應依司法院釋字第763號解釋保障土地所有權人之權益乙節，按該解釋係認土地法第219條第1項規定逕以「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日」為收回權之時效起算點，並未規定直轄市或縣（市）主管機關應定期通知原土地所有權人或依法公告被徵收土地後續之使用情形，致原土地所有權人無從及時判斷是否行使收回權，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨，宣告應自解釋公布之日起2年內檢討修正，並諭知收回權時效尚未完成者停止進行，並於直轄市或縣（市）主管機關通知或公告後，繼續進行。揆其意旨係就原土地所有權人行使收回權之時效所為闡釋，尚與本案廢止徵收無涉。

㈣關於原告所述本院96年訴字第177號判決未論及請求權時效消滅乙節：

1.有關撤銷徵收之請求權時效，被告曾以89年12月1日臺（89）內地字第8970905號函及90年3月2日臺（90）內地字第9068460號函解釋在案，其中規範撤銷徵收原因事由發生日在行政程序法施行前，請求權消滅時效類推適用民法請求權15年之規定；如其構成撤銷徵收要件係在被告87年8月18日臺（87）內地字第8708382號函訂頒「撤銷土地徵收作業規定」前，則請求權消滅時效應自該作業規定訂頒之日起算（即自87年8月18日起15年內）。是以，前開判決撤銷原因事由發生日為80年1月18日，於94年11月18日申請撤銷徵收，其請求權並未逾期，故原告所引前開判決，與本案之情形不同，其所訴無據。

2.另參照法務部101年2月4日法令字第10100501840號令解釋，行政程序法施行前已發生之公法上請求權消滅時效，殘餘期間自90年1月1日該法施行日起算較5年長者，應縮短為5年。故被告102年8月22日臺內地字第1020283067號函將前揭被告有關撤銷徵收請求權時效函釋內容與法務部令規定不符部分停止適用，併予敘明等語。並聲明判決駁回原告之訴。

五、輔助參加人陳述略以：關於系爭114-1地號土地部分，於107年4月23日經發布通盤檢討，已變更回道路用地，並提出臺中市政府公告資料1紙供參等語。

六、本件兩造爭點為：原告就系爭113-1及114-1地號土地之廢止徵收請求權是否已罹於時效而消滅？

七、本院判斷如下：

㈠前提事實：原告被繼承人何文謙所有坐落前臺中縣○○鄉○○段00○0○號及62-6地號土地，前經改制前臺灣省政府79年5月10日七九府地二字第51107號函及80年4月22日八十府地二字第37995號函核准徵收作為於改制前臺中縣○○鄉○○○○○市○○○○○○○○○○○○○○0號道路工程」用地，並據前臺中縣政府分別以79年5月15日七九府地權字第083604號及80年5月7日八十府地權字第79828號公告生效在案。其後認2筆地號土地因重測分別改編為頂街段113地號土地及頂街段114地號土地，其中頂街段114地號土地部分面積經前臺中縣大肚鄉公所於83年5月26日發布實施變更大肚都市計畫案將原來「道路用地」用途變更為「廣場兼停車場用地」，而113地號土地部分面積則經前臺中縣政府以86年11月13日86府工都字第292636號函發布實施變更大肚都市計畫（第二次通盤檢討）案，由原來「廣場兼停車場用地」用途變更為「道路用地」。嗣經原告於103年10月25日及104年3月26日及106年5月26日接續就上開頂街段113-1地號與114-1地號土地請求廢止徵收，經被告分別作成原處分一及原處分二否准所請，並經訴願決定予以維持等情，有卷附坐落改制前臺中縣○○鄉○○段00○0○號及62-6地號土地之舊登記簿謄本（分見本院卷第171至173頁及第193至198頁）、分割後之大肚區頂街段113-1及114-1地號土地登記謄本（分見本院卷第75頁及第49頁）、改制前臺中縣大肚鄉都市計畫第二期公共設施保留地停車場6用地徵收土地計畫書（見本院卷第165至176頁）、改制前臺中縣政府大肚鄉計畫道路用地徵收土地計畫書（見本院卷第187至199頁）、改制前臺灣省政府79年5月10日79府地二字第51107號函（見本院卷第159頁）、改制前臺灣省政府80年4月22日80府地二字第37995號函（見本院卷第181頁）、改制前臺中縣政府79年5月15日79府地權字第083604號公告（見本院卷第161頁）、改制前臺中縣政府80年5月7日80府地權字第79828號公告（見本院卷第183至185頁）、改制前臺中縣廣場停車場用地徵收清冊（見本院卷第163頁）、原告申請書（分見本院卷第73頁及訴願卷第37頁、第41頁、第145頁及第202頁）、原處分一、二（分見本院卷第77頁及第51頁）、行政院院臺訴字第1070184364號訴願決定書（見本院卷第63至72頁）等件可稽，堪予認定。

㈡原告雖以上開情詞主張原告之廢止徵收請求權尚未罹於時效消滅，被告未准許所請構成違法云云。惟：

1.揆諸土地徵收條例第49條第2項第1款及第50條第2項規定，已公告徵收之土地，有因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內之情形，而構成廢止徵收要件，需用土地人如未申請撤銷或廢止徵收者，原土地所有權人固得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之。惟原土地所有權人此項申請或請求廢止徵收請求權，係屬公法上請求權，權利人未於時效期間內行使者，其權利即當然消滅。復按行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，明顯無從適用行政程序法予以規範，惟公法上請求權與私法上請求權在性質上固有差異，但二者仍具有共通原理，因此私法上關於一般法理之規定，當可適用於公法關係，且因時效制度與人民權利義務有重大關係，其目的在於尊重既存事實狀態及維持法律秩序安定，與公益至為相關，自應依債權之性質不同，分別類推適用民法第125條至第127條之規定；若經類推適用民法時效期間規定之結果，迄於行政程序法施行日止，其時效尚未完成，殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定之時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項之時效期間規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間之目的，以使法律秩序趨於一致。惟自90年1月1日施行之行政程序法第131條第1項原規定公法上請求權不區分請求權人為人民與否，消滅時效期間均為5年，繼於102年5月22日修正人民之請求權因10年間不行使而消滅。是以，人民之公法上請求權，必須其時效迄修正後行政程序法第131條規定於102年5月24日施行以後尚未完成，始應自102年5月24日起適用新修正之規定，否則，其請求權即當然罹於時效消滅，無從行使之。準此以論，人民得行使之公法上請求權發生在90年1月1日行政程序法施行日以前如尚未經過15年者，於行政程序法施行後，如其殘餘期間已屆滿5年者，該公法上之權利因已歸於消滅，自無102年5月22日新修正行政程序法第131條第1項之適用（最高行政法院107年度判字第160號判決意旨參照）。

2.查上開頂街段114地號土地係於83年5月26日經當時臺中縣大肚鄉公所發布實施變更大肚都市計畫案將其部分面積由原來徵收用途變更為「廣場兼停車場用地」，而113地號土地則於86年11月13日經前臺中縣政府發布實施變更大肚都市計畫（第二次通盤檢討）案，將其部分面積由原徵收用途變更為「道路用地」，並均經公告生效在案，已詳如前述，則上開2筆被徵收土地已經變更原徵收用途部分，自各該都市計畫公告施行時起，即發生不在工程用地範圍內之情事，原土地所有權人何文謙之全體繼承人即原告等人（註；何文謙於84年2月9日死亡，見原處分卷第185頁及第186頁之戶籍登記謄本）自土地徵收條例89年2月4日施行後，即得依該條例第49條第1項及第50條第1項向主管機關行使撤銷徵收請求權，因當時行政程序法尚未施行，則其此項公法上請求權，類推適用民法第125條規定因15年間不行使而消滅，而自行政程序法90年1月1日施行以後，依該法第131條第1項規定，公法上請求權之消滅時效期間為5年，因其殘餘期間較5年為長，應縮短為5年。故消滅時效期間適用舊行政程序法第131條第1項規定，自90年1月1日行政程序法施行日起算5年，至95年1月2日即已屆滿5年之消滅時效期間（註：5年期間屆至末日為94年12月31日，因該期日為星期六，延至95年1月2日）。原告遲至103年10月25日始提起申請，明顯已逾請求時效期間至明。

3.原告雖主張：系爭113-1地號及114-1地號土地係於106年3月8日始各自113地號土地及114地號土地逕為分割，故原告之請求權應自逕為分割登記當日起算云云，並援引司法院釋字第763號解釋理由，資為其上開主張之論據。惟系爭2筆土地於上開2案都市計畫各於83年5月26日及86年11月13日發布實施後，原徵收土地不在工程用地範圍內之部分及面積即可以特定，原告於土地徵收條例89年2月4日施行時，即得行使該條例第49條第1項及第50條第1項規定之撤銷徵收請求權，核與各該部分土地已否逕為分割無涉。易言之，各該部分土地縱使未辦理逕為分割仍不影響原告該公法上權利之行使。再者，稽之司法院釋字第763號解釋係謂：「土地法第219條第1項規定逕以『徵收補償發給完竣屆滿1年之次日』為收回權之時效起算點，並未規定該管直轄市或縣（市）主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人或依法公告，致其無從及時獲知充分資訊，俾判斷是否行使收回權，不符憲法要求之正當行政程序，於此範圍內，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨，應自本解釋公布之日起2年內檢討修正。於本解釋公布之日，原土地所有權人之收回權時效尚未完成者，時效停止進行；於該管直轄市或縣（市）主管機關主動依本解釋意旨通知或公告後，未完成之時效繼續進行；修法完成公布後，依新法規定。」等語。經核該解釋意旨係就人民依土地法第219條第1項規定行使收回權，而法律未規定主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人或依法公告，致人民無從及時獲知充分資訊，判斷是否行使收回權為條件基礎為闡述，而本件原徵收土地變更為不在工程用地範圍內，係經主管機關辦理都市計畫為變更，並各該都市計畫均經公告在案，顯見本件個案情形與上開司法院解釋文指涉之情形相殊，無從比附援引。故原告主張應自系爭113-1地號與114-1地號土地於106年3月8日辦理逕為分割之日起算其請求權時效期間云云，難謂有據，不能採取。

4.再者，對照現行101年1月4日修正土地徵收條例第49條第1項第2項與89年2月2日制定施行之土地徵收條例第49條第1項之規定內容，可知舊法係將現行法第49條第1項及第2項所列情形均規定為撤銷徵收之事由，於行政程序法實施後，為依行政程序法規定「使違法行政處分失其效力者為撤銷，使合法行政處分失其效力者為廢止」之意旨，乃將原第1項第1款前段因作業錯誤及第2款列為新法第1項應辦理撤銷徵收之情形，並增訂第1項第2款但書規定不撤銷徵收之例外情形。而舊法原第1項第1款後段因工程變更設計及第3款至第5款改列為新法第2項應辦理廢止徵收之情形。足見新修正土地徵收條例第49條雖形式上將舊法規定原列為撤銷徵收之事由，正名成為廢止徵收事由，但實質上原土地所有權人請求主管機關廢棄原徵收處分效力之效果並無不同。故原土地所有權人本於上開事由原得依舊法行使撤銷徵收請求權，發生徵收處分廢棄之效果，其請求權已罹於時效消滅後，即無從因土地徵收條例第49條於101年1月4日所為釐正性質之修正，而重新再取得廢止徵收請求權。故原告主張其自土地徵收條例第49條於101年1月4日修正公布施行後，另行取得廢止徵收請求權，並自當日起算其時效期間云云，容欠允洽，委難採取。

八、綜上所述，本件原告主張上開2筆地號土地具有土地徵收條例第49條第2項第1款情形，而依據同法第50條第2項申請廢止徵收，因其請求權已於消滅時效期間，被告作成原處分一及二否准所請，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分一、二，並求為判命被告應就改制前臺灣省政府80年4月22日八十府地二字第37995號核准徵收暨臺中縣政府以80年5月7日八十府地權字第79828號公告徵收臺中市○○區○街段000○0○號土地之行政處分作成准予廢止徵收之處分；及應就改制前臺灣省政府79年5月10日七九府地二字第51107號函核准徵收暨臺中縣政府以79年5月15日七九府地權字第083604號公告徵收臺中市○○區○街段000○0○號土地作成准予廢止徵收之處分，為無理由，應予駁回。

九、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭

附錄本判決引用的相關法令：【土地徵收條例】第49條第1項、第2項已公告徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：

一、因作業錯誤，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。

二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發。但以聯合開發方式開發之土地，土地所有權人不願參與聯合開發者，不在此限。已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：

一、因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。

二、依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。

三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。第50條第1項、第2項撤銷或廢止徵收，由需用土地人向中央主管機關申請之。已公告徵收之土地有前條第一項或第二項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之。

【89年2月2日制定施行之土地徵收條例】第49條第1項已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：

一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。

二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。

三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。

四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。

五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。第50條第1項撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。

【行政程序法】第131條第1項及第2項公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。

【102年5月22日修正前行政程序法】第131條公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。