最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第1136號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　97年度判字第1136號

上訴人

王遯山祭祀公業

代表人

甲○○

上訴人

乙○○

上訴人

丙○○

上訴人

丁○○

上訴人

戊○○

上訴人

己○

上訴人

庚○○

上訴人

辛○○

上訴人

壬○○

上訴人

癸○○

上訴人

子○○

上訴人

丑○○

共同訴訟代理人

吳中仁律師

被上訴人

內政部

代表人

廖了以

輔助參加人

國防部空軍司令部(改制前為國防部空軍總司令部)

代表人

彭勝竹

上列當事人間撤銷土地徵收事件，上訴人對於中華民國95年3月10日臺北高等行政法院93年度訴字第3730號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣輔助參加人國防部空軍總司令部所轄空軍航行管制大隊為1956軍協(下稱56軍協)新建營房工程，經行政院以民國(下同)45年4月11日臺45內字第1804號令核准徵收臺北市○○○路○段龍安坡段112、126地號土地0.4129甲(重測後為臺北市大安區○○段○○段848、849、849-1、849-2、850地號)，交由臺北市政府以45年6月11日(45)北市地用字第19010號公告。嗣56軍協營房工程，因美軍顧問建議改建松山南機場，其徵收土地改作為1957軍協(下稱57軍協)督察臺工程用地(47年10月5日開工，並於同年12月20日完工)。46年9月6日因當時任職國防部第4廳廳長之案外人周祖達假國防部名義，發文令輔助參加人撥交前揭已徵收土地中之300坪，周祖達復於47年5月間，假國防部名義發文輔助參加人令再增撥前揭已徵收土地中之200坪，輔助參加人雖均函覆將依令辦理，但尚未實際撥交。國防部總務局並於47年9月27日發給周祖達「安東街」之居住証一張，周祖達眷舍(47年12月底開工、詳細日期不明)無權占用前揭徵收土地中之一部分，47年12月20日督察臺工程完工，輔助參加人質疑國防部所要求撥用之土地上蓋有眷舍，與徵收目的不同，故拒絕撥交土地予國防部，直至60年4月，系爭被徵收土地方改為眷舍使用至今。祭祀公業王遯山管理人代表王明雄先生於89年5月10日申請撤銷徵收本案土地，主張本案原徵收計畫為空軍航管大隊奉准興建56軍協營房工程，而於徵收後始終未依徵收計畫使用，一方面擅自改由不同單位及不同年度預算之工程使用，另一方面更同時將多餘土地分兩次共431坪撥交國防部興建周祖達少將之眷舍等理由，並檢具軍方內部相關公文影本佐證資料，案經臺北市政府地政處於89年5月22日邀集軍方有關單位赴現場會勘，現場為和平東路2段175巷5弄18號建物等軍方眷舍使用中。關於本案用地是否於徵收後未依計畫使用即撥交部分土地作為周祖達眷舍等疑義，及本案徵收土地奉准興建56年軍協營房工程，嗣後調整使用變更為57年軍協(督察臺)營房工程使用，是否違反原核准計畫所定之目的及用途等疑義，前經臺北市政府請需用土地人即輔助參加人空軍總司令部查明，並依據軍方說明審酌後，認為本案未符合土地徵收條例第49條應辦理撤銷徵收之規定，乃以90年12月4日府地四字第09016870700號函復上訴人，惟其不服，復依土地徵收條例第50條第3項規定向被上訴人申請撤銷徵收，經被上訴人土地徵收審議委員會第88次會議決議：「不予撤銷徵收」，並以92年12月23日臺內地字第0920071586號函復上訴人，其又不服，提起訴願，案經行政院93年9月22日院臺訴字第0930089344號訴願決定駁回，上訴人不服遂提起本行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：系爭土地原徵收目的是要作56軍協航管中心，但嗣改建成57軍協督察臺，符合土地徵收條例第49條第1項第1款後段「工程變更設計」、同項第4款「興辦事業改變、註銷」規定。又原56軍協工程改作57軍協督察臺使用，多出400多坪土地，且於督察臺興建之前，供周祖達興建眷舍，顯有情事變更致土地一部已無使用必要，符合土地徵收條例第49條1項第5款「情事變更」規定，且56軍協根本沒有執行，故屬「未依徵收計畫開始使用」等語，先位聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應將坐落臺北市○○○段112、126地號(重測後為臺北市○○區○○段2小段848、849、849-1、849-2、850地號)土地，於45年4月11日以臺45內字第1804號令所為之徵收處分，應予撤銷，將土地發還上訴人。備位聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被上訴人應將坐落臺北市○○○段112、126地號土地，於45年4月11日以臺45內字第1804號令所為之徵收處分，就其中違法撥用興建眷舍之431坪土地部分，應予撤銷，將土地發還上訴人等。

三、被上訴人則以：56軍協、57軍協係執行年度預算代號，二者均屬國防設施，並無工程變更設計，且本件並無土地經變更設計而不需使用，56、57軍協均屬國防事業，興辦行業並未改變、註銷，並無土地徵收條例第49條1項第1款後段、第4款情事。又系爭土地供興建督察臺外所餘400多坪土地，是設計為訓練場所之用，仍屬督察臺營舍使用範圍，並無土地徵收條例第49條1項第5款情事變更可言，且56、57軍協均屬國防計畫，系爭土地既已興建國防計畫，即已依徵收計畫開始使用等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)輔助參加人並未將系爭土地中431坪撥交予國防部建築眷舍使用：查國防部及其相關公文為：國防部46年9月6日(46)樑松字第4888號函。⒉空軍總司令部46年10月2日簽稿(呈參謀總長)。

⒊國防部46年10月4日(46)樑松字第5522號函。⒋國防部47年5月23日(47)列煌字第2166號函。⒌國防部48年5月26日75次參謀協調會報總長提示事項。⒍空軍總司令部48年6月1日簽稿(呈參謀總長)。由上述公文內容觀之，輔助參加人雖曾公文答覆應允撥地300坪、200坪予國防部，但事後發現係周祖達假籍總長名義要求撥地，且該土地上於撥地前已建有眷舍，並非營房，故輔助參加人最後拒絕撥地予國防部。參諸信益建築無限公司(下稱信益公司)交付周祖達、牛次皇(周祖達之妻)之工程估價單，及周祖達與信益公司所簽訂工程合約，可推知前揭眷舍並非國防部總務局所建，而係周祖達所自建，國防部總務局(48)援擬局214號函稱「上項房屋已建造完竣，請仍遵前令辦理」云云，應僅係就基地部分，行文要求輔助參加人撥地而已。而該眷舍於47年間完工(詳細日期不明)，但周祖達始終居住於臺北市松山區後勢里16鄰，直至60年4月16日始遷入臺北市○○區○○里○鄰○○○路○段175巷5弄16號(整編前為同路段145巷5弄16號)，此有臺北市政府94年1月4日府地4字第09328559700號函所附周祖達全戶戶籍謄本在卷可証，周祖達何以於自建眷舍完工後十餘年才遷入？極可能是輔助參加人始終未撥交431坪土地予國防部使用，致周祖達眷舍始終處於無權占有之狀態，且因參謀總長已下令追查，周祖達因而均未遷入。又依輔助參加人60年4月8日函臺灣電力公司臺北區管理處稱「臺北市○○○段126地號土地，業經照核准改為眷舍，請惠予過戶，並按優待計費，地上眷戶計有劉士傑、田逢吉、華錫鈞及唐崇傑四人。」，可知龍安坡段126地號土地，係於60年時4月初改為眷舍後，周祖達才於60年4月16日遷入前揭眷舍，但當時周祖達仍非輔助參加人所核准之眷戶之一。故周祖達雖持有國防部總務局所發「安東街」之居住証，但該居住証與系爭土地無關，即國防部後備司令部亦否認前國防部總務局所核發之居住証與系爭土地上周祖達自建之眷舍有何牽連，是周祖達雖在系爭土地上擅自建築眷舍，但基地並非輔助參加人所撥交提供，而是周祖達無權占有，且輔助參加人從未核准周祖達為眷戶，輔助參加人只是始終未請求周祖達拆屋還地而已，上訴人主張輔助參加人「已經撥地給國防部」，且「撥地目的在於供建築眷舍」云云，均不足採。(二)國防部總務局雖47年9月27日發給周祖達總二字第785號「准予配住本部安東街房屋」之居住証，但安東街與和平東路及系爭土地無關，有臺北市大安區戶政事務所94年1月3日00000000000號函附卷可憑，該居住証自不能証明位於系爭土地上周祖達之眷舍係何時開工及建造完成。案外人周祖達之眷舍不能証明係於督察臺完工(47年12月20日)前即已開工：周祖達於臺灣高等法院80年度上更一字第115號案中証稱其眷舍分二次施工完成，前後兩次施工相差四個月，第一次施工係於47年3、4月間，第二次施工係8、9月云云(見同上卷80年6月19日準備程序筆錄)，但依信益公司交付周祖達之工程估價單日期第一張是47年8月20日(第二張無日期)，足証周祖達証稱「47年3、4月間第一次施工」云云，顯不足採，且該估價單只証明何時估價，不能証明係督察臺完工(47年12月20日)前開工。而周祖達與信益公司簽訂之工程合約簽約日期僅載明47年，無月份及日期記載，其約定施工期間為60「工作天」，亦不足証明係督察臺完工前開工。而依「空軍總司令部48年6月1日簽稿(呈參謀總長)……五、嗣查該項增撥土地，在尚未增撥之前，即已興建房屋，該項房屋，究係私人住宅，抑係辦公營房，本部尚未明瞭，經『(47)』沛治4149號函，請鈞部總務局查示，施准總務局『(48)』援擬局0005號函復，以前撥本部後勤參謀次長室建築宿舍之龍安坡土地300坪，因需預留都市○○道路已不敷用，不得不向北面遷建，以致增撥200坪，請仍遵照總長(47)烈煌2478號令辦理。」內容所示，輔助參加人於47年(日期不明)(47)沛治4149號函時，已發現系爭土地上建有房屋，而國防部總務局(48)援擬局0005號函復時，已是48年初(日期不明)，則以部隊間公文往返快速之時間推算，輔助參加人「發現系爭土地上建有房屋時」，應係47年12月底，但不能証明周祖達眷舍係於督察臺完工之前開工。可知周祖達眷舍亦可能係於督察臺完工即47年12月20日後始開工，其完工日期，依周祖達証詞，可能係四個月後即48年2月。上訴人主張該眷舍係於督察臺完工前即已完工云云，即不足採。(三)56軍協用地改為57軍協督察臺使用，並非土地徵收條例第49條第1項第1款、第4款、第5款之撤銷徵收原因：⒈按軍事單位較諸一般公務機關，有更高要求之命令指揮系統，軍人與國家間之特別權利義務關係，較一般公務員更為穩固，觀諸各民主國家於戰爭時均有戒嚴制度，可知愈接近戰爭時，法律賦予軍事統帥愈強之指揮權，此時部隊之固定編制，往往為任務編組所取代，各軍種「一體性」概念，遠較非軍事單位為高，各獨立軍事機關之界限，在戰爭概念中，並非固不可破，而軍事營區之調整使用，因應軍事指揮之特別任務及部隊移編、移防，其需求彈性亦遠較非軍事機關為高。法院於認定徵收計畫是否屬於同一興辦事業時，於軍事用途者，自較一般用途為寬鬆，過去實務因而有所謂「國防設備」見解之產生（行政法院54年判字第145號判例參照）。此見解隨著戰爭之遠離、軍隊之法治化而日趨緊縮（前開判例已不再援用），但並非徹底改變，審酌過去軍事徵收之合法性時，仍須顧及當時民主化程度、戰爭之遠近、軍事一體性之必要程度加以認定。本件系爭土地之徵收時間係45年，距38年國共戰爭之時間不遠，當時政府甫遷來臺，仍屬戒嚴時期，且有美軍顧問團介入，故而軍事指揮之強勢、軍事一體性之程度，遠較今日為高，關於軍事徵收之合目的性，自應以符合當時戰爭危險程度之觀點，給予較大之彈性。經查「56年軍協營房工程(航管中心使用)」及「57年軍協營房工程(督察臺使用)」，如徵收時點發生於今日，固極難認定為「同一興辦事業」，然依當時觀念，二者均屬「軍協營房工程」，只係「空軍國防設備」年度接續進行之徵收，互相變更使用，依當時時空背景，並無「不適法性」。56軍協營房工程，依徵收計畫，含航管工作室(辦公廳舍)、油機房(裝備廠房)、寢室、浴廁等，而「57軍協督察臺營房工程」，依國防部48年1月20日以(48)充意發字第0184號令檢發督察臺營房工程(專案編號0000-000FY58＃1)竣工圖表顯示，其工程包含辦公室、寢室、餐廳及相關水電工程，其內容均屬「軍協工程」中之「營房工程」，56、57軍協營房工程雖分屬當時之空軍航行管制大隊、空軍通信聯隊所需用，且二單位均為獨立機關，但56、57軍協既均屬「營房工程」，依當時強勢軍事指揮及部隊一體性之程度，難謂56、57軍協營房工程並非「空軍之國防設備」，上訴人主張56、57軍協並非同一興辦事業云云，不足採信。⒉查56軍協用地改為57軍協督察臺使用，並非土地徵收條例第49條第1項第1款之撤銷徵收原因：土地徵收條例第49條第1項第1款所謂「工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。」，係指同一興辦事業下，「具體用地計畫變更，不必再使用徵收土地」而言。本件56軍協用地改為57軍協督察臺使用，均屬國防事業而為同一興辦事業，56軍協航管中心營房設計與57軍協督察臺之營房設計確有不同，可謂「具體用地計畫變更」，但督察臺用地部分，仍屬57軍協計畫用地範圍之內，所可爭執者，係所多出之400餘坪土地包含周祖達無權占用土地部分，是否已「不在57軍協工程用地範圍之內」？經查系爭土地供興建督察臺外所餘400多坪土地，輔助參加人實際上並未撥給國防部使用，已如前述，該400坪土地仍設計為訓練場所之用，仍屬57軍協計畫工程使用範圍，並非「不在57軍協工程用地範圍之內」，且並無証據可証明周祖達眷舍開工於督察臺完工之前，則57軍協依計畫完工後，周祖達眷舍才開工並無權占有徵收土地，僅為管理人即輔助參加人如何保障其所有權之問題，難謂周祖達無權占用部分已「不在工程用地範圍內」。又縱可認周祖達眷舍開工於督察臺完工之前，但其無權占有土地並非57軍協計畫之內容，輔助參加人既無撥用土地之事實，亦未將土地撥供興建眷舍，客觀上57軍協用地計畫並未減縮，自難因周祖達無權占用之事實狀態，而謂遭無權占有之土地已「不在57軍協工程用地範圍內」，上訴人主張全部系爭土地已「不在工程用地範圍」，或其備位聲明主張「系爭土地中供違法撥用興建眷舍之431坪土地己不在工程用地範圍」云云，均不足採。⒊次查56軍協用地改為57軍協督察臺使用，亦非土地徵收條例第49條第1項第4款之撤銷徵收原因：土地徵收條例第49條第1項第4款所謂之「依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。」，係指改變後之事業與原核准徵收之目的事業無任何關聯者而言，如原為教育事業用地，後改變為停車場用地或高速鐵路車站用地等。本件56、57軍協營房工程，均屬國防設備，其興辦事業相同，故56軍協改為57軍協，並未違反原核准徵收計畫所定之目的及用途，難謂興辦事業有何改變或註銷。上訴人主張「56軍協改為57軍協」，即屬興辦事業之變更或註銷云云，尚無可採。⒋復查56軍協用地改為57軍協督察臺使用，並非土地徵收條例第49條第1項第5款之撤銷徵收原因：⑴土地徵收條例第49條第1項第5款所謂之「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」，其前提在於「已依徵收計畫開始使用」，其與同條項第4款「依徵收計畫『開始使用前』，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。」，並不相容。上訴人主張系爭土地有同條項第4款、第5款事由，依其真意，應係主張系爭土地「依徵收開始使用前，興辦事業已改變、註銷；又縱認已依徵收計畫開始使用，亦有情事變更」。⑵惟按所謂「情事變更」，著重於持續性之公共事業，在計畫進行中，事後有積極客觀之情事變更事實發生，致該持續性的公共事業已不再需要該被徵收之土地而言。若單純「未依徵收計畫使用土地」之消極情形，應屬土地徵收條例第9條或土地法第219條收回被徵收土地範疇，不能作為本款情事變更之理由。另徵收之範圍是否過多，係屬徵收計畫是否過當，徵收處分裁量是否合乎必要性之問題，土地所有權人應就徵收處分本身提出不服，亦與土地徵收條例第49條之「撤銷徵收」無關。故本件上訴人收回系爭土地之請求，既經臺北市政府奉行政院70年7月28日臺七十內10569號函覆不予發還，因上訴人未提訴願而告形式確定，上訴人自不得再於本訴訟中主張系爭土地「未依徵收計畫使用土地」，並依土地徵收條例第9條或土地法第219條請求收回。又上訴人主張供建築眷舍之413坪土地「無徵收必要」部分，應就該徵收處分本身提出不服，亦與本件撤銷徵收無關。⑶本件上訴人雖主張系爭土地「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部(至少前揭413坪土地部分)已無使用之必要」云云，但督察臺用地部分，顯然並無「已無使用必要」可言，所可爭執者，係前揭413坪土地部分，是否「已無使用之必要」？⑷經查前揭413坪土地部分，並非輔助參加人撥給國防部建築眷舍，而係周祖達無權占用，已如前述，該413坪土地，並非客觀上「已無使用之必要」，而係客觀上「無法使用」，縱使輔助參加人怠於行使所有權請求周祖達拆屋還地，任令其占用公地數十年，亦僅為管理人所屬公務員有無刑事或行政責任之問題，難謂該413坪土地，並無使用之必要，上訴人主張本件因情事變更，致原徵收土地之全部(至少前揭413坪土地部分)已無使用之必要」云云，尚不足採。至系爭土地已按徵收計畫完成使用後，於60年間改為眷舍使用，則係所有權之行使範疇，亦難執為撤銷徵收之理由。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：(一)按土地徵收條例第50條規定：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或（縣）市主管機關請求之。……原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」；又「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」為土地徵收條例第49條第1項所明定。(二)本件上訴人係以系爭土地於徵收後，因輔助參加人計畫變更，空軍航管大隊不但未興建航管中心，並改交由空軍通信聯隊興建57軍協督察臺工程使用，且多出0.0887甲，因而能再撥已無使用必要之300坪（嗣追加至431坪），供國防部之其他工程使用為由，主張輔助參加人未依原核准計畫使用土地，依上開法條規定，被上訴人應撤銷徵收處分云云。惟查，原判決於理由欄業已詳細說明輔助參加人並未撥交431坪土地予國防部使用，致周祖達眷舍始終處於無權占有之狀態，另56軍協用地改為57軍協督察臺使用，並非土地徵收條例第49條第1項第1款、第4款、第5款之撤銷徵收原因等情，經核認事用法尚無違誤。而所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。再者，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。原判決既已就本件上開爭點，明確詳述其得心證之理由，與本件應適用之法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法。(三)依行政訴訟法第121條第1項第5款之規定，行政法院因使辯論易於終結，認為必要時，得於言詞辯論終結前，使受命法官或受託法官調查證據。依上開規定觀之，受命法官或受託法官均未以一人或同一人為限，且審判長亦為法官，自得於準備程序擔任受命法官調查調證據，乃屬當然。則上訴意旨指摘原審合議庭由審判長葉百修、法官黃清光、蕭忠仁組成，先後由受命法官葉百修、畢乃俊行準備程序調查證據，法院組織不合法，所踐行之訴訟程序有瑕疵，當然違背法令云云，自嫌失據。(四)又本院為法律審，原則上不自行調查證據、認定事實；且依行政訴訟法第254條第1項之規定，除別有規定外，應以原審法院判決確定之事實為判決基礎。準此，關於事實之認定，屬原審法院之職權，而本件系爭徵收土地並無未依計畫使用之情形，屬事實認定事項。原審判決業已查明認定屬實，並說明其認定之理由，而其認定既無違反經驗法則情形，則原審此項事實認定之職權行使，即不在本院再行審究之範圍。而上訴人具狀向本院聲請向輔助參加人調閱相關卷宗檔案、向監察院國防委員會函調該院91年間「祭祀公業王遯山聲請發回龍安坡段112、126地號2筆土地陳情案」全部卷宗、赴臺北市○○○路○段175巷5弄16號履勘現場、傳訊證人董蘭芬，自無必要。(五)另最高法院81年台上字第922號確定判決僅就列為眷舍之臺北市○○○路○段175巷5弄16號房屋是否周祖達自行出資所建加予論斷，對於上開房屋所使用之土地於當初是否經輔助參加人合法撥用予國防部供周祖達等情，並未予認定。則上訴人主張周祖達眷舍居住證經查係國防部總務局於47年9月27日以總二字第785號文核發。原判決竟反認未曾撥用、係個人無權佔用，甚至任意曲解最高法院81年台上922判決所認定之事實云云，亦嫌無據。況上開最高法院之判決並非本院判例，尚無拘束原審及本院判決之效力，附此敘明。(六)末查，行政法院於案件審理結果，遇有多種獨立的理由足以支持判決之成立，法院只採用其中一種或數種為理由之情形，或支持主文成立之理由記載有簡略之嫌，尚不構成判決理由不備之瑕疵，即尚不得認定判決違法。綜觀本件原審判決，已就上訴人請求判決聲明逐項論述，足以支持判決之成立，就上訴人其餘攻擊方法，不影響本案判決結果者，不一一論述，於法尚無不合。至於上訴人其餘上訴所稱各節，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異