臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十年度簡字第三五四二號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十年度簡字第三五四二號

原告

甲○○

被告

台中縣清水鎮公所

代表人

乙○○（鎮長）

右當事人間因工程受益費事件，原告不服台中縣政府九十年八月十五日九十府訴委字

第二三○六五四號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

一、事實概要：緣原告所有坐落於台中縣清水鎮○○段第六七七之一四地號土地及其地上房屋，位於台中縣清水鎮都市計畫一○之四之三號新闢道路工程受益區內，經被告核定認有工程受益費徵收條例之適用，遂予以徵收工程受益費。原告不服，以原告購置現有房屋前建商早已完成道路興建，而被告為開闢後段之道路，對原既有之路面稍作柏油舖設，即予開徵工程受益費，實際上原告並無實質受益，又清水鎮民代表會第十四屆第七次臨時會議決已通過免徵工程受益費等情，乃向被告陳情免予徵收，被告否准所請，原告不服，乃提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造陳述：

㈠原告主張之理由：

⒈緣原告為徵收工程受益費事件，不服被告民國九十年一月五日八九清鎮工字第二三五四三號函所為處分，提起訴願，卻仍遭台中縣政府九十年八月十五日九十府訴委字第二三○六五四號訴願決定駁回。查原處分，原決定均有違誤、不當，核與工程受益費徵收條例第二條，及同條例施行細則第五十五條規定構成要件未合。按「各級政府於該管區域內，因推行都市建設提高土地使用，便利交通．．．而建築或改善道路，橋樑．．．等工程，應就直接受益之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費．．．。前項工程受益費之徵收數額最高不得超過該工程實際所需費用百分之八十。」、「工程受益費之徵收費率，各級政府得視實際需要在本條例第二條第二項規定限額內衡酌左列因素訂定費率計算標準：一、工程費用實際所需費用。二、受益程度。三、土地價格。四、該地區受益（繳納義務）人普遍之負擔能力。」分別為工程受益費條例第二條及工程受益費徵收條例施行細則第五十五條所明定。

⒉本件原告所有坐落台中縣清水鎮○○段第六七七之一四地號土地及其地上房屋（海濱路）係於六十五年間購置使用迄今，購置前建商即已開闢興建完成面臨之道路（含舖設柏油路面及排水溝），被告豈能又有建築或改善道路之積極行為？原告於收受台中縣稅捐稽徵處補發工程名稱一○之四之三號道路八十三年度工程受益費繳款書時甚感訝異，因原告購置現有房屋前建商早已完成道路興建，而被告為開闢後段之道路，對原既有之路面稍作柏油舖設，即予開徵工程受益費，實際上原告並無實質受益。蓋被告就系爭道路原未打通路段予以開闢打通，其受益工程度核屬百分之百。此與原告所有上開原已開闢完成公共設施完竣地區而課徵地價稅之土地，此部分受益僅值百分之十，二者受益程度顯有不同。乃原訴願決定卻誤認系爭道路經被告開闢後得以直接與街廊外的其他道路相通，其土地之利用價值大增，顯有直接受益，符合工程受益費徵收條例第二條直接受益之規定云云，其認事用法，顯有違誤。

⒊原告並未曾收受被告八十二年、八十三年所寄送之繳款書。訴願決定謂：「系徵道路工程受益費開徵日為民國八十二年五月至八十三年三月三十一日共三期，因開徵件數龐大，台中縣稅捐稽徵處沙鹿分處均以『平信』於各期繳納日前郵寄迨至八十九年十一月再以補發（催徵）繳款書就滯納案件統一展延，限繳日期八十九年十二月三十一日，而以雙掛號郵寄送達，本案乃係八十三年工程受益費補發（催繳）繳款書，是訴願人所為主張顯有誤解．．．」云云。惟查，上開決定既已認定台中縣稅捐稽徵處沙鹿分處係以「平信」於八十二年、八十三年間各期繳納日前郵寄，而原告於八十二年、八十三年間均未曾收受其繳款書，被告未有經原告簽收之合法送達證明文件供核，實未盡舉證之責任。綜上所述，原處分、訴願決定均有違誤，請判決如訴之聲明，以維原告權益。

㈡被告答辯之理由：

⒈查工程受益費徵收條例第二條第二項規定：「前項工程受益費之徵收數額，最高不得超過該項工程實際所需費用百分之八十。．．．」另該條例施行細則第五十五條亦規定：「工程受益費之徵收費率，各級政府得視實際需要在本條例第二條第二項規定限額內衡酌左列因素訂定費率計算標準：一、工程實際所需費用。二、受益程度。三、土地價格。四、該地區受益（繳納義務）人普遍之負擔能力」是為工程受益費徵收條例對於工程受益費之徵收費率，僅有上限之規定，並無下限之限制，且本案費率之訂定，亦依法經由代表民意之本鎮鎮民代表會第十四屆第六次臨時大會「議第二號」議決案通過，顯無不當。又本次工程費用之訂定，均委由專業之工程人員實地會勘所換算出來，再由被告參酌區內土地之公告現值為基礎，並依據市區道路工程受益費徵收範圍圖例，分為受益線及第一、二、三受益區○○段課徵工程受益費，是被告已盡相當大之注意，衡諸區內人民之普遍負擔能力及公平性給予訂定，並無不當之處。

⒉另原告一再質疑其所有坐落清水鎮○○段第六七七之一四地號土地及其地上房屋於六十五年間購置使用迄今，購置前建商即已開闢興建完成其屋所面臨之道路，並謂被告為開闢後段之道路，對原現有之路面稍作舖設柏油而已，實際上原告並無實質受益云云。按市區道路之開闢，無非以增加市民交通的便捷性、安全性及都市景觀的美化等為目的，而本案原告住宅原來由建商僅就其面前部分的都市○○道路以私設巷道方式開闢供其使用，無法快速直接地與街廊外的其他道路相通，其土地之利用價值即有不足，然而在被告將其土地所屬之編號一○－四－三號道路全線開闢，加裝路燈、道路兩邊排水溝、電力、自來水、瓦斯等全數施設後，道路兩側一定區域內之土地地價，將因道路的開闢致其土地利用提高而上漲，其房屋也因道路之開闢，增加居住的便利性、安全性如此種種利益，皆因政府公共工程的建設，讓區內人民直接受益，政府機關因而將道路建設費用分攤給受益的地主負擔，亦算是支付土地改良費之性質，應屬合情合理，更合法律規定。

⒊依工程受益費徵收條例施行細則第五十七條規定：「查定作業完成後，主辦工程機關應依本條例第六條第一項之規定辦理公告，公告副本於當日送達稅捐稽徵機關、地政及財政機關，並依規定分別通知受益人。」及同細則第五十九條：「稅捐稽徵機關於收到徵收工程受益費之公告副本及查徵底冊後，應即擬定徵期，編印並繕妥繳納通知單，於開徵前送達各繳納義務人。．．．」本案被告為主辦工程機關在履行工程受益費徵收條例施行細則第五十六、五十七、五十九條等相關規定程序，並經稅捐稽徵機關依法開單通知，本案之徵收既已完成相關程序，無容當事人有任何質疑，請准如訴之聲明判決。

理由

一、按「各級政府於該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路‧‧‧應就直接受益之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費‧‧‧。」、「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。就車輛、船舶徵收受益費之工程，應於開徵前三十日將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。」、「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」、「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關‧‧‧。」、「受益人對應納之工程受益費有異議時，應於收到繳納通知後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納二分之一款項，申請復查；對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。經訴願、再訴願、行政訴訟程序確定應繳納之工程受益費數額高於已繳數額時，應予補足；低於已繳數額時，其溢繳部分應予退還，並均按銀行定期存款利率加計利息。」、「鄉、鎮（市）公所興辦工程，徵收工程受益費，準用本條例之規定。」分別為工程受益費徵收條例第二條第一項、第六條第一項、第二項、第十三條、第十六條及第十八條所明定。

二、次按「稅捐之核課期間，依左列規定：一、依法應由納稅義務人申報繳納之稅捐，已在規定期間內申報，且無故意以詐欺或其他不正當方法逃漏稅捐者，其核課期間為五年。二、依法應由納稅義務人實貼之印花稅，及應由稅捐稽徵機關依稅籍底冊或查得資料核定課徵之稅捐，其核課期間為五年。三、未於規定期間內申報，或故意以詐欺或其他不正當方法逃漏稅捐者；核課期間為七年。在前項核課期間內，經另發現應徵之稅捐者，仍應依法補徵或並予處罰，在核課期間內未經發現者，以後不得再補稅處罰。」「前條第一項核課期間之起算，依左列規定：‧‧‧四、由稅捐稽徵機關按稅籍底冊或查得資料核定徵收之稅捐，自該稅捐所屬徵期屆滿之翌日起算。」「稅捐之徵收期間為五年，自繳納期間屆滿之翌日起算；應徵之稅捐未於徵收期間徵起者，不得再行徵收。」稅捐稽徵法第二十一條、第二十二條第一項第四款、第二十三條第一項前段定有明文。又「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過五年不行使而消滅。但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使時起算。」「請卹及請領各期撫卹金權利之時效，自請卹或請領事由發生之次月起，經過五年不行使而消滅。但因不可抗力之事由，致不能行使者，其時效中斷；時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。」公務人員退休法第九條、公務人員撫卹法第十二條亦分別定有明文。另「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。中華民國四十七年八月八日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第七十條（八十四年六月九日考試院、行政院令修正發布之同施行細則第四十七條），逕行規定時效期間，與上開意旨不符，應不予適用。在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定，併此指明。」司法院釋字第四七四號著有解釋。其解釋理由稱：「有關人民自由權利之限制應以法律定之，並不得逾越必要之程度，應依法律規定之事項不得以命令定之，憲法第二十三條、中央法規標準法第五條、第六條均有明定。若以法律授權限制人民自由權利者，須法有明示其授權之目的、範圍及內容並符合具體明確之要件，主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。公務人員保險法第十四條規定，公務人員參加公務人員保險，在保險有效期間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬四項保險事故時，予以現金給付。惟同法對保險金請求權未設消滅時效期間，主管機關遂於施行細則中加以規定。時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之。四十七年八月八日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第七十條前段：「本保險之現金給付請領權利，自得為請領之日起，經過二年不行使而消滅」，規定被保險人請求權時效為二年（現行施行細則第四十七條則改為五年），與上開意旨不符，應不予適用。在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之相關條文，併此指明。」

三、查時效者，乃一定事實狀態繼續存在於一定期間之法律事實。由權利之不行使而造成無權利狀態，繼續存在於一定期間而發生權利消滅之效果者，為消滅時效。時效制度之目的，在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，且與公益有關，故全屬強制規定，時效期間不得以法律行為加長或減短。我國民法關於消滅時效之效果，採請求權消滅主義，於民法第一百二十五條規定：「請求權，因十五年間不行使而消滅。但法律所定期間較短者，依其規定。」此為民法一般消滅時效期間之規定，其立法理由稱：「‧‧‧蓋以請求權永久存在，足以礙社會經濟之發展。」公法上之請求權，我國於行政程序法施行（九十年一月一日）前，雖無如民法一百二十五條一般消滅時效期間之規定。然時效制度既在尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，政府與人民間之權利義務關係，更不宜經久不能確定。是人民對政府負給付義務之稅捐稽徵法第二十一條至二十三條有稅捐核課期間、起算及追徵時效之規定。公務人員退休法第九條、公務人員撫卹法第十二條分別有請領退休金權利、請卹及請領各期撫卹金權利時效之規定。司法院釋字第四七四號解釋更指出「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。‧‧‧在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定。」蓋以公法上請求權繼續存在於一定期間不行使，而發生權利之消滅，乃基於法理所生之一般法律原則之故。八十八年二月三日公布，九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第一項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」八十七年十一月十一日修正公布（修正條文於九十年一月一日施行）之行政執行法第七條第一項規定：「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行；其於五年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。但自五年期間屆滿之日起已逾五年尚未執行終結者，不得再執行。」此項規定，乃在使基於法理所生之行政法上消滅時效之一般法律原則，予以明文化。並非有該等規定，始有如上兩條文規定之適用。此由上述行政程序法第四條至第十條，將行政法上一般法律原則：「依法行政原則」、「明確原則」、「平等原則」、「比例原則」、「誠實信用原則」、「注意當事人有利及不利原則」、「行使裁量權原則」均予明文化甚明。工程受益費，與稅捐之稽徵，均屬公課之範疇，自有消滅時效之適用。而系爭工程受益費，依首揭工程受益費徵收條例第十三條前段規定「以稅捐稽徵機關為經徵機關」，參酌上列司法院釋字第四七四號解釋意旨，其消滅時效，亦應類推適用稅捐稽徵法關於五年期間之規定。至消滅時效之起算點，仍應適用一般原則，自請求權可行使時起算，即其起算，自工程受益費徵收條例第六條第二項所定開徵期間屆滿時起算。又消滅時效之效力，民法第一百四十四條規定：「時效完成後，債務人得拒絕給付。請求權已經時效消滅，債務人仍為履行之給付者，不得以不知時效為理由，請求返還。其以契約承認該債務，或提出擔保者亦同。」故民法所謂請求權消滅，並非請求權直接消滅，僅使債務人取得一種拒絕給付之抗辯，債權人仍得請求，如債務人仍為給付，債權人亦得為本於權利而受領，並非不當得利。惟時效制度，在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，公法上之權利義務關係，更宜因時效之完成，而使之絕對確定。如公法之消滅時效，採抗辯權發生主義，則產生公法上之自然債務，有違公法明確性之原則；若採權利消滅主義，即公法上之請求權，於時效完成時，本權利及請求權皆歸於消滅，對所有負公法上之給付義務人，皆發生相同之結果，亦符合明確、平等原則。參以前揭稅捐稽徵法第二十一條第二項規定「在核課期間內未經發現者，以後不得再補稅處罰」、第二十三第一項前段規定「應徵之稅捐未於徵收期間徵起者，不得再行徵收。」行政程序法第一百三十一條第二項並規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅」意旨，我國公法上消滅時效，係採原權利因時效完成而完全消滅之規定，甚為顯然。

四、經查本件原告所有坐落台中縣清水鎮○○段六七七之一四地號土地及其地上房屋，應負擔八十二年五月起至八十三年三月三十一日止辦理開徵之台中縣清水鎮一○之四之三道路工程受益費，因開徵件數龐大，台中縣稅捐稽徵處沙鹿分處均以平信於各期繳納日前郵寄，迨至八十九年十一月再以補發（催繳）繳款書就滯納案件統一展延，限繳日期至八十九年十二月三十一日，而以雙掛號郵寄送達，本案乃係八十三年度工程受益費補發（催繳）繳款書，此有八十三年度工程受益費補發（催繳）繳款書附卷可稽。系爭工程受益費既係八十三年辦理開徵，則至八十九年送達原告八十三年度工程受益費補發（催繳）繳款書，已達六年之久，顯逾五年之時效期間，依據以上說明，其公法上請求權已因時效完成而當然消滅。原告雖未主張及此，惟此部分為本院應依職權調查之事項，本件工程受益費既已因時效完成而當然消滅，被告認仍應依法繳納之處分即有違誤，訴願決定未予詳查，予以維持，亦有未洽，本院自應將原處分及訴願決定予以撤銷，由被告另為適當之處理。又本件為簡易訴訟程序案件，依法不經言詞辯論為之。

五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭

法院書記官 杜 秀 君