臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十年度訴字第一二二五號

臺中高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一二二五號

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊○○

原告

己○○

原告

庚○○

原告

辛○○

原告

壬○○

原告

癸○○

原告

子○○

原告

丑○○

原告

寅○○

訴訟代理人

辰○○

　　　　　　　　卯○○

右當事人間因有關土地登記事務事件，原告等不服台中縣政府中華民國九十年六月十

二日九十訴委字第一六五七二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左︰

主文

事實

一、事實概要：原告等人各別所有坐落於台中縣豐原市○路○段○路墘小段九四之二六地號等土地，其土地登記簿中，標示部其他登記事項欄，遭被告加註「依台中縣政府八十九年八月二日八九府地籍字第二０六０六一號函辦理，本筆土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中」之記載；上開地號上之建號建物登記簿中標示部其他登記事項欄則註記「依台中縣政府八十九年八月二日八九府地籍字第二０六０六一號函辦理，本建物座落基地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中」，係被告以系爭土地涉及違法地目變更，尚於司法審理程序中，為兼顧財產交易安全與消費者信賴保護原則等理由，依報經台中縣政府層轉內政部邀集相關單位及人員開會研商決議結論為辦理註記登記。原告等不服，以被告所為註記（行政處分）顯屬非法，致原告等人之房地無人願意接手，銀行貸款面臨銀行要求解約還款情事，對原告等人之利益影響重大等理由，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明

㈠原告聲明求為判決：

⒈原處分及原決定均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈請求駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造陳述：

㈠原告主張：

⒈按「關於人民之權利義務者，應以法律定之」中央法規標準法第六條第二款定有明文，本件註記事項已嚴重關涉人民權利義務，自應以「法律」規定得逕為登記之事項（如土地法第五十三條），且僅以「法律」明文規定為限，是被告僅依內政部行政命令為登記自有違法並違憲情事。次按土地登記規則第五節即其他登記節只列有第一款更名登記、第二款住址變更登記、第三款書狀換給或補給登記、第四款更正登記、第五款標示變更登記、第六款限制登記，並無為如聲明欄所述既非更名、變更、更正或限制登記之記載，是上述登記之記載顯屬非法。再者，系爭土地涉及違法地目變更，係因被告所屬公務員收受賄款，互為勾結而為之嚴重故意行為，竟要原告等人負擔，已有違憲法所定之比例原則。而本件地目變更縱屬非法，原告等均係購自合法建商並依土地登記規則辦理土地（及建物）移轉登記，應屬善意第三人自無疑義，依土地法第四十三條規定即有因信賴登記而享受絕對不許任意變更登記之利益，其理自明。且所有權之權能尚包含不動產之使用、受益、處分及排除他人干涉等，被告加註之行為已嚴重侵害原告之處分之權利，自有違土地法規定事項。

⒉再按行政法上所謂信賴保護原則，係指倘若行政行為罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或喪失利益，而且並非基於保護或增進公共利益所必要或因人民有忍受之義務時，則此種行政行為不得為之，故此一原則包括三要件，即信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護，此外尚需不造成公益之重大損害。本件就地目變更獲准後之土地登記言，其嗣後之取得權利人，苟非與原申請人有偽造文件辦理地目變更之共識，或明知有偽造文件辦理地目變更情事，則其取得權利當時應係因信賴地目之變更後之現存登記事項，其信賴基礎及信賴表現均無庸置疑，而其信賴又屬正當且無不值得保護之情事，似應符合信賴保護原則之三要件，是取得權利人因信賴上述登記，而將遭受重大損失時，除非於維護重大之公共利益之考量，否則應保護人民之信賴利益，此有內政部八十八年十月二十八日台（八八）內地字第八八八五六九一號函持相同論點可稽。從而本件關鍵應在對公共利益有無重大影響以為行政處分判斷依據，本件系爭土地早已作為建地使用，於申請建築許可時已考慮水土保持、國土保安、公共安全暨環境保護等各項因素，方為許可建築之處分，否則如有上項影響因素存在，縱係合法建地自無從准許建築，故本件應無對公共利益產生重大影響甚明，反而如逕予變更登記，不但原建築物將全部剷除，依法即需一筆龐大拆除費用，暨原告信賴土地登記之賠償費用，即將來回復原來之農地使用亦將花費大筆回復費用，對社會成本實係得不償失之作法，是本件實無再為變更必要。被告僅以「涉及違法地目變更」之加註登記為其處理方式，其結果因此項加註造成原告房地無人願意接手，銀行貸款面臨銀行要求解約還款情事，是雖無禁止之名卻有限制之實，對原告之利益影響重大，被告之此項加註自屬行政處分。

⒊本件同一公務員違法地目變更案件，經查有：台中縣大雅鄉○○段第七一六地號土地、台中縣大雅鄉○○○段第二一地號土地、台中縣大雅鄉○○段第九六三地號土地、台中縣大雅郎自強段第八七四之一地號土地、台中縣大雅鄉○○段第四四六之一地號及同段四四七之一地號土地、台中縣后里鄉○○○段第四六六之一地號土地、台中縣大雅鄉○○段第三一四一地號土地、台中縣神岡鄉○○○段後璧厝小段六之一地號土地、台中縣神岡鄉○○段第六五九地號土地、台中縣大雅鄉○○段第一八六八之一地號土地。以上共十筆土地，其中不乏並無加註者，被告處理並非一致，且歷年來地目變更違法案件比比皆是，亦從無加註情事。按行政行為非有正當理由不得為差別待遇，行政程序法第六條定有明文，是本件違法地目變更建地依既往之例，既未全部加註，被告機關擇要加註而為差別待遇，即屬違法。

⒋本件註記，被告主張係依內政部頒登記原因標準用語規定之其他一般行政法令規定事項之註記，並經內政部函示准予為附註，上述用語及內政部函均係本於行政機關裁量權範圍內之行政行為云云。按內政部頒登記原因標準用語，顧名思義乃係就登記原因之用語為統一標準之規定，無涉登記之法律泉源問題，被告引為得為註記之「法律」依據自嫌無理，何況上述用語及內政部函（會議結論）均僅係行政命令，非法律，要與土地登記規則第二十九條所謂其他「法律」得逕為登記之規定相左，是本件附註已失法律依據，應屬至明。再者，行政行為有無行政裁量權，亦應有法律規定准予裁量作為根據，否則行政權將無限擴大，侵害人民權益。

㈡被告答辯：

⒈按「主登記之次序，應依登記之先後。附記登記之次序，應依主登記之次序。但附記登記各依其先後。」、「登記機關應備左列登記書表簿冊圖狀：：：五、土地登記簿及建物登記簿。：：：前項登記書表簿冊圖狀之填載須知，由中央地政機關訂定，並報中央地政機關備查。」、「左列各款應由登記機關逕為登記：：：三、其他依法律得逕為登記者。：：：」分別係土地登記規則第十條、第十五條、第二十九條規定。又依內政部訂頒「登記原因標準用語」規定「註記」登記，係含「其他一般行政法令規定事項，本項登記原因於人工登簿時無須另登載，得直接註記於登記簿備考欄或其他登記事項欄。」。

⒉原告主張本案註記事項涉人民權利義務應以「法律」明文規定為限，及註記登記非土地登記規則各節規定之登記顯屬違法乙節。依上開「登記原因標準用語」規定，「註記」登記係指「其他一般行政法令規定事項，本項登記原因於人工登簿時無須另登載，得直接註記於登記簿備考欄或其他登記事項欄。」，是登記原因「註記」係為配合地籍資料電子處理收件登錄處理便宜所訂，本質參照人工處理之直接註記作法，仍未脫土地登記規則第十條依附於土地登記規則各節主登記之附記登記定位，再者土地登記簿標示部、所有權部及他項權利部下之「註記」登記事項應如何填載，本即應依土地登記規則第十五條，由中央訂定備查，本案註記程序應無不法。

⒊又按「：：：一、次查土地法第三十七條第一項規定，土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記，復依民法第七百五十八條及第七百五十九條有關不動產物權登記效力之規定以解，土地法第四十三條所稱之土地登記有絕對效力，似指土地之物權受登記效力之保護，是以土地登記登記簿之『編定使用種類』或『使用地類別』欄，似難謂其有土地法第四十三條之適用。：：：」為研商有關非都市土地編定錯誤移轉第三人如何處理會議內政部法規委員會書面意見（八十八法發字第八八００七五號），依上開法令見解，違法地目變更，縱使登記完竣，難謂有土地法第四十三條之適用，亦即不受土地登記具有絕對效力之保障，登記機關基於公益，保護善意第三人起見，所為之註記登記，亦非法所不許。

⒋再者，原告等援引內政部八十八年十月二十八日台（八八）內地字第八八八五六九一號函示略以：「查『（一）非都市土地編定錯誤已移轉予善意第三人，可否辦理更正一節，：：：非都市土地編定錯誤可否予以更正，應考量當事人有無符合上開要件，且保護善意第三人之信賴利益，是否將造成對公益之重大危害而定。：：：至是否影響公益之認定，由縣（市）』政府地政機關會同相關主管機關（單位）個案予以審認：：：」，主張渠等土地涉違法地目變更，應無對公共利益產生重大影響甚明，以將來拆除地上建築物社會成本較巨，而無變更必要乙節。惟就該案涉違法地目變更，既已進入訴訟、行政救濟程序，將來究竟更正回原地目或維持登記簿所載之地目，端視司法判決及相關權責單位依上開函示共同審認之結果，在未為判決或相關權責單位核示應為更正現行登記前，則非被告所能掌理。且該案既已進入訴訟、行政救濟程序，前開所為註記登記乃基於登記公示暨信賴登記保障第三人等原則，於內政部八十九年七月十七日台（八九）內中地字第八九七九八三一號函就本案核釋略以：「因登記機關之錯誤（不論故意或違法）且涉及訴訟或行政救濟事實之標的，為使第三人有知悉之機會，避免其遭受不利益，亦可減少其主張『信賴登記善意取得』而生之爭紛，以防止紛爭之擴大，參依民事訴訟法第二百五十四條規定將訴訟繫屬事實登載於登記簿之精神，同意登記機關辦理註記：：：」甚明。

⒌本案註記並非限制所有權人依民法第七百六十五條規定使用、收益及處分，僅係以登記公示效果提醒不知情大眾渠等土地用途實際狀況，應非行政處分，縱可能造成原告等房地無人願意接手，銀行貸款面臨銀行要求解約還款情事，相較未註記提醒社會大眾導致善意第三人因信賴物權登記而承受權利或設定擔保後始行發現，進而司法爭訟衍生之社會成本節省許多。況且原告等就註記可能造成原告等人房地無人願意接手，銀行貸款面臨銀行要求解約還款等情事，係一己抽象假設，是否實際損害原告等人權利或利益，並未見原告等於起訴狀等相關文件說明。而原告等主張相關違法地目變更有不同處理方式乙節，其中之台中縣大雅鄉土地並非本所管轄範圍，其處理方式非本所能審理，其中之臺中縣神岡鄉土地經查同有原告土地之註記內容無誤，至臺中后里鄉○○○段四六六之一地號土地之地目，係經臺中縣政府核准回復原地目，於八十七年本所收件豐登字第一七九二八０號更正登記為地目「田」有案，故於本所轄區並無被告所指處理方式不一致情事。

理由

一、按提起撤銷訴訟，以中央或地方機關之違法行政處分，損害人民之權利或法律上之利益為要件，此款行政訴訟法第四條第一項之規定自明。又原告之訴起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。另所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第三條第一項復有明定。

二、本件原告等所有坐落台中縣豐原市○路○段○路墘小段九四之廿六號地號等土地，涉及違法地目變更，目前尚在依法處理程序中，被告於函請台中縣政府轉內政部函釋後，分別於原告等所有之土地及建物登記簿之土地標示部及建物標示部之其他登記事項註記：「依臺中縣政府八十九年八月二日八九府地籍字第二○六○六一號函辦理，本筆土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」及「依臺中縣政府八十九年八月二日八九府地籍字第二○六○六一號函辦理，本建物座落基地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」，原告據以主張被告所為上開註記違法云云（詳如事實欄所載）。惟查該土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中之註記，僅表示原告等之土地有違法變更地目之事實，以供第三者有知悉之機會，避免其遭受不利益，乃基於社會交易安全考量及避免日後處理付出龐大成本之權宜處置，並不發生任何登記之效力（參見前行政法院八十年度判字第五七一號判決）。縱因此項註記造成原告等房地無人願意接手，銀行貸款面臨銀行要求解約還款之事實上損害，惟既不影響原告等依法律所享有對該房地之使用、收益及處分，是該註記並未對外直接發生法律效果，衡之訴願法第三條第一項之規定，自非行政處分，而應屬行政之事實行為。原告對非屬行政處分之註記提起訴願，依前揭說明，顯非法之所許，訴願決定駁回原告之訴願，理由雖異，但結果相同，仍應予維持。兩造其餘訴辯事由，不復予審酌，併予敘明。

三、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段裁定如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官 　沈　水　元

法院書記官　邱 吉 雄