臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十二年度訴字第七五一號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第七五一號

原告

甲○○

訴訟代理人

沈炎平律師

被告

臺中市西屯區戶政事務所

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因戶政事件，原告不服臺中市政府中華民國九十二年六月二十六日府法訴

字第○九二○○九五一六四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

壹、事實概要：本件原告於民國（以下同）九十二年三月十九日攜帶身分證、印章、戶口名簿及未成年子女之照片至被告機關處申辦未成年子女之身分證件，經被告以其欠缺原告配偶之同意書為由，當場退還原申請案件，否准所請，原告不服，向台中市政府提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造之陳述及爭點：

一、原告部分：

㈠聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉命被告准原告得單獨為未成年子女申領國民身分證。

㈡陳述：

⒈查原告於三月十九日親赴台中市西屯區戶政事務所為次女高榮美申領國民身分證，該所以未得配偶之同意函為由駁回申領，原告不服提出訴願，台中市政府訴願審議委員會則以原告不適格為由駁回請求，惟訴願決定書之理由依然不明，甚至混淆法律體系，故依法提出訴訟。

⒉按「有行政程序之行為能力者如下：一、依民法規定，有行為能力之自然人。‧‧‧」、「無行政程序行為能力者，應由其法定代理人代為行政程序行為。」行政程序法第二十二條第一項、第二項分別定有明文。另按「父母為其未成年子女之法定代理人。」民法第一千零八十六條定有明文。查原告為未成年次女高榮美之法定代理人，既為法定代理人，當指法律上當然發生代理，不需再有委任之授權行為，訴願決定書卻以原告未得原告未成年次女之委任，當事人不適格為由駁回請求。

⒊究竟法定代理人在為未成年之子女申領國民身分證，是如訴願決定書所言，由未成年人委任法定代理人於最初為行政行為時提出委任書？或僅由法定代理人單獨提出申領即可？行政法理上有予以澄清之必要。

⒋按戶籍法第八條規定：「人民滿十四歲者應請領身分證。」，戶籍法施行細則第二十四條規定：「請領國民身分證應由當事人向戶籍所在地戶政事務所申請。但未滿十四歲者由法定代理人為之。」，依此似已滿十四歲之未成年應親自向戶政事務所請領身分證，除非是未滿十四歲者始由法定代理人為之。事實上並不然，因為行政程序法第二十四條第一項規定「當事人得委任代理人」，故仍得委任代理人為之。問題是此之委任是何種性質之委任？若為私法上之委任者，依民法規定僅是效力未定之行為而已，得由法定代理人事前允許或事後承認發生效力，仍得由原告代理人未成年人申領身分證。但如此將構成「疊床架屋」，混淆法律體系。因為未成年人之行政程序必須「委任」法定代理人為之，既為「委任」，需由法定代理人事先允許或事後承認始生效力，係一效力未定之法律行為。又即使得為委任，委任法定代理人為之，無非為「法定代理人」委任「法定代理人」。如此「委任」之必要性何在？故可推論應非私法上之委任。若為公法上之委任者，法定代理人即當然為代理人，因行政程序法第二十二條第一項第一款規定：「依民法規定有行為能力之自然人，有行政程序之行為能力。」同法同條第二項規定：「無行政行為能力者應由其法定代理人代為行政程序行為。」易言之，行政程序之行為能力係依民法之規定，民法第十二條及第十三條之規定，除未成年人已結婚者外，限制行為能力人不論滿十四歲與否，皆應由其法定代理人代為行政程序行為，如此規定簡單明確。原訴願決定書捨此規定不用，反以同法同條第五款之「依其他法律規定者」規定，引用戶籍法第八條、戶籍法施行細則第二十四條、行政程序法第二十四條第一項及第四項之規定，以未成年人申領國民身分證時應由未成年人委任法定代理人始得為之，如此混淆法律體系，實有不當。

⒌行政程序法第二十二條第一項第五款固然規定：「依其他法律定者」有行政程序之行為能力，依戶籍法第八條之規定，已滿十四歲之未成年人有行政程序之行為能力，惟行政程序法第七條之比例原則已明文指出：「行政行為採取之方法應助於目的之達成」「有多種同樣達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」。依同法第二十二條第一項第一款及第二項之規定即可達成目的時，就無需再引用同法條第一項第五款之規定，增加法條適用上之困擾。

⒍姓名條例第十條規定：「依前四條規定申請改姓、冠姓、回復本姓、改名、更改姓名或更正本名者，以當事人或法定代理人為申請人。」連更改姓名如此重大事項尚得由法定代理人為之，申領身分證無非告知行政機關「某人擬申領身分證」，如此而已，所有戶籍資料全在戶籍機關，法定代理人更無同意權或不同意權而言。當然更應得由法定代理人為之，行政機關不知尋求進步，研習法令，反而「拿著雞毛當令箭」唬老百姓？現在之人民亦工作繁忙，尤其上班族請假不易，專程赴戶政事務所申領一張國民身分證，應是簡單明確，慎重嚴謹，更不可拿著法令為難百姓。

⒎基於上述理由，請賜判決如訴之聲明，以維原告權益。

二、被告部分：

㈠聲明：原告之訴駁回。

㈡陳述：

⒈原告於九十二年三月十九日至被告申請其未成年子女高榮美之國民身分證，因所備文件不齊、未符法定要件，經承辦人戶籍員林淑美開立一次告知單，告知應由父母攜帶身分證共同前來申請，或父母之一方提具另一方同意書申辦亦可，原告當場簽收該件一次告知單，同時表示異議，為何不能由父親一方申請即可？承辦人即翻閱相關法令規定：民法第一○八九條及省府八六年二月十四日八六民六字第一五六○○號函有關未成年子女國民身分證之申請，建議從寬由法定代理人一方申請案，經內政部核復略以：「未成年之父或母，以未成年子女法定代理人之身分申請其國民身分證時，除一方有不能行使或授權他方單獨行使之情事外，仍應由父母共同為之」。原告表示申辦身分證係國民法定義務與法定代理人行使權利義務無涉。原告不服上開處分書（一次告知單），提起訴願，經受理訴願機關臺中市政府訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。

⒉原告訴訟意旨略謂：申領身分證係依戶籍法之規定，係盡國民之義務，與父母之法定代理人行使權利負擔義務，毫無關係。一般人無從獲知須父母同意之資訊。請准予由父或母之一方單獨辦理未成年子女之身分證。針對台中市政府訴願決定書以原告「不符合戶籍法施行細則第二十四條規定，年滿十四歲者具備請領身分證之行為能力，倘未能親自請領者，依行政程序法第二十四條規定，得委任他人為之，原告以自己名義為其未成年子女申領身分證，並非適格之申請人。」為理由駁回其訴願，認為違反行政程序法第七條之比例原則：有多種同樣行政行為達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。無須再引用同法同條第五款之「依其他法律規定者」規定，引用戶籍法、戶籍法施行細則之有關規定，以應由未成年人委任法定代理人始得為之，混淆法律體系。

⒊查本件之處分係依民法、戶籍法（施行細則）、行政程序法、內政部及法務部函釋，原告所提證件不齊備與法令規定不符至為明顯，被告依法駁回其申請並開立一次告知單請其補正。

⑴原告謂申領身分證係國民義務，與父母之法定代理人行使權利義務毫無關係，原告稱以父親之身分向戶政機關請其未成年子女身分證，無非告知行政機關「某人擬申領身分證」如此而已。按戶籍法第八條第一項之規定「人民年滿十四歲者，應請領國民身分證。」此為國民應盡義務無疑，惟尚有適格申請人之準則，非路人皆可代為請領。依「國民身分證製發及管理要點」第四點規定，應由當事人或法定代理人申請之。按戶籍法施行細則第二十四條規定：「請領國民身分證應由當事人向戶籍所在地戶政事務所申請。但未滿十四歲者由法定代理人為之。」是以，年滿十四歲國民即有領國民身分證之行為能力，被告每年定期至轄內國中受理年滿十四歲學生之申請身分證，即以本人為申請人。

⑵按民法第一○八九條規定，對於未成年子女之權利義務，除法律另有規定外，由父母共同行使或負擔之。法務部八十六年三月三日八十六年度法律決字第六○一七號函有關法定代理權之解釋略以：「至於父母對於未成年子女之法定代理權，則為民法第一千零八十九條所定父母對於未成年子女之權利之一種，除法律另有規定外，以由父母共同行使為原則」。由上可知，為未成年子女申辦身分證，係父母以法定代理人身分行使對於未成年子女權利之一種。因之，為年滿十四歲以上之未成年子女申領身分證，仍得由法定代理人為其申請人，不因其年滿十四歲、已取得申辦身分證之行政行為能力，而當然排除法定代理人可為申請人之權力，實考量其他法律及實務上之需求，蓋未成年人多為在學學生，倘為辦理身分證而向學校請假或必須出具委任書由法定代理人辦理始得辦理，實強人所難。法定代理人自仍得依民法之有關規定，以積極作為為其未成年子女辦理國民身分證，適為合法合理合情。

⑶台灣省政府八十六年三月十四日八六民六字第一五六○○○號函略以：「有關未成年子女國民身分證之申請，應可從寬由法定代理人一方申請之建議案‧‧‧，經內政部核復，參照法務部函釋意旨，未成年之父或母，以未成年法定代理人之身分申請其國民身分證時，除一方有不能行使或授權他方單獨行使之情事外，仍應由父母共同為之。」本文實明確規範為未成年子女辦理身分證，仍應由父母共同申請，單獨由一方申辦之建議未予採用。另依內政部九十年一月三十日台內戶字第九○六○三一八號函略以：「有關父或母單獨為未成年子女申辦戶籍登記、印鑑證明、國民身分證或其他案件，如無一方不能行使之情事，應依據行政程序法第二十四條第四項規定，由未成年子女之父或母，提具另一方同意書辦理。」由右揭規定可知，父母以法定代理人之身分為其未成年子女申領身分證時，仍以「共同」為原則，除有一方不能行使或已授權外，尚須提具他方之同意書，始得辦理。據內政部嗣後於九十二年三月二十六日以台內戶字第○九二○○六九六八五號函示略以：「爰十四歲以上之未成年人，依上開戶籍法第八條第一項及同法施行細則第二十四條第一項規定，得委任其父母一方為代理人辦理，無須再經父或母另一方同意。」據此，如以當事人為申請人，尚須出具當事人（其女高榮美）之委任書始可辦理。

⑷綜合上開法規及函示，已臻明確規範為未成年子女申辦身分證，應由父母共同為之；父或母單獨為未成年子女申辦身分證，如無一方不能行使之情事，應由未成年子女之父或母，提具另一方同意書辦理。或由當事人自行申請，亦可委任法定代理人之一方提出申請。以上各種申辦方式，實為行政機關在法令範圍內提供申請人可選擇採用之便民辦法，克正符合原告強調行政程序法中「比例原則」之真諦，提供多種可達目的之方法，由人民依個別狀況參酌採用，全無刁難民眾之意思或意圖，原告於提出申請申辦其未成年子女身分證時，僅提出本人之身分證及戶口名簿，與法不合，承辦人依規定開立一次告知單，請其補正後再提申請，處理方式符合現行法令及行政程序之相關規定。

⒋綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴。

理由

一、按「有行政程序之行為能力者如下：依民法規定，有行為能力之自然人。‧‧‧依其他法律規定者。」「人民年滿十四歲者，應請領國民身分證；未滿十四歲者，得申請發給。‧‧‧」、「請領國民身分證應由當事人向戶籍所在地戶政事務所申請。但未滿十四歲者由法定代理人為之。」「請領身分證，應由當事人或其法定代理人繕具申請書，向戶籍所在地戶政事務所申請之。」行政程序法第二十二條第第一項第五款、戶籍法第八條、同法施行細則第二十四條及內政部訂定之國民身分證製發及管理要點第四點分別定有明文。上開戶籍法第八條之規定：滿十四歲之人民有請領國民身分證之行為能力，即係行政程序法第二十二條第一項第五款所謂「其他法律規定」之行政程序之行為能力之特別規定。次按依法律規定有行政程序行為能力之未成年人，其父母之法定代理權如何行使，行政程序法並未規定，自仍應適用民法之規定。依民法第一千零八十六條規定，父母為其未成年子女之法定代理人，請領身分證既為人民之權利，父母自得以法定代理人身分為未成年子女請領身分證。民法第一千零八十九條第一項、第二項雖分別規定：「對於未成年子女之權利義務，除法律另有規定外，由父母共同行使或負擔之。‧‧‧」「父母對於未成年子女重大事項權利之行使意思不一致時，得請求法院依子女之最佳利益酌定之。」顯然該第一項係為防止第二項有關父母意思不一致之情形而為之規定，惟如前所述請領身分證係人民之權利及義務，惟已滿十四歲之人民僅有請領之權利，並無不申領之權利，所以此時即可不考慮權利，只考慮義務之問題，又父母代子女領取身分證後，仍須交予子女供其作為身分之證明文件，父母並不能據為己有，亦不因之而取得任何權利，故父母為未成年子女請領身分證，純粹係代子女履行法律上之義務，且此項義務並無替代性之選擇存在，並無父母意思不一致之問題，自無非由父母共同行使不可之必要，故父或母單獨為子女申領國民身分證，應與民法第一○八九條之規定本旨不相違背。原處分以原告之申請欠缺其配偶之同意書，逕予駁回原告之申領尚嫌未洽。

二、本件原告於九十二年三月十九日攜帶身分證、印章、戶口名簿及未成年子女之照片，至被告機關申辦其已滿十四歲之未成年子女高榮美（七十六年十一月十二日生）之國民身分證，經被告以原告欠缺其配偶之同意書為由，當場退還原申請證件，否准所請等情，為兩造所不爭執，並有「台中市西屯區戶政事務所一次告知單」附原處分卷可稽，均堪信為真實。

三、經查，原告係以自己之名義為為未成年子女申領身分證，被告對原告以自己之名義提出申請並無意見，僅認為應由未成年子女之父母共同申領或由其一方出具配偶之同意書而申領云云。然父或母之均得單獨為未成年子女請領國民身分證已如前述，則被告以原告欠缺其配偶之同意書為由，否准原告之申請尚有未合。惟請領身分證，應由當事人或其法定代理人繕具申請書申請之，國民身分證製發及管理要點第四點定有明文已如前述，此為申領身分證之要件，亦據被告於言詞辯論期日陳明在卷。本件原告申請時並未繕具申請書為兩造所不爭執，被告雖陳稱戶政作業電腦化之後，為便民之計，如當事人提出之資料符合要件，即由電腦列印申請書請當事人簽名，本件因要件未備故未列印申請書供原告簽名等語，惟原告既未繕具申請書或於被告列印之申請書上簽名，其申領身分證之要件仍不具備，並無疑義。惟本件性質上係課以義務訴訟，應以言詞辯論終結時為裁判之基準時點，而繕具申請書亦非不能補正之事項，本件經審判長於言詞辯論期日當庭詢問原告是否願補具申請書？據其答稱不願意，業經載明於筆錄，本件原告申領身分證已不合程式，則其訴請被告准其單獨為其未成年子女申領國民身分證，自屬無從准許。

四、另查前開戶籍法施行細則第二十四條既規定：未滿十四歲者請領身分證由法定代理人「為之」。且內政部九十年一月三十日台內戶字第九○六○三一八號函略以：「有關父或母單獨為未成年子女申辦戶籍登記、印鑑證明、國民身分證或其他案件，‧‧‧由未成年子女之父或母‧‧‧辦理」，故首揭法律規定之「法定代理人」，應係指其「身分」而言，並非指申辦時父母應「法定『代理』」其子女請領身分證，且實務上亦均准許父母以自己之名義為申請人為未成年子女申請身分證，亦據被告於答辯狀陳明在卷。訴願決定駁回訴願之理由略以：本件應以未成年子女為申請人，原告以自己之名義為申請人並非適格之當事人云云，核與前開內政部解釋意旨及實務之作法不合，其駁回之理由亦有未洽。綜上，原處分及訴願決定駁回原告申請之理由，雖均與本院前述駁回之理由不同，然結論並無二致，仍應予維持。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，請求命被告准原告單獨為其未成年子女申領國民身分證，核無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官　王　茂　修

法院書記官　蔡逸媚