臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十二年度訴字第七四六號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第七四六號

原告

甲○○

被告

彰化縣埔鹽鄉公所

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

參加人

丙○○

右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十二年七月二十

八日府法訴字第０九二０一０七六四一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

甲、事實概要﹕緣原告所有坐落彰化縣埔鹽鄉○○段五九九地號土地出租予丙○○（即本件參加人），訂有耕地三七五租約，租期至民國九十一年十二月三十一日屆滿。原告於九十二年一月二十六日檢具「收回耕地申請書」、出租人自任耕作切結書、全戶戶籍謄本、九十年全年生活費明細表等文件向被告申請收回耕地，承租人丙○○亦於同年一月十日向被告申請續訂租約。經被告審查結果，發現原告有耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定之情形，不得收回自耕，遂依同條例第五條及第二十條規定，准由承租人續訂租約至九十七年十二月三十一日止，並以九十二年五月十六日鹽貳００７號函通知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造之聲明及陳述：

壹、原告方面：

一、聲明：請求判決原處分及訴願決定均撤銷。坐落於彰化縣埔鹽鄉○○段五九九地號田面積０˙一二五０公頃，被告應准由原告收回自耕。

二、陳述：

（一）查坐落於彰化縣埔鹽鄉○○段五九九地號田面積０˙一二五０公頃，係全部均為原告所有，與丙○○訂有三七五租約，租期至九十一年十二月三十一日屆滿。原告依法申請收回自耕，承租人丙○○則申請續租。案經被告審核，認定原告九十年度之綜合所得大於支出生活費用，而駁回原告之申請，准由承租人承租六年。原告不服提起訴願，彰化縣政府訴願委員會仍認定原告九十年度之收入大於支出，非不能維持生活，而為訴願駁回之決定，有原處分及訴願決定書可證。

（二）按行政程序法第九十六條第一項規定：「行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據」等。惟本件行政處分並未依行政程序法第九十六條第一項各款及第二項規定辦理，而僅函寄一張強制續訂三七五租約之租約書前來，既無記載主旨、事實及理由，更無敘明其法令依據，其處分為違背法令，事證昭彰，無以維持。

（三）中區國稅局員林稽徵所核定原告九十年度綜合所得為四六五、０七二元，與事實不符，有者非原告之收入，竟予列入，原告早已申請復查，迄未答覆，故該核定尚未確定，不得採為證據。又內政部公布台灣省民之最低生活費每月為八、二七六元，有違實情及經驗法則，而為違背法令，殊無可採。依內政部八十六年九月五日台內地字第八六八七九三八號函所定出、承租人生活費用審核標準，固定以台灣省每人每月生活費為八、二七六元，台北市為一二、九七七元計算，未斟酌出、承租人個人之家庭生活具體情形，以及實際所生之困窘狀況，難謂切近實際，有失合理。原告每年支付利息七十餘萬元未加計算，便其適例。故此項規定顯與憲法保護出、承租人之意旨不符，業經大法官會議釋字第四二二號解釋有案可稽。是故，被告依內政部規定以每月八、二七六元計算原告之生活費，以及未扣除利息支出之困境，顯然牴觸大法官會議之前開解釋，應無以維持。

（四）按租約係屬私法之範疇，而私法採自由原則，諸如是否同意出租、承租？租金多少？期限多久？˙˙˙均以雙方協議同意為之。但耕地三七五減租條例，卻規定由政府干涉收回自耕或續租及限制租額、租期、收回自耕之種種條件，強制續租等束縛出租人之規定，顯然違背憲法第十五條之規定而屬違憲。原處分及原決定未就此違憲之事實詳加論述，亦未申請大法官會議解釋，逕為駁回原告之申請，其適用法令，自有違法。按大法官會議釋字第四二二號解釋，係針對耕地三七五減租條例第十九條第一項第三款規定是否違憲所作之解釋，並未就該條例強迫地主出租、限定租額、鐵定租期六年、以及訂定出租人收回自耕之種種條件，收回自耕應補償承租人之違背天理規定是否違反契約自由原則？是否剝削出租人權益而構成違憲等加以解釋。因此被告認耕地三七五減租條例業經大法官會議釋字第四二二號解釋並無違憲，顯然以偏概全，並非正論。

（五）被告係依內政部編印之私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知之行政規則為核定之標準，但耕地三七五減租條例並無授權內政部訂定前開行政規則之條文，是該行政規則違背行政程序法第一百五十八條之規定而無效，至為顯然。被告依據該牴觸法令之行政規則而為處分，自有未當。訴願決定未予糾正而仍維持原處分，其決定為違法不當，事證昭彰。被告辯稱：依行政程序法第一百五十九條規定，行政規則之訂定，無需法律之授權。惟該條文第一項明定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權，為規範機關內部秩序或運作，所為非直接對外發生法規效力之一般、抽象之規定。」。因此行政規則乃屬命令，要無庸議，被告之答辯，殊欠允當。

（六）依據內政部九十一年十月一日編印「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」（三）審查、（１）處理原則中Ａ之甲及Ｂ之乙兩項而論，耕地三七五減租條例第二十條規定「如承租人願繼續承租，應續訂租約」之規定，應以承租人現仍繼續自任耕作為條件。本件承租人丙○○業已轉業從事貨運工作，曾因受僱載運廢棄物而違規倒於大排旁被警查獲移送法辦，案經檢察官偵查起訴，一審判刑而上訴台中高分院，現是否已經判決確定，則非原告所能詳悉。因此承租人顯然有放棄耕作情事，被告應查明承租人有無繼續自任耕作之事實，竟未加調查，置承租人從事貨運工作於不顧，而駁回原告收回自耕之申請，自有違誤。

（七）基上理由，足認原告之訴為有理由。為此，懇請鈞院判決撤銷原處分，以保權益等語。

貳、被告方面：

一、聲明：請求判決駁回原告之訴。

二、陳述：

（一）原告主要以：中區國稅局員林稽徵所核定原告九十年度綜合所得稅為四六五、０七二元，與事實不符，原告已申請複查，該核定尚未確定，不得採為證據，內政部公布之台灣省民最低生活費每月為八、二七六元，乃違實情及經驗法則，並違背法令，原處分機關所依據之私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知等為行政規則，該行政規則違背行政程序法第一五八條規定而無效，耕地三七五減租條例違背憲法第十五條規定而屬違憲，原處分及原決定未就此違憲之事實詳加論述，亦未聲請大法官會議解釋，其適用法令自有違法，原告收入不能維持生活而得收回系爭土地自耕，承租人丙○○業已轉業從事貨運工作，並因受僱載運廢棄物而遭刑事判決，因此承租人顯有放棄耕作事實云云，而訴請鈞院撤銷原處分及決定，並要求將系爭耕地，准由原告收回自耕。

（二）查原告所有坐落彰化縣埔鹽鄉○○段五九九號土地與承租人丙○○訂有耕地三七五租約，約期至九十一年十二月三十一日屆滿。原告於九十二年一月二十六日檢具「收回耕地申請書」、出租人自任耕作切結書、九十年全年生活費用明細表、全戶戶籍謄本等文件，向本所申請收回耕地，承租人丙○○亦於同年一月十日向本所申請續訂租約，經被告審查結果，發現原告有耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定之情形，不得收回自耕，爰依同條例第五條及第二十條規定，准由承租人續定租約至九十七年十二月三十一日止，並以九十二年五月十六日鹽貳００７號函通知原告。原告不服向彰化縣政府提起訴願，並經彰化縣政府九十二年七月二十八日府法訴字第○九二○一○七六四一號訴願決定書（案號九二｜四一七）主文決定駁回。

（三）原告雖主張依行政程序法第九十六條第一項第二款規定：「行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據」等，認為本件原處分並未依該條款規定辦理，違背法令，而訴請撤銷原處分及訴願決定。然查，行政程序法第九十五條規定：「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。」。本件處分通知書被告係根據內政部編訂之私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知及依據耕地三七五減租條例第五條、第十九條、第二十條、台灣省耕地租約登記辦法第七條與第十條、台北市耕地租約登記辦法第十二條、高雄市耕地租約登記自治條例第十五條、行政程序法、內政部相關函釋及耕地三七五租約清理要點等法律規定辦理，並無違法或不當之處。

（四）耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定，耕地租約期滿後，出租人所有收益足以維持一家生活者，出租人不得收回自耕，第二十條規定，耕地租約於租約屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願意繼續承租者，應續定租約。被告依據：１、中區國稅局員林稽徵所所提供之調件明細表所示，原告九十年度綜合所得為新台幣四六五、０七二元。２、原告所檢附之戶籍謄本，所別為單獨生活戶。３、原告之居所為台灣省，適用內政部、台北市及高雄市政府公布九十年最低生活費標準表，單位：新台幣元「台灣省：八、二七六˙˙˙」經本所核算原告一年生活費用為九九、三一二元整。４、原告所提供「房屋租賃契約書」核算九十年之房租二五二、０００元。５、原告填寫之「九十年全年生活費用明細表」其保險費用為四、八三二元。綜合上述，經本所核算原告九十年全年生活收入及支出相減結果，得出正數一０八、九二八元（收入四六五、０七二元扣除支出三五六、一四四元）符合耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定之情形，核定准由承租人續定租約六年。此外，被告根據中區國稅局員林稽徵所核定原告綜合所得之通知，據為前開計算，故在該核定綜合所得之處分，未經依法撤銷前，被告前開計算並無違法或不當，另內政部所公布之台灣省民最低生活費標準，係由內政部根據職權所發布之行政規則，被告據該行政規則而依法行政，亦無違法或不當之處。

（五）內政部編定之私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知為依據耕地三七五減租條例第五條、第十九條、第二十條、台灣省耕地租約登記辦法第七條與第十條、台北市耕地租約登記辦法第十二條、高雄市耕地租約登記自治條例第十五條、行政程序法、內政部相關函釋及耕地三七五租約清理要點等法令規定辦理，其性質為行政規則，並非法規命令，被告基於該行政規則依法行政，並無違法或不當之處，況依行政程序法第一五九條規定，行政規則訂定時無需法律的授權，原告認為該行政規則應有法律授權云云，應係誤解法令，委無足採。

（六）耕地三七五減租條例，根據司法院大法官會議釋字第四二二號解釋，已確認為符合憲法第十五條及第一五三條之規定，故並無違憲之虞，原告主張耕地三七五減租條例違憲云云，亦不足採信。此外，被告對於本件關於耕地三七五減租條例之租佃事宜，係根據耕地三七五減租條例，及內政部所發布之行政規則所為之處分，故在行使職權上，並無適用憲法上的疑義，亦無適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義，自無依司法院大法官審理案件法第五條規定，聲請解釋憲法之必要，從而，原告認為原處分未就違憲之事實詳加論述及聲請釋憲云云，顯有誤解法令之處。

（七）原告主張承租人有放棄耕作之事實而要求收回自耕，但查，上開事實，原告並未於向被告申請收回自耕或提起訴願時據以主張，茲若承租人有原告所稱之轉業及放棄耕作之事實，應係原告得否依耕地三七五減租條例第十七條第一項第二款規定，在本件租佃期限未屆滿前，可否向承租人終止租約，並進而向民事法院對承租人提起租佃關係不存在之民事問題，而非以埔鹽鄉公所為被告，提起本件行政訴訟，並於訴之聲明第二項要求收回耕地而得據以解決。

（八）綜上所述，原處分及原決定並無違法或不當之處，狀請鈞院詳查前諸事證，賜判決如答辯聲明等語。

參、參加人方面：

一、聲明：請求判決駁回原告之訴。

二、陳述：不同意原告之請求。原告係代書，參加人務農為生，系爭土地由參加人種植葡萄，如原告要收回租地，應符合法律規定，並給予參加人補償。

理由

一、按國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，此分別為憲法第十五條及第一百五十三條所明定，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。而耕地三七五減租條例係於中華民國四十年六月七日總統公布施行，立法目的在改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。又按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第十九條、第二十條分別定有明文。本件原告與參加人丙○○所訂立鹽港字第七十｜一號耕地租約係依耕地三七五減租條例規定訂立之租賃契約，租約期滿原告欲收回其上揭耕地自耕，自應依減租條例上述規定為之，合先敘明。

二、次按行政院四十九年十二月二十三日台四九內字第七三一一六號令：「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，係指租約期滿前一年，承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得總額，不扣除免稅額、寬減額，扣除出租人租金，不足以支付一家全年生活費之支出。承租人生活費用之計算標準，準用租約期滿當年，台灣省在營軍人家屬最低生活標準表之規定。」八十六年三月七日司法院釋字第四二二號解釋針對上開行政院四十九年第七三一一六號令及內政部七十三年十一月一日七十三台內地字第二六六七七九號函關於承租人全年家庭生活費用之核計方式，逕用台灣省（台北市、高雄市）辦理役種區劃現行最低生活費支出標準計算審核表中所列最低生活費支出標準金額之規定，因未斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，宣示不再援用。內政部因而於八十六年八月一日邀集相關機關會商獲致結論，並以八十六年九月五日台八六內地字第八六八七九三八號函示各縣市政府辦理。關於收益部分，仍以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶之直系血親綜合所得總額為準。八十六年十月二十九日台內地字第八六一００九八號函釋亦同。上開解釋係主管機關本於職權為之，與耕地三七五減租條例第十九條第一項、第二項規定無違。另關於生活費用支出部分，上開內政部八十六年九月五日台八六內地字第八六八七九三八號函示八十六年八月一日會商結論略以：台灣省（台北市、高雄市）分別訂定之「在營軍人家屬最低生活費支出標準」，係以內政部每年參考社會單位提供「當年度全國各地區最低生活費用標準」，召集省（市）政府財政、主計、役政等單位共同研商訂定「在營軍人家屬最低生活費及支出標準」為基準，再視其地域物價差異所定之標準，尚屬合理，仍可作為計算出、承租人生活支出之參考，惟對於出、承租人個別具體收支情形及其他特殊狀況，如醫藥、生育費、災害損失等相關費用支出，並得予以計入生活費用，以切實際。出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。上開函釋，業已詳載「在營軍人家屬最低生活費及支出標準」係依每年社會單位提供之「當年度全國各地區最低生活費用標準」，參酌地域物價差異所定之標準，在無特殊個別具體收支情形，依上標準核計出、承租人之生活費支出，尚稱合理，未違反耕地三七五減租條例第十九條及憲法相關規定，亦符合司法院釋字第四二二號解釋意旨。又內政部本於該意旨，參照耕地三七五減租條例第五條、第十九條第一項及第二十條等相關規定，編定「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，係主管機關本於其固有之職權，為協助下級機關統一解釋法令、認定事實及行使裁量權所訂頒之行政規則，本件自得予以適用。

三、本件原告所有坐落彰化縣埔鹽鄉○○段五九九地號土地出租予參加人丙○○，訂有耕地三七五租約，租期至九十一年十二月三十一日屆滿，原告於九十二年一月二十六日檢具「收回耕地申請書」、出租人自任耕作切結書、全戶戶籍謄本、九十年全年生活費明細表等文件向被告申請收回耕地，承租人丙○○亦於同年一月十日向被告申請續訂租約。經被告依據相關資料，核算原告九十年全年生活收入及支出相減結果，得出正數一０八、九二八元（收入四六五、０七二元扣除支出

三五六、一四四元），乃認原告有耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定之情形，不得收回自耕，爰依同條例第五條及第二十條規定，准由承租人丙○○續訂租約至九十七年十二月三十一日止，並以九十二年五月十六日鹽貳００７號函通知原告。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄之記載。

四、經查，本件原告設籍於彰化縣員林鎮，係單獨生活戶，原告原申報其全年生活費用為三六０、０００元，按內政部、台北市政府及高雄市政府公布九十年最低生活費標準表，台灣省之最低生活費為每月八、二七六元，原處分據此採計全年生活費為九九、三一二元，加計原告提列之房租支出二五二、０００元，保險費用支出四、八三二元，核計原告九十年全年生活費用支出三五六、一四四元，另依據財政部台灣省中區國稅局員林稽徵所提供之原告綜合所得資料清單所示，原告九十年全年綜合所得給付總額為四六五、０七二元，經計算其收入與支出相減結果，得出正數一０八、九二八元﹔嗣中區國稅局雖更正原告九十年度所得額，計得原告九十年度所得額為四四八、二七二元，惟其全年生活收入及支出相減結果，仍為正數。此有原告九十年全年生活費用明細表、財政部台灣省中區國稅局員林稽徵所調件明細表、被告審核出租人九十年全年收支明細表及財政部台灣省中區國稅局九十年度綜合所得稅核定通知書附於原處分卷內可稽。自難認原告之收益有難以維持一家生活之情事。原告雖主張其於九十年度支付台灣銀行員林分行之利息為三十一萬九千一百八十五元，支付陽信商業銀行之利息為三十九萬九千九百九十六元，合計七十一萬九千一百八十一元，其他銀行未發證明，有各該銀行出具之繳息清單可證，原告之收入確不能維持生活而得收回系爭土地自耕云云。然查，原告有基本收入，已如上所述，並為其所不爭，而其銀行貸款之用途，據原告於本院九十二年十一月五日言詞辯論期日陳稱係從事股票交易虧損，依上開司法院釋字第四二二號解釋意旨，貸款之支出須與其維持生活有關，其利息之支出，方得為其家庭生活之必要支出，是原告既對此利息支出，自承係從事股票交易虧損，難認此支出為其維持家庭生活所必需，是被告認其貸款利息非為其生活上必要支出，並無不合。從而，被告以其收益足以維持其一家生活，依耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之規定，不得收回自耕，乃以九十二年五月十六日鹽貳００七號函通知原告，准由承租人續訂租約。揆諸首揭規定，亦無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。又原告已有耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款不得收回自耕情形，則承租人是否有如原告所稱之轉業及放棄耕作之事實，已不影響本件之判斷，無予斟酌必要。

五、末查，「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰˙˙˙二、主旨、事實、理由及其法令依據。˙˙˙。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」為行政程序法第九十六條第一項第二款及第六款所規定。依上述規定，書面之行政處分，格式上固應分別記載主旨、事實、理由及法令依據，然如自處分之整體記載中已足以明瞭行政處分之主旨及理由，縱未分別載明，因不影響行政處分之整體意旨，更於當事人之權益無妨礙，應認僅屬行政處分之微量瑕疵，而不影響行政處分之效力（吳庚著，行政法之理論與實用增訂七版，第三八一頁參照）。再者，行政程序法第九十六條第一項第六款規定之教示救濟期間及方法，依同法第九十九條第三項之規定，未告知救濟期間之法律效果，亦不過是「得在處分送達後一年內聲明不服」。本件原告於接獲被告九十二年五月十六日鹽貳００七號處分函後，旋於九十二年五月三十日向彰化縣政府提起訴願，顯見教示期間、方法及其受理機關有無諭知，事實上並不影響其對救濟程序及期間之認知。是原告據此爭執求為撤銷原處分，亦非可採。

六、綜上所述，原告所述各節，均非可採。其起訴請求原處分及訴願決定均撤銷。坐落於彰化縣埔鹽鄉○○段五九九地號田面積０˙一二五０公頃，被告應准由原告收回自耕，難謂為有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　沈　應　南

法院書記官　許 巧 慧