臺中高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

原告兼共同

訴訟代理人

乙○○

共同訴訟代理人

寅○○

被告

苗栗縣政府

代表人

戊○○

訴訟代理人

卯○○

　　　　　　丑○○

　　　　　　辰○○

上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國94年1月10日台內訴字第0930008996號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實

一、事實概要：緣原告之被繼承人張盛長於民國（下同）87年11月6日死亡，其所有坐落苗栗縣大湖鄉○○段1320之357地號土地（面積0.5145公頃，下稱系爭土地），因經濟部為辦理鯉魚潭水庫工程用地乃申請一併徵收，函經內政部以89年5月10日台內地字第8960759號函核准徵收，嗣經被告以89年7月10日府地用字第8900054560號公告徵收（公告期間自89年7月11日起至同年8月8日止）並函知權利關係人，原告於89年11月27日提出異議陳情書，被告以89年12月14日府農林字第8900105866號函復略以有關原告申請異議事項依法歉難辦理。原告一再陳情，經被告以91年3月21日府農林字第9100025139號函復本徵收補償案查估過程及法令依據，再以93年5月7日府農林字第0930045142號函復苗栗縣議會並副知原告乙○○，本案仍依原查估結果辦理，有關地上物鐵絲棚架部分，另請被告所屬工務旅遊局將辦理情形逕復苗栗縣議會。原告對被告89年7月10日府地用字第8900054560號及93年5月7日府農林字第0930045142號函不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分（被告93年5月7日府農林字第0930045142號函）均撤銷。

⒉被告應給付原告徵收補償費之差額新台幣（下同）301,590元，並自89年7月11日起至清償日止加計百分之5之利息。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

三、兩造陳述：

㈠原告主張：

⒈本件一併徵收係被繼承人張盛長所有系爭土地被徵收大部分後，所剩餘土地（面積0.5145公頃），因鯉魚潭水庫於79年間開始第1階段蓄水，將無任何通道可達系爭土地耕作，遂於76年間提出申請，請求被告一併徵收上開剩餘面積之土地，業經核准在案，並於81、82年間完成地上農作物查估作業，有鯉魚潭水庫工程一併徵收相關事宜討論會影本可稽，先予陳明。

⒉按被告為89年7月10日89府地用字第8900054560號函之一併徵收即附工程用地徵收收購地上物補償費清冊之行政處分前，就計算查估清冊之地號、面積、數量及其計算方式為正式核定前，未依行政程序法第102條規定，通知或給予原告陳述意見之機會，即逕為行政處分，已違反正當法律程序。又本件原告被徵收之土地為單筆土地，且面積為0.05145公頃，依法只需就上述被徵收土地之4鄰界址為領界、指界即可，除此之外，並無其他指界行為。且原告從未與被告會同至現場實地測量該3區塊面積–即0.1320、0.212及0.0775公頃，被告製作之工程用地徵收收購地上物補償費清冊，擅自將原告系爭土地劃分為該3筆區塊土地，其從何而來？自應負舉證之責。另被告於93年11月10日指派所屬庚○○會同主辦工程單位中區水資源局人員辛○○及原告等人，前往系爭土地會勘水泥柱鐵絲網，確認該鐵絲網之面積如土地登記謄本所載之面積為51.45公畝，此有被告製作之用地建築改良物調查估價表影本可稽。而該鐵絲網之作用，係因全面種植其上果樹而架設，佐以原告於82年11月29日拍攝本件土地徵收蓄水前原種植情形之照片，在照片中間上方之土地部分乃本件一併徵收之土地範圍，亦清析可見已全面種植梨、柑、桃等果樹，均足認原告確有在系爭土地面積上已全面性種植果樹。至於被告所憑之航照圖，係在本件實際查估後，經過10多年所為，且前開土地因鯉魚潭水庫水陸隔絕，車輛無法通行，原種滿之果樹已全非，故該航照圖不足作為判斷有無果樹之唯一證據。

⒊無論行政機關係主動徵收人民土地（第1次徵收土地），或人民被迫放棄土地而請求行政機關徵收人民所有土地（第2次徵收土地，即所謂一併徵收）者，性質上，均屬行政機關剝奪人民權利之單方行政行為，皆應遵守並適用土地徵收程序。依台灣省土地徵收作業手冊，所規定之標準農作物查估作業程序如下：由需地機關、業務承辦單位、地政事務所、鄉鎮公所，分別派出會估人員至徵收土地現場，會同查估。先由需地機關、業務單位及地政事務所之會估人員指界，確定徵收土地之現場實地範圍後，再由查估人員就其上之補償物一一清點，並製作查估表。且因徵收承辦單位為地政科，故徵收土地之地號、面積、地籍圖冊、徵收土地及地上物所有人或使用人之相關資料，俱由地政科負責彙整，並係會同至查估現場時，始由地政科地用股人員當場口頭告知查估人員所查估之地號及面積，由查估人員登載於製作之查估表上，此外，查估人員並未持有任何資料。此亦經台灣高等法院台中分院（下稱台中高分院）91年度上訴字第1608號及92年度上更（一）字第70號審理己○○貪瀆案件所確認，亦為證人己○○於上開案件自承在卷。又依協同辦理本件一併徵收業務之苗栗縣大湖地政事務所94年3月18日大地二字第940001304號函覆略以，土地徵收時，關於地上物補償，係以指界方式辦理為免測定樁位，參照地籍圖，以目測研判與4鄰土地概略位置可憑。

⒋依上開土地徵收之標準查估作業程序，是由地政人員將被徵收土地之地號、面積、地籍圖冊、地上物所有人或使用人之相關資料，由地政人員彙整後，才會同被告委派所屬己○○前往張盛長所有系爭土地查估，地政人員由原告領界、指界，及對照地籍圖、目測方式研判4鄰土地概略位置，確認上述土地一筆係徵收土地，才告知己○○本件徵收土地一筆及面積，再由己○○進行查估清點農作物，並製作農林作物調查估價表，而地政人員在現場「不會再行測量」上述土地面積，亦不會劃成「3小塊面積土地」予以測量。惟己○○於本件準備程序中陳述「是由會同到場之地政人員測量種植面積，我是依照他們指界範圍進行果樹種類及果樹計算及記載面積」云云，顯與上開標準作業程序不符，亦與其於台中高分院92年度上更（一）字第70號案件供稱：「伊到現場，鍾景森才提出地號、面積及土地所有權人或使用人姓名，雖有地政人員到場，但沒有詳細測量，只是在指界而已」等語矛盾，且其於準備程序中對於記憶認知具體事物均無法辨認或陳述，反對抽象不易記憶之事項應對如流，顯違背論理法則。又己○○前因查估作業記載徵收土地之不實，經台中高分院以91年上訴字第1608號判決有罪，嗣雖經發回更審為無罪，然均未改變其於上開刑事案件之不實記載土地面積之事實。故己○○於本案準備程序所為證言應不足採信。

⒌次按被告為公務機關，就本件一併徵收有關農林作物調查估價表及所謂「區分3小塊面積測量成果圖」之原始資料之實際執行者與掌管者，原告曾請求交付或閱覽，並於訴願程序中聲請調查、提出，且與上述訴訟爭點事項之有無，具有決定性之重大影響，又被告為本件訴訟之當事人，而農林作物調查估價表及土地測量成果圖，為製作本件補償清冊之原始憑證，非屬高度機密，因此，依行政訴訟法第163條及第164條規定，被告自負有提出之義務，不得拒絕。

⒍依87年11月6日鯉魚潭水庫工程一併徵收相關事宜討論會之提案七決議（二）所載：各項測量、計算面積、地籍等資料調查及造冊，農作物之查估計算、造冊及各項圖說製作等相關作業均需重新作業等語，足認前述現場查估、測量之原始文件資料，於87年11月間需重新製作清冊時，上述原始憑證資料仍存在，若被告不提出，又無法就本件查估方式及補償費計算之正確性為舉證，依行政訴訟法第165條規定，被告逕自將原告系爭土地區分「3小塊面積及分別計算種植密度」云云，於法無據，不足採信。從而，被告應以原告單一筆土地面積範圍為計算農作物之種植密度與補償金額。原告主張上述土地上種滿梨、柑橘、桃、李等農作物，係全面種植等情，乃為佐證被告所屬己○○查估作業之不實，惟不得以此而逕認被告無須就上述爭點為舉證、或不負提上開查估測量憑證之義務。

⒎被告因本件徵收土地而製作之用地徵收收購地上物補償費清冊，原所載「地號欄」0000-000號，「徵購土地面積（公頃）」欄各記載為「0.1320」、「0.0212」、「0.0775」；備註欄第2、3欄及第6至9欄分別記載「種植密度超過不予計價」及第5欄記載「種植密度超過計價62棵」之補償計算方式，於法無據，顯不可採。本件徵收補償費正確計算方式如下：「徵購土地面積」欄為「0.5145」；「地上物種類」欄及「數量」欄所載查估地上物總數量，各為梨166株、柑198株、桃48株，合計412棵，種植密度未超過本件徵收土地面積量高容量：梨、柑類616.9株、桃李類493.5株（均以每10公畝種植數量梨柑類100株、桃李類80株，但數量不超過上述數量百分之20之基準計算），故本件果樹應予全部計算補償1,498,554元，惟被告僅補償1,196,964元，自應再給付原告補償費之差額計301,590元。

㈡被告答辯：

⒈關於原告等人主張於系爭土地鯉魚潭水庫工程用地一併徵收地上物查估、發放清冊錯誤乙節。因當時查估人員已退休，無法詢問實際情形，又無佐證資料，被告據現有資料加以研判並詢問目前查估人員現場辦理程序而得結論，因作物非全面性種植，故以區塊計算其種植面積，因此農林作物之徵收補償面積（0.2307公頃）未達土地面積（0.5145公頃）。又徵收補償以現況實際株數為準，如株數超過法定株數（苗栗縣89年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖、畜禽補償遷移費查估基準附記三規定）理論上應可補償120株，故種植所在區塊面積為0.212公頃，理論上應可補償25株，其實際株數亦為25株，故補償25株，而梨（特大）種植所在區塊面積為0.1320公頃，理論上換算最高可種植數量為158株，但其實際株數依當時清冊記載只有132株，故只補償132株，同理，柑（特大），理論上換算最高可種植數量為93株，但其實際株數依當時清冊記載只有62株，故只補償62株，惟鯉魚潭水庫用地徵收特殊果樹查估補償費標準，無前項附註3所訂百分之20之限制。爰此，本案以比照鯉魚潭水庫工程用地徵收補償標準對原告最有利（即本案目前處理方式–74年的標準對原告較有利）。

⒉按本件作物種植非全面種植而是以區塊計算其種植面積，單價是以鯉魚潭徵收特別制定之價格。被告93年5月7日府農林字第0930045142號函乃依據被告92年9月3日「研商鯉魚潭水庫工程用地業主黃萬鴻及乙○○君一併徵收地上物補償相關事宜」會議結論辦理併函復苗栗縣議會第15屆第3次定期會請願第4號案（苗栗縣議會92年7月15日苗議事字第920001766號函），函復內容如下：張盛長君土地座落本縣大湖鄉○○段0000-000地號，經立法委員劉政鴻服務處93年4月8日苗鴻請（大）字第930144 -1號函檢附行政院農業委員會林務局農林航空測量所93 年4月20日農測資字第0939100551號函航空照片判釋結果，因照片比例尺太小，作物種類、數量不易辨別，依說明會議結論㈢：如航照無法判釋則依原查估結果辦理，故本案仍依原查估結果辦理。至原告所稱被告派建築改良物查估員（庚○○）會勘確認水泥柱鐵絲網面積係如持有徵收土地面積，惟此並未能就此認定農作物係全面種植。

⒊依據土地徵收條例第18條、第22條及第24條規定，直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人，前項公告之期間為30日。土地權利人對於公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。按本案鯉魚潭水庫工程用地一併徵收土地及其地上農林作物補償清冊，業經本府於89年7月10日89府地用字第8900054560號函辦理公告並陳列於大湖鄉公所公開閱覽在案，上開公告事項第5點並已載明土地權利關係人或利害關係人對於公告事項如有異議時，應於公告期間內檢具證件以書面向本府提出，逾期不予受理。另訴願法第14條規定：訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起，且本案訴願係於93年6月7日所提起，顯然已逾訴願期間。

理由

一、本案原告雖不服被告89年7月10日府地用字第8900054560號及93年5月7日府農林字第0930045142號函，提起訴願，實係對被告89年7月10日府地用字第8900054560號函不服，提起訴願；又原告於89年11月27日即提出異議陳情書，應認已有提起訴願之意思表示，爰從實體予以審查，被告主張原告提起訴願已逾期，尚無足採，合先敘明。

二、按「．．．農作改良物之補償費，由直轄市或縣 (市)主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第31條第3項定有明文。內政部並依上開規定訂有「農作改良物徵收補償費查估基準」以為各直轄市或縣 (市)政府訂定其辦理農作改良物徵收補償費查估依據。又依苗栗縣89年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準規定，徵收土地農作物補償費之查估基準，種植株數以實地查估為準，柑桔類、大梨每10公畝土地補償種植之株數100株。桃每10公畝土地種植數量以不超過表列數量百分之20為限。另農作改良物徵收補償費查估基準第4點及第7點規定：「遇有兼種情形，先以價格最優惠之農作改良物實際栽植總數，計算其所必須之種植面積後，再以兼種總面積減去該種植面積，如有剩餘面積，再依規定計算次等單價農作改良物之數量核計補償，其超過部分不予補償。」、「農作改良物之數量，除本基準另有規定外，以實地查估為準。但單位面積種植數量超過各該種類單位面積栽培限量者，其超過部分不予補償。前項但書超過部分，如經直轄市或縣 (市)政府認定其為正常種植者，仍予補償。但其最高補償限額不得超過單位面積栽培限量之百分之20。」。

三、本件系爭土地（面積0.5145公頃），經濟部為辦理鯉魚潭水庫工程用地申請一併徵收，函經內政部核准徵收，被告以89年7月10日府地用字第8900054560號公告徵收，原告乙○○於89年11月27日提出異議陳情書，被告以89年12月14日府農林字第8900105866號函復略：「有關本案工程用地農林作物查估．．．以．．．其現場地上物種植之作物類別分別查察．．．依據【89年度苗栗縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準】，是以徵收土地所有處其地上物補償費之查估種植株數以實地查估為主，但每10公畝種植之株數超過100株者，仍以100株為限並無規定需用100株計算之規定。有關台端申請異議事項依法歉難辦理。」原告一再陳情，被告以91年3月21日府農林字第9100025139號函復本徵收補償案查估過程及法令依據，再以93年5月7日府農林字第0930045142號函復苗栗縣議會並副知原告乙○○，本案仍依原查估結果辦理，有關地上物鐵絲棚架部分，另請被告所屬工務旅遊局將辦理情形逕復苗栗縣議會。原告對該函覆仍不服，循序提起本件訴訟，為如事實欄所載之主張。經查：

㈠本件系爭土地面積為0.5145公頃，被告所為其上農作物之補償，係將系爭土地上種植之農作物分為3區，即「徵購土地面積（公頃）」欄各記載為「0.1320」地上物種類為中、大、及特大梨、「0.0312」地上物種類為特大柑、「0.0775」地上物種類為大、中、小柑及特大、大桃，備註欄第2、3欄及第6至9欄分別記載「種植密度超過不予計價」及第5欄記載「種植密度超過計價62棵」之補償計算方式，合計補償1,196,964元，此有被告工程用地徵收收購地上物補償費清冊可稽外，並無其他資料足以佐證被告將該地上農作物區分為3區之依據。依一般被告查估徵收補償之地上農作物程序，係由被告所屬農業局人員，會同需地機關勘估，並由地政機關提供每筆土地之地籍資料及指界後，詳細列明查估之農作物種類，規格及數量，由查估人員及會辦人員，必要時併請所有權人於農林作物調查估價表共同蓋章，以資慎重避免發生爭議，此為台灣省土地徵收作業手冊所載。惟經本院依職權（原告亦同為聲請）要求被告提出據以制作補償費清冊之農林作物調查估價表時，被告陳稱「由於本件辦理查估之人員已退休或死亡，本府僅存檔地上物補償費清冊，現已無法提出農林作物查估報告等原始資料，經本院依職權傳訊負責查估本件農作物之證人己○○（已退休）雖證稱：系爭土地並非全面種植果樹，大致分為3個區塊種植，當時是由會同到場之地政人員測量種植面積，我是依照他們指界範圍，記載果樹種類、棵樹及面積等語。惟與其被訴違反貪污治罪條例，於台中高分院92年度上更（一）字第70號案件供稱：「伊到現場，鍾景森才提出地號、面積及土地所有權人或使用人姓名，雖有地政人員到場，但沒有詳細測量，只是去指界而已」等語矛盾，此有該刑事判決在本院卷可稽，亦與本院調查證據結果不符（詳後述），其於本院證言，亦乏其他證據足資佐證，尚難採信。

㈡被告於93年11月10日曾指派所屬庚○○會同主辦工程單位經濟部水利署中區水資源局人員辛○○及原告等人，前往系爭土地會勘水泥柱鐵絲網，確認該鐵絲網之面積如土地登記謄本所載之面積為51.45公畝，此有被告製作之用地建築改良物調查估價表影本可稽。另本院亦於94年8月10日通知苗栗縣大湖地政事務所派員指界系爭土地，與被告、經濟部水利署中區水資源局人員、及原告共同會勘系爭土地，沿途均有水泥柱及鐵絲棚架，惟大部分均已毀損、崩落，系爭土地東側及北側，各有一枯樹，經被告訴訟代理人卯○○指認為梨樹無誤，此有本院勘驗筆錄1紙及相片14紙在卷可憑。又本院依原告聲請傳訊證人壬○○、癸○○、子○○，彼等均結證稱：我們係於民國70幾年間受僱到原告系爭土地採收梨子，系爭土地沒有分區種植，但主要是種植梨子，只有梨樹死亡後該位置種植柑、桃等農作物，當時整個園區均有以水泥柱及鐵絲網所搭蓋之棚架，因梨樹果實較重需要棚架支撐，柑、桃植物果實較輕，不需棚架支撐等語。本院斟酌系爭土地如未全區種植果樹，何以需全部搭蓋鐵絲棚架？且已枯死之梨樹亦係分布於系爭土地東側及北側，而非集中於某一區，證人壬○○、癸○○、子○○亦證稱系爭土地未分區種植，大部分係種植梨子，梨樹死亡部分改植柑、桃等農作物等語，堪認系爭土地係全面種植果樹，而非僅種植0.2407公頃部分，且分3區種植。

㈢綜上所述，被告將系爭土地所植農作物區分為種植梨樹面積0.1320公頃、種植特大柑樹面積0.0312公頃、種植大、中、小柑及桃樹面積0.0775公頃（合計僅0.2407公頃），並以種植密度超過規定不予計價為由，而僅補償原告地上作物1,196,964元之處分，自有違誤。訴願決定未予糾正，仍予維持，亦有未合。原告執此指摘為有理由，合將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分，以昭折服。原告另請求本院調閱台中高分院91年度上訴字第1608號、92年度上更（一）字第70號之刑事卷宗，已核無必要，併予敘明。

㈣另按行政訴訟法第8條第1項所定之一般給付訴訟，其財產上之給付須經行政機關核定（行政處分）始能給付者，若尚未經行政機關依實體法規定作成行政處分加以確定，則於提起此財產給付訴訟前，應先提起課以義務訴訟，請求行政法院判令行政機關作成該確定財產上請求權之行政處分。若未依前開程序起訴，而逕行提起一般財產給付訴訟，其訴即於法未合。故原告提起一般財產給付訴訟時，行政法院應就行政機關已否依實體法規定作成行政處分之事實，為明確之認定（最高行政法院94年判字第605號判決參照）。本件原告另提被告應給付原告徵收補償費差額301,590元並加計法定遲延利息之一般給付訴訟，經核上述之差額給付須經被告核定始能給付，而該差額尚未經被告作成行政處分予以確定，原告於提起此給付訴訟前，應先提起課以義務訴訟，經本院闡明後，原告仍逕行提起一般財產給付訴訟，依上揭說明，其訴於法未合，本應依行政訴訟法第107條第1項第10款，以裁定予以駁回，惟因原告其他請求，應為實體上判決，且全案已經言詞辯論，故於本判決中併為駁回，不另為裁定，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為部分有理由、部分不合法，爰依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　王　茂　修