臺中高等行政法院判決

原告

經濟部工業局彰濱工業區服務中心

代表人

甲○○

訴訟代理人

林永貹 律師

被告

彰化縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　戊○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國94年10月25日環署訴字第0940076943號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實

一、事實概要：緣原告為經濟部工業局彰濱工業區線西區○○○○道系統之管理單位，負責管理該工業區○○○○道（包括雨水下水道及污水下水道）有關事宜，被告機關所屬環境保護局（下稱彰化縣環保局）於民國94年4月21日15時25分派員前往稽查，於污水處理廠放流口採樣，檢驗結果：化學需氧量220mg/L (毫克/公升)，不符合放流水標準所定化學需氧量100mg/L(毫克/公升)之限值，違反水污染防治法第7條第1項規定，被告機關依同法第40條裁處新台幣（下同）6萬元罰鍰，並限期於94年8月5日前完成改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之陳述：

㈠原告主張之理由：

1.緣被告於94年4月21日15時25分派員前往原告所管理之線西區污水處理廠放流口採樣，因被告所採水樣氯鹽濃度高達2700mg/L，為避免採樣水中之鹵離子濃度干擾檢測結果，依規定本應依行政院環境保護署 (下稱環保署)公布之「含高濃度鹵離字水中化學需氧量檢測方法一重鉻酸鉀迴流法」進行檢測，惟被告竟捨此不為，另以「水中化學需氧量檢測方法一密閉迴流滴定法」檢測所採集之樣品，據以論斷原告之放流水中化學需氧量超出規定，進而依水污染防治法第7條第1項及同法第40條規定處原告6萬元罰鍰，並限期於94年8月5日前完成改善。

2.按法令規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，司法院釋字第469號解釋著有明文。

3.查水中鹵離字含量之高低，將影響化學需氧量測定之準確度，故環保署就檢驗機關所採集放流水樣品化學需氧量檢測之方式，分別公布「水中化學需氧量檢測方法一重鉻酸鉀迴流法」（下稱檢測法一）、「水中化學需氧量檢測方法一密閉迴流滴定法』（下稱檢測法二）及「含高濃度鹵離子水中化學需氧量檢測方法一重鉻酸鉀迴流法」（下稱檢測法三）等三種檢驗方法。依各該檢測法所規定之適用範圍，前二種僅於所採集原水樣鹵離子濃度小於2000mg/L以下之情況方適用之，若原水樣鹵離子濃度大於或等於2000mg/L，依檢測法一及檢測法二規定之遵循原則所示，即應排除此二種檢測方法而改以檢測法三進行化學需氧量之檢測，蓋原採水樣之鹵離子濃度對於化學需氧量檢測時將造成重大干擾，為避免影響檢測結果之正確性，對此一干擾因素之去除，檢測法一、二與檢測法三有著明顯不同之處理方式，故所採集原水樣於基準時點之鹵離子濃度，為決定後續應適用檢測方法之惟一基準，依前開釋字意旨，檢測機關對於應採用之檢測方法業因法令規定明確而無裁量之餘地。

4.被告機關環境檢驗所就本案之意見略為「一、樣品編號9404 W14水樣之氯鹽 (即鹵離子)濃度雖為2700mg/L，係屬高鹵水樣。」則依被告機關所屬檢驗所之說明所揭示，被告於檢測自原告處所採集水樣之化學需氧量時，即應依檢測法三進行化學需氧量檢測，而無選擇適用檢測法一、二進行檢測之裁量權存在，惟被告竟捨此不為，依所自行決定之檢測方法進行檢測，並據以作成對原告不利之處分，其就行政處分作成之基礎事實未遵守必要之程序，即屬違法。

5.其次，被告固主張其就所採水樣先經稀釋後再依檢測法二進行檢測，惟依環保署環境檢驗所網站所揭示之資訊，進行檢測化學需氧量 (COD)時，若原採水樣鹵離子濃度大於2000mg/L，縱經稀釋，仍應依原規定之檢測方法 (即檢測法三)進行測試，而無另行變換其他檢測方法之餘地，則被告上述抗辯即無可採。檢測法二之適用範圍後段雖補充規定「待分析水樣中，若鹵離子濃度過高或COD值太大時，則須予適當稀釋後才能進行檢測」，惟稀釋後再為檢測之前提仍以原採集受檢測水樣之鹵離子濃度小於2000mg/L為限，若超出上開標準值，根本無檢測法二適用之餘地，此由檢測法二第三步驟第四小節後段規定「惟當鹵離子濃度大於2000mg/L時，本方法即不適用」，即可獲得佐證。其次，倘任何高濃度鹵離子水樣均可於稀釋後採用檢測法二進行檢測，則環保署根本毋需針對高濃度鹵離子水樣公告其特殊檢測方法，亦毋需以專用設備進行檢測，足證單以稀釋方式檢測高濃度鹵離子水樣，於檢測過程必然招致無法彌補之盲點，否則環保署即無庸公告「含高濃度鹵離子水中化學需氧量檢測方法」以作為檢測時遵守之規範。綜上，被告實驗室進行系爭水樣檢測過程顯然具有嚴重且無法補正瑕疵，則被告據以作成處分顯然違反行政程序法之規定，即應予廢棄。

6.況檢測法一固認定鹵離子含量過高之狀況下得予稀釋，惟其前提仍應在原採水樣「鹵離子濃度小於2000mg/L」時方可據以進行，就此部分之法令規定昭然若揭，然原檢測機關竟拒絕遵守。

7.被告機關不具備高濃度鹵離子水樣化學需氧量之檢測能力，原處分之作成具有無法補正之重大瑕疵，應予廢棄：

⑴按行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴；而行政處分具有重大明顯之瑕疵者，應認定為無效，行政程序法第8條及同法第111條第7款著有明文。查，依財團法人全國認證基金會就實驗室認證查詢資料所示，被告就化學需氧量所取得之認證僅有「水中化學需氧量檢測方法－密閉迴流滴定法」一項，至於專門用於檢測水樣含有高濃度鹵離子之」含高濃度鹵離子水中化學需氧量檢測方法－重鉻酸鉀迴流法」，被告並未如同其他實驗室通過認證，則本案被告之檢測機關對採集自原告處所之水樣顯不具備檢測能力。

⑵其次，被告於準備期日明白表示其實驗室並不具備檢測高濃度鹵離子水樣之能力及設備，則被告為圖交差了事，竟以原採水樣稀釋後混充為一般水樣，並濫竽充數以檢測法二進行檢測，則當然造成檢測結果之誤差，此其二也。再者，水樣檢測結果為作成裁罰處分之重要依據，且因被告不具備系爭水樣之檢測能力，則若被告認定系爭水樣存有不符放流水標準之狀況時，即應另送請具專業認證之機構進行檢驗；若被告機未另行委託經認證之檢測單位進行檢測，即引用本身實驗室出具之檢驗報告而判定原告違反水污染防治法，其行政處分所依據之基礎事實，顯然違反信賴保護原則，且屬無法補正之重大瑕疵，則原處分之作成即屬無效而應予廢棄。

8.被告機關於行政處分作成之前未給予原告陳述意見之機會，其行政程序具有重大瑕疵，應予廢棄：

⑴按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依行政程序法第39條規定通知處分相對人陳述意見，或有行政程序法第103條無需通知相對人陳述之情況外，均應給予該處分相對人陳述意見之機會，行政程序法第102條訂有明文。

⑵查被告之實驗室未具備高濃度鹵離子水樣之檢測能力及設備，亦未經過「含高濃度鹵離子水中化學需氧量檢測方法」檢測項目之認證，則其檢驗結果之正確性即難以期待，惟因各該檢測結果為原處分作成之主要依據，且原處分之作成必然造成對原告權利之限制及剝奪，依法即應給予原告陳述意見之機會，俾利原告於知悉被告機關檢測結果後，得請求將原採水樣送交其他具備檢測能力之實驗室再為檢測，惟被告於不具備檢測能力之情況下作成初步檢測後，竟未依法通知原告陳述意見，致使原告喪失對所採水樣之檢測提請另行鑑定、舉證或說明，則原處分之作成顯具有重大瑕疵。

9.被告應提供就本案採樣及實驗室檢測過程之全部資料，以證明其採樣及檢測過程均符合法令規定：

⑴為確保檢測結果之正確性，行政院環境保護署公布之水質檢測方法總則中規定關於採集用以檢測化學需氧量樣品之保存，應加硫酸使水樣PH值小於2，並應置放於攝氏4度以下之暗處，水樣之最長保存期限並不得超過7天。

⑵為查明被告是否遵守上開規定，即應命被告提供①當天採樣者存放之冰箱記錄表及冰箱溫度記錄表。②實驗室當天之樣品接收記錄表。③實驗室當天之樣品取用記錄表。④實驗室當天烘箱溫度記錄表及烘箱內溫度計校正記錄。⑤實驗室當天分析天平使用記錄表。⑥實驗室冰箱溫度記錄表及冰箱溫度計校正記錄。⑦實驗室外校報告書，砝碼、分析天平、溫度計需認證之儀器校正報告書。⑧實驗室管制上下限值及方法偵測極限。以查明被告是否遵守正常程序進行檢測，俾釐清事實。

⒑本案被告之檢測既具有上開明顯且重大之瑕疵，依行政程序法第111條第7款之規定，各該行政處分即屬無效，訴願決定機關未將原處分廢棄即有違誤，請判決如訴之聲明。

㈡被告答辯之理由：

1.按水污染防治法第7條第1項「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」及同法第40條「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新台幣6萬元以上60萬元以下罰鍰。」定有明文。

2.原告略稱「被告於檢測自原告處所採集水樣之化學需氧量．．．依所自行決定之檢測方法進行檢測」乙節，查依據環保署公告之水中COD檢測方法有數種，彰化縣環保局環境檢驗課採用之方法為NIEA W517. 50B密閉迴流滴定法，該方法適用範圍略以「待分析水樣中，若鹵離子濃度過高或COD值太大時，則需予適當稀釋後才能進行檢測。」據此彰化縣環保局環境檢驗課針對該水樣適當稀釋後才予檢測，檢測數據正確無誤，非原告所稱因檢測方法有誤影響檢測結果。

3.另依訴願決定書理由三、(三)略謂「本署環境檢驗所針對本案之審核及簽會意見略以：『一、樣品編號9404W14水樣之氯鹽濃度雖為2700mg/L，係屬高鹵水樣，惟彰化縣環保局於檢驗時，已將該樣品稀釋兩倍，其氯鹽濃度小於2000mg/L，且所使用之重鉻酸鉀消化液亦依NIEA W517.50B方法規定添加硫酸，故已無氯鹽干擾問題。二、該檢驗所使用之消化管，其樣品取樣、氧化劑及酸之添加量亦依方法規定執行，且該批次檢驗之品管品保數據皆符合檢驗方法規定。三、本署公告『水化學需氧量檢測方法密閉迴流滴定法（NIEA W517.50B）』之二、適用範圍略以『待分析水樣中，若鹵離子濃度過高或COD值太大時，則需予適當稀釋後才能進行檢測』故彰化縣環保局所提供之檢測資料判斷，該批次檢測應無疑義。」乙節，足證彰化縣環保局環境檢驗課採用之檢測方法無疑義，並非原告所稱因鹵離子干擾而影響檢測數據。

4.查原告所檢附之檢測技術交流中，所交流之檢測方法為「NIEA W516.52A」及「NIEA W515.53A」，並非彰化縣環保局環境檢驗課所採用之「NIEA W517.50B」。

5.綜上，彰化縣環保局檢測結果證實原告之放流水未符合放流水標準，違反水污染防治法事證明確，請判決如被告之聲明。

理由

一、按「．．．污水下水道系統．．．，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「．．．污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項．．．規定者，處新台幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，．．．。」水污染防治法第7條第1項及第40條分別定有明文。

二、本件原告為經濟部工業局彰濱工業區線西區○○○○道系統之管理單位，負責管理該工業區○○○○道（包括雨水下水道及污水下水道）有關事宜，被告機關所屬環保局於94年4月21日15時25分派員前往稽查，於污水處理廠放流口採樣，檢驗結果：化學需氧量220mg/L（毫克/公升），不符合放流水標準所定化學需氧量100mg/L（毫克/公升）之限值，違反水污染防治法第7條第1項規定，被告機關依同法第40條裁處6萬元罰鍰，並限期於94年8月5日前完成改善。原告不服，循序提起本件行政訴訟。

三、經查，彰化縣環保局於事實欄所述時日派員前往彰濱工業區原告之污水處理廠稽查，於污水處理廠放流口採樣，檢驗結果：化學需氧量220mg/L（毫克/公升），不符合放流水標準所定化學需氧量100mg/L（毫克/公升）之限值，被告據以裁處原告6萬元罰鍰並限期改善，有彰化縣環保局水污染稽查紀錄、化學需氧量檢驗紀錄表、檢驗報告、案件處分通知函及處分書等影本附卷可稽，揆諸首揭法條規定，並無不合。原告雖為上開主張，惟按㈠本件彰化縣環保局於94年4月21日派員前往稽查，會同原告現場人員梁鑫鉛於放流口採樣，並依品保品管之規定，加硫酸使水樣PH值小於2，並置放於攝氏4度以下之暗處貯藏，稽查人員即將稽查過程載明於水污染稽查紀錄憑辦，紀錄並經原告現場人員梁鑫鉛簽名確認無誤，原告現場人員對於採樣、稽查並無異議，是本件稽查、採樣過程並無違法或不當。彰化縣環保局於於94年4月21日採樣後旋即送驗，彰化縣環保局檢驗室於94年4月25日檢驗化學需氧量，並未超過7日之保存最長期限，並依環保署公告之檢驗方法（NIEA W517.50B）執行檢驗作業，其樣品保存及檢驗過程均依規定程序辦理，業據被告陳明在卷，並有水質水量檢驗結果登記表、化學需氧量檢驗紀錄表、個人工作日誌、儀器校正報告書、天平使用校正紀錄表、冰箱溫度登錄表、溫度計校驗紀錄表等資料附卷可稽，足證彰化縣環保局人員之稽查、採樣、檢測程序皆依環保署規定之作業程序辦理，被告之稽查採樣及檢測程序並無不合。原告亦無具體事證指摘被告之採樣、檢測之程序有何違法之處，原告之質疑核屬推測之詞，自非可採。㈡依據環保署公告之水中化學需氧量檢測方法有重鉻酸鉀迴流法及密閉迴流滴定法等數種，彰化縣環保局環境檢驗課採用之方法為NIEA W517.50B密閉迴流滴定法，該方法適用範圍為「本方法適用於鹵離子濃度小於2000mg/L，COD值介於20至450mg/L水樣之分析。待分析水樣中，若鹵離子濃度過高或COD值太大時，則須予適當稀釋後才能進行檢測。」本件水樣之氯鹽濃度雖為2700mg/L，係屬高鹵水樣，惟彰化縣環保局於檢驗時，已將該樣品稀釋二倍，其氯鹽濃度小於2000mg/L，且所使用之重鉻酸鉀消化液亦依NIEA W517.50B方法規定添加硫酸，故已無氯鹽干擾問題。該檢驗所使用之消化管，其樣品取樣、氧化劑及酸之添加量亦依方法規定執行，且該批次檢驗之品管品保數據皆符合檢驗方法規定，足證被告所屬環保局環境檢驗室所採用之檢測方法及檢測之程序均符合法令規定。原告主張被告未使用含高濃度鹵離子水中化學需氧量檢測方法一重鉻酸鉀迴流法之檢驗方法檢測該水樣，其檢測方法有誤致影響檢測結果，並據以作成對原告不利之處分，其就行政處分作成之基礎事實未遵守必要之程序，即屬違法云云，亦非可採。㈢本件被告所屬環保局環境檢驗室因沒有含濃度鹵離子水中化學需氧量檢測方法－重鉻酸鉀迴流法之設備，未依該方法檢測水樣，故其是否具備上開重鉻酸鉀迴流法檢測法之能力，與本件檢測無關。惟被告所屬環保局環境檢驗室已將水樣稀釋後使用環保署公告規定之密閉迴流滴定法來檢測，已如前述，且該水樣稀釋後可依密閉迴流滴定法來檢測，即無另送請專業認證機構進行檢測之必要。又被告所屬環保局就水質水量檢測－水中化學需氧量檢測方法密閉迴流滴定法已取得認證許可，有原告提出之財團法人全國認證基金會認可實驗室名錄一件附卷可憑，亦足以證明被告之檢測單位對採集自原告處所之水樣，以密閉迴流滴定法來檢測顯已具備檢測能力。準此，彰化縣環保局依據環保署公告之檢測方法－密閉迴流滴定法進行檢測，該檢測數據正確性應無疑義，其所得之檢驗結果自足以做為處分之依據，亦無違原告所指信賴保護原則之規定。㈣被告所屬彰化縣環保局於94年4月21日至現場稽查後，已請原告於94年4月28日前提出陳述意見，有該水污染稽查紀錄附卷可考，原告仍主張未給予陳述意見之機會，顯有誤會。㈤原告所檢附之檢測技術交流（見本院卷第22頁），該交流中所提之檢測方法為「NIEAW516.52A」及「NIEA W515.53A」，並非彰化縣環保局環境檢驗課所採用之「NIEA W517.50B」檢測方法，是其交流意見亦與本件無關。綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告所為之處分，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。

四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　沈　應　南