臺中高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

彰化縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因確認行政處分無效事件，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

甲、事實概要：原告所有之彰化縣芳苑鄉○○○段1037地號（編定為一般農業區農牧用地），違規採取土石並搬運至彰化縣福興鄉○○段814地號，被告以原告違反非都市土地使用管制之規定，爰依區域計畫法第21條規定，於民國（下同）92年1月6日以府地用字第0920001700號函處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於文到3日內恢復原狀。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造爭點及陳述：

壹、原告方面：

一、聲明：求為判決：確認被告92年1月6日府地用字第0920001700號行政處分無效。

二、陳述：

㈠彰化縣芳苑鄉○○○段1037地號及同縣福興鄉○○段814地號田均為原告所有，均經編定為農牧用地，並均為耕地使用。惟文昌段814地號地勢較低，每逢下雨便會積水，以致農作物腐爛，損失慘重。原告為改良814地號土地，乃於91年底，利用冬季期間，將地勢較高之漢寶園段1037地號土地挖取少部分土壤載往文昌段814地號填土墊高地勢，以利春耕。彰化縣警察局二林分局竟於91年12月15日不分青紅皂白，以原告挖掘田土違反區域計畫法為由處理。被告亦不查明挖土作用為何，竟依區域計畫法第21條規定，於92年1月6日以府地用地字第0920001700號處分書，處罰鍰30萬元。原告受不當處分，自有即受確認判決之法律上利益。

㈡查區域計畫法第15條係規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣市政府按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區使用圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制...」。違反此分區使用者，始依第21條規定處6萬元以上30萬元以下罰鍰。原告挖取漢寶園段1037地號土地係為填補地勢較低之文昌段814地號土地，以利耕作。而漢寶園段1037地號土地挖土後仍然作為農耕使用，此為不爭之事實，原告既未變更分區使用，依上開規定自不違法。因此被告以有挖土地之情事，而不問挖土何用？有無變更使用？便依違反區域計畫法第21條規定處30萬元罰鍰，其處分行為應認有違行政程序法第111條第7款之規定，彰彰明甚。原告既無變更使用之事實，被告擅為處分，又未證明原告有違規使用之事實，及違規使用面積多少？挖多深、多寬？其處分之前提要件自不存在，故其處分為無效。

㈢按無效之行政處分，自始不生效力，行政程序法第110條第4項定有明文。原告乃依同法第113條第2項規定，於96年5月23日請求被告確認其處分為無效。但被告竟於96年5月29日以府地用字第0960103886號函復不予處理。爰依行政程序法第6條第2項規定提起確認行政處分無效之訴。

㈣末查：被告之函復，並未敘明原處分為有效之理由，亦未敘明原告違反區域計畫法之證據，而以原告一再陳請得不予處理，故本案不再贅述函復。而置原告依行政程序法第113條第2項規定得請求確認之法律上權利於不顧，其函復亦為理由不備，違法不當，至為灼然。

貳、被告方面：

一、聲明：求為判決：駁回原告之訴。

二、陳述：

㈠按區域計畫法第15條：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」、同法第21條：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」。

㈡本案係91年12月15日為彰化縣警察局二林分局（現已改為芳苑分局）查獲現場涉嫌違規開挖土石，並於91年12月25日以九一林警行字第09100034306號函，檢送原告及現場工作人員之偵訊（調查）筆錄（如附件二），予被告依違反區域計畫法規定辦理。按偵訊筆錄所載，本案土地係原告（即土地所有權人）出租與楊春木先生養鴨及養魚之用（如附土地租約書），因該養鴨及養魚作業，須開挖土石致會產生多餘之砂土，經原告授意應將所開挖土石運往外地（福興鄉○○段814地號）放置（於警方查獲當時，已有4車次之外運行為），且依貨車司機（粘四海先生）偵訊內容，其將現場所開挖之土石運往外地，因係受雇於原告，故其行為乃原告授意情形下所為，本案現況違規使用人為原告，至為明顯。依內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函說明二略以：「依最高行政法院91年1月10日判字第23號判決，行政罰係以行為人為其處罰對象為原則，對於行為人以外之人科處行政罰為例外。」（如附件三），被告依區域計畫法第21條規定，處原告罰鍰並限期恢復原狀，並無不當。

㈢原告起訴狀二所陳事項：「挖土後仍作為農耕使用，自不違法。」乙節，查本案土地使用編定為一般農業區農牧用地，既經彰化縣警察局原二林分局於91年12月15日查獲現況違規開挖土石，又依彰化縣非都市土地使用管制聯合稽查取締小組92年1月2日現場勘查紀錄：「（一）現況挖土機1台，作業中。（二）擅自挖洞取砂，長約50公尺、寬約10公尺、深約2公尺」（如附件四），其使用情形既未符合該使用編定所容許使用項目，亦未經目的事業主管機關許可，違反非都市土地使用管制之規定，應無疑義。本案土地雖已事後恢復原狀作農業使用，惟其違規事實明確，故被告依區域計畫法第21條規定予以處分，於法並無不當。

㈣有關原告指稱：「被告擅為處分，又未證明原告有違規使用之事實，及違規使用面積多少？挖多深、多寬？」部分，按彰化縣上開取締小組92年1月2日現場勘查紀錄所載：「（一）現況挖土機1台，作業中。（二）擅自挖洞取砂，長約50公尺、寬約10公尺、深約2公尺」，現場使用情形其記載已相當明確，並經原告簽名及捺指印認同，起訴狀所陳事項，顯有避責之嫌。

理由

一、按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」分別為區域計畫法第15條及第21條所明定。另「依最高行政法院91年1月10日判字第23號判決，行政罰係以行為人為其處罰對象為原則，對於行為人以外之人科處行政罰為例外。」亦經內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋在案。

二、次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。「而依該法條之規定，行政處分無效之原因，除該法條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款『其他具有重大明顯之瑕疵者』」之概括規定，用以補充前6款所未盡涵蓋之無效情形，而該款所謂『具有重大明顯之瑕疵』，應指行政處分一望而知，顯屬重大瑕疵者而言。……因之該處分縱有違法情事，上訴人亦應對之提起撤銷訴訟而不得提起確認行政處分無效之訴，…。」（最高行政法院94年9月8日94年度判字第1373號判決參照，收錄於法務部編行政程序法裁判要旨彙編㈢第320頁）。本件原告主張「原告挖取漢寶園段1037地號土地係為填補地勢較低之文昌段81 4地號土地，以利耕作。而漢寶園段1037地號土地挖土後仍然作為農耕使用，此為不爭之事實，原告既未變更分區使用，依上開規定自不違法。因此被告以有挖土地之情事，而不問挖土何用？有無變更使用？便依違反區域計畫法第21條規定處30萬元罰鍰，其處分行為應認有違行政程序法第111條第7款之規定，彰彰明甚。原告既無變更使用之事實，被告擅為處分，又未證明原告有違規使用之事實，及違規使用面積多少？挖多深、多寬？其處分之前提要件自不存在，故其處分為無效。」云云，惟被告以原告未經許可擅自開挖土地採取土石，違反非都市土地使用管制之規定，爰依區域計畫法第21條規定，裁處罰鍰並限期命恢復原狀之處分內容，並無從一望而知，顯屬具有重大瑕疵之情形，原告所稱其挖土填補低地，係為利耕作，並未變更分區使用，縱屬實情，亦僅可能構成撤銷之理由，並未具重大明顯之瑕疵，原告稱有無效之原因，已非可採。況原告現場開挖情形「擅自挖洞取砂，長約50公尺、寬約10公尺、深約2公尺」有「彰化縣非都市土地使用管制聯合稽查取締小組會勘紀錄表」及現場照片附卷可稽（見本院卷第30頁、第24至27頁），且原告於警訊中已供承「因租賃（出租）楊春木欲作為養殖深海漁種，楊春木就要開挖土地向我表示土地太高，開挖時必會產生不量砂土…」（見本院卷第21頁），及原告所稱之承租人楊春木於警訊中亦供稱「我承租該筆土地是要養鴨及養魚之用。」、「因地主自己要用土方，所以我將該土方運往福興鄉○○段814地號內」（見本院卷第19頁），亦見原告所稱並非事實，尤無無效之理由，原告之訴核無理由。另查本件原處分即被告92年1月6日府地用字第0920 001700號處分書於92 年1月8日即已送達原告，有送達證書影本附卷可稽（見本院卷第49頁），依訴願法第14條第1項規定「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」又依行政訴訟法第4條第1項規定「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾3個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」即提起撤銷訴訟須先經訴願程序方得提起，本件原告主張「原告挖取漢寶園段1037地號土地係為填補地勢較低之文昌段814地號土地，以利耕作。而漢寶園段1037 地號土地挖土後仍然作為農耕使用，此為不爭之事實，原告既未變更分區使用，依上開規定自『不違法』。」即主張原處分為違法行政處分，則顯應提起撤銷訴訟方是，原告並未提起訴願（見本院卷第47頁），依行政訴訟法第6條第5項雖規定「應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」惟應以未逾訴願期間者始有其適用，否則豈非使已逾訴願期間者復活而得再行訴願？故已逾訴願期間者，即無該條項適用之餘地。本件既已逾訴願期間自無依該條項移送之餘地。又行政訴訟法第6條第3項規定「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」本件並非確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，而是確認無效訴訟，故雖有使訴願程序形同虛設之嫌，尚無該條項之適用，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官 王茂修