臺中高等行政法院判決

原告

甲○○

輔佐人

丙○○

被告

臺中縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間因使用執照事件，原告不服內政部中華民國96年10月31日台內訴字第0960165550號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實

一、事實概要：原告主張日光郡社區係屬臺灣紙業股份有限公司（下稱臺紙公司），大肚紙廠所在地，於民國（下同）83年3月完成大肚土地重劃工程，同年 5月開始推出第1期建設、84年再推出大肚第2期建設、85年大肚推出第3期建設，原告向臺紙公司購買房屋，為日光郡社區之住戶。該社區採「全區污水集中處理」宣傳，然事實並無建設，恐違反公平交易法無法繼續推案，於89年始申設專用下水道，經被告核發89工建使字第33號雜項使用執照（下稱原處分）。原告認原處分無效，於 96年10月25日以大肚存證00154號信函請被告依法改善重新核設，被告乃於96年11月13日以府工字第0960299074號函復原告。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

⒉備位聲明：確認臺中縣政府89工建使字第33號雜項使用執照行政處分無效。

⒊共同聲明：

⑴請求被告接管台紙專用下水道規劃改善與管理責任，費用自行編列或分擔自行釐清。

⑵請求專用下水道未改善完成前，重劃區之第24、25、26廓街之地各項執照緩議核審核發，爰上25廓街興建中96年工建使字第02408-02411號依法未銜接專用下水道不應核發使用執照。

⑶請求瀆職或違法者依法究審。

⑷請求否決人民受保障之自由及權利侵害，精神補償含他人反射利益之平衡新臺幣2000萬元。

⑸訴訟、聲請停止執行與抗告費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

三、兩造陳述：

㈠原告主張：

⒈人民受保障之自由及權利無故遭侵害，對於購屋與居住自由遭無形與實質侵害干擾，主因被告建築管理末依法行政（原告要求臺紙公司完成完全給付，臺紙公司以依法申設為由拒絕，是謂受公法上未依法行政保護），89年間對大肚臺紙新社區○○○○道未依法審核管制不實，雖經不斷陳情與訴願仍遭否決，遂有本訴訟以求法制還原告權益。凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、身體及財產等法益，大肚臺紙新社區○○○○道未依法審核管制不實，事屬行政官署本身業務上之錯誤，並非私權有所爭執，民事法院亦無從受理審判。關於公法上的爭議，除法律另有規定外，應依行政訴訟法的規定提起行政訴訟來解決。又行政法上所謂「權益」應包含「權利」與「利益」，權利係指人民之主觀公權利而言；利益在我國現行的法制上包括「法律上利益」與「事實上利益」，如訴願法第 1條規定「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願」其中之「權利或利益」。另行政訴訟法第 4條第 1項規定「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」即明文規定「權利或法律上利益」。

⒉污水下水道是現代都市所必需的公共設施，亦是都市文化與生活品質的指標。下水道法係依水資源保護利用與提升居住環境品質學理而立法，其規劃設置為區域性、整體性，專用下水道係彌公用下水道之不足。臺紙公司申設與被告核設，亦本此原則同意全區設置，有全區圖與環保局登錄資料可查。臺紙公司未能先行完成專用下水道申設，再行建屋，已違法在先。全區備移交管委會時，仍以全區有污水設施圖說為證，嗣後私自變更以裝設預鑄式污水處理槽代替整體銜接，否認之前核設（核定專用下水道區之後續建案，應依規納入建築管理，其建築執照核發受該項專用下水道區之約束），突顯違法明顯。

⒊依下水道法第 8條規定新開發社區應設置專用下水道，其施行細則第 5條並規定，應於專用下水道完工經查驗合格後，始得核發使用執照，又同法第 19條第2項規定，下水道排水區域內之下水，除經當地主管機關核准者外，應依公告規定排洩於下水道之內。已依該法核審之專用下水道，就應依法行政審核管制督考。若無則行下水道法為御用工具而已。該案應於該重劃區開發第 1期前行完成核設，再依專用下水道系統區，納入管制實施再同意開發，此為違法於先，審核管制不實之違法行政於後。

⒋被告於89年始對大肚臺紙新社區○○○○道，核發89工建使字第33號雜項建照執照之專用下水道系統計畫，將部分污水槽規劃於83工建使字第4919號使用執照筏基內，及全社區○○○路及人孔。其設計污水處理量為1968噸/日，人口數為 6535人。完工驗收後臺中縣環保局依法核發廢（污）水排放許可證中縣環污字第00036-00號（現已展延）並登錄資料備查在案。對已完成之1至3期應同時要求納入申請改善，應作為而無作為（核發89工建使字第33號雜項使用執照之驗收前）。開發5、6期336戶再於 90年1月至8月間分期申請，銜接設置位於日光郡社區○○○○道系統。其後之各期又私自變更，裝設預鑄式污水處理槽代替整體銜接，否認之前核設，明顯違法。

⒌大肚臺紙廠經重劃計畫人數5000人（依可供建築總樓板面積容許容納人數）而成開發之新社區，全區現已建設完成約1400戶之社區。核發89工建使字第33號雜項使用執照，其設計污水處理量為1968 噸/日，人口數為6535人，尚稱合理。若仍有爭議，必定有非法核發建築面積行政作為。以被告提出說明 5、6期336戶2003人必有違法核發建築面積之待稽（或計算有誤）。是當初登記6535人之範圍，至今未說明該範圍如何審核？審核管制不實亦非法行政。

⒍臺紙公司與承購戶及被告核設該專用下水道，三角關係契約成立，依程序正義等原則應依法執行，無權私自變更，行專用下水道法為開發御用工具之實。其5、6期之後，各期應納入管制於審核建築執照時，納入建築設計審核，若未銜接該專用下水道，得依事實不核發使用執照。私自變更裝設預鑄式污水處理槽代替整體銜接運作，已違反行政程序第 4條。其全區○設○○○路已是眾所皆知，被告若仍說非全區，亦是審核管制不實。

⒎依下水道法第19條規定，新闢發社區既依規定設置專用下水道，自應依法排洩於下水道之內。其核發89工建使字第33號雜項使用執照，核准係全區○○○○路線是公地，未經許可，是不能施工與驗收核發雜項使用執照。臺紙公司以全區範圍對日光郡管委會圖說簡報，備妥全區設○○路圖資料移交亦是公告，為不完全公告程序。嗣後續建案亦無依法公告週知變更。臺紙與住戶有約，被告依法審核管理，全社區依法約定已非臺紙公司或被告片面不與實施，否則應負因審核管理不實之責。

⒏共同聲明之法律依據：

⑴核發大肚臺紙新社區○○○○道，既依下水道法及其細則相關法規詳實審核，列入管制完成計畫、申請、核設施工、建案管制、定期查核等行政程序，不分公家或私人設置，均需依法行政。

⑵該大肚臺紙新社區○○○○道不能完全發揮功用，或有其結構犯意（未做行政約束手段得不核發該區建物使用執照作為，結構行為明確），乃屬怠於業務上應盡之注意，致損害他人權利者，應負賠償責任，有最高法院18年上字第2746號判例可稽；因故意或過失不法侵害他人之權利者，負擔損害賠償責任，有最高法院39年台上字第987號判例可參。

⑶公法上人民受保障之自由及權益遭受害，依憲法22條、第24條、國家賠償法第2條、民法第184條及行政訴訟法第 7條規定，原告得合併請求損害賠償及其他財產上給付。重劃區開發效益，臺紙公司約新臺幣（下同）70餘億元，被告獲地約 3萬坪及各項稅收，應依法行政避免結構犯意。結構核發該專用下水道只是圖開發宣傳效果以取得不當利益，承購戶遭受騙、欺詐之極大精神侵害，非金錢得以彌補之損害，急需社會正義支持與公益展現，依比例原則略估補償2000萬元，互為關係之果，藉以療傷止痛，補助替代，尚稱合理。又令被告接管該專用下水道規劃改善與管理責任，做責任瑕疵補償補救，費用自行編列或臺紙公司分擔自行釐清。

⒐原告為該社區成員，臺紙公司售屋廣告宣稱提前享受20年新環境、生活，並一再宣稱臺紙新市鎮將政府的時間撥快20年，並現場說明該區建設1、2期已有銜接口實況，是該專用下水道建設成果如何，是否合法，攸關成員權益，自屬訴願法第18條所稱之利害關係人，依法得提起訴願。又依行政訴訟法第 9條規定，人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟，故本件無當事人不適格之問題。

⒑請求確認被告89工建使字第33號雜項執照行政處分無效，因該專用下水道以目前被告答辯僅該全區之 5、6 期範圍336戶 2003人（實質1至3期有部分銜接），與當初核發其設計污水處理量為 1968噸/日，人口數為6535人不合；以地下室迴避避難室兼停車空間做設置污水處理場之違法；以現況污水處理場（污水處理設施則以安裝機械設施為主），無法處理當初核發其設計污水處理量為1968噸/日，人口數為6535人 （目的在宣傳合法申設，實質該處理廠無法容納全區污水處理），檢討應有違為行政程序法第111條第3、4、5、7款等語。

㈡被告答辯：

⒈有關原告所稱之行政處分係89工建雜使字第33號雜項使用執照而起，而系爭使用執照，被告係於 90年1月18日核發，迄今已逾 3年，依訴願法第14條規定，本件訴願之提起已逾法定期間。

⒉原告並非該雜項使用執照之申請人，亦非該污物處理設施之起造人、承造人或監造人，則原處分機關核發89工建使字第33號雜項使用執照，對原告之權利或利益並未造成損害，原告遽行對之提起訴願，係屬當事人不適格，本件訴願為不合法，業經訴願決定不予受理在案。

⒊再者，被告核發之雜項使用執照係申請人向被告依法申請之許可，依上列所陳之事實內容，被告核發該執照係依法有據。

⒋關於原告所陳「避難室兼停車空間」作為污水處理廠設置之違法行政審核乙節，按建築技術規則建築設計施工編第142條第1項規定，如因建築設備或結構上之原因，防空避難設備所佔面積准免補足。再者，依本案污水處理設備之89工建雜使字第33號雜項使用執照存根備註記載，其位置係位於 83-4919號使用執照建築物之筏基內，地下層係機械設備室等空間，相關配置詳89工建雜使字第33號雜項使用執照卷內之地下層平面圖及筏基平面圖，另被告依行政技術分立原則，本件屬建築技術規則範圍，係由建築師依建築師法簽證負責。

⒌關於原告所陳大明 2街145號（該社區3期）建物有銜接至該專用下水道污水系統乙節，經核本案專用下水道申設送審資料之計畫範圍包括 88工建建字第1984~2033、2210~2215、2217、2278~2306、2246~2263、2265~2277、2264、2354~2398、2423~2447、2400~2421、2448~2469號建物共計 336戶2003人之生活污水納入專用下水道處理，其申請污水處理廠設計處理量 1968立方公尺/日，人口數為6535人，大於上開申請納入之人口數（2003人）所產生之污水量，顯示該污水處理廠處理容量可處理已申請納入之專用下水道戶數之生活污水符合「臺中縣政府專用下水道設置申請案審查作業要點」之規定，至於原告所提大明2街145號建物若非上開申請專用下水道計畫範圍之建物，預納入本案專用下水道系統依法應由開發管理單位依臺中縣政府專用下水道設置申請案審查作業要點辦理本案專用下水道設置之變更設計並檢附相關資料送被告審核等語。

理由

一、關於原告先位聲明部分：

（一）、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所規定，是提起該條所規定之行政訴訟，須以權利或法律上之利益受損害為起訴之條件，且經合法提起訴願為前提。又「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」則為訴願法第14條第2項所規定。是若行政處分已送達相對人後已逾三年，主張為該處分利害關係人者，始提起訴願，該訴願之提起即屬不合法，利害關係人進而提起撤銷訴訟，亦因未經合法提起訴願，其起訴為不合法。

（二）、本件原告此一聲明係請求撤銷內政部96年10月31日台內訴字第0960165550號訴願決定及原處分，是此所謂之原處分為被告所核發之89工建使字第33號雜項使用執照。查該雜項使用執照係被告所發給起造人台灣紙業股份有限公司（以下稱台紙公司）在臺中縣大肚鄉○街村○○○街 1號新建家庭生活污水處理設備及污水專用下水道之雜項使用執照，有該雜項使用執照影本在卷（附於訴願卷第41頁）。而此一雜項使用執照於 90年1月18日，即由台紙公司派員前往被告領回，而送達台紙公司，有台紙公司97年5月28日（97）台紙總字第085號函在卷可證。本件原告係於96年5月7日提起訴願（有訴願書附於訴願卷內，見訴願卷第58頁），足認原告提起本件訴願時，該行政處分自達到應送達人台紙公司起算，早已逾三年，依前開訴願法第14條第2項規定，已不得提起訴願。從而，原告提起此部分訴訟，因未經合法訴願，而為起訴不合法。

（三）、又按「人民為維護公益，就無關自已權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」固為行政訴訟法第 9條所規定。惟依該條之規定提起行政訴訟，須個別法律有明文規定，始得提起。本件被告係依建築法之規定核發89工建使字第33號雜項使用執照，然建築法或其他法律並未規定，得由人民以為維護公益為理由，就無關自己權利及法律上利益之前提下，就他人為起造人所發給之雜項使用執照提起撤銷訴訟，而原告亦未能提出其得以為維護公益為理由，提起撤銷訴訟之法律上規定。是原告以其依行政訴訟法第9條之規定，提起此部分訴訟，亦屬無據，而不合法。

（四）、綜上所述，本件原告關於主位聲明部分之起訴，應認為起訴不合法，爰於本判決中併予駁回。

二、關於原告備位聲明部分：

（一）、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。

四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所規定。

（二）、原告此部分起訴，係請求確認被告所核發之89工建使字第33號雜項使用執照之處分無效。經闡明原告認該處分有行政程序法第111條第3、5、7款之情事，而主張無效。

（三）、查被告所核發之89工建使字第33號雜項使用執照，係被告發給起造人台紙公司在臺中縣大肚鄉○街村○○○街1號新建家庭生活污水處理設備及污水專用下水道之雜項使用執照，該處分之內容，客觀上並無「對任何人均屬不能實現」之可能；又按行政程序法第111條第5款所指之「內容違背公共秩序、善良風俗」，係指處分之內容本身違反國家社會一般利益及道德觀念而言，若處分之內容有未依法律之違法，但其內容尚非已違反國家社會一般利益及道德觀念，則應屬處分之相對人或利害關係人，於權利或法律上之利益受侵害時，得提起撤銷訴訟之問題，尚不能逕為處分無效之主張。查本件原告係以被告所核發之89工建使字第33號雜項使用執照，有申設審核管理不實之情事，而為無效之主張。按污水處理設備及污水專用下水道之設置，設置者應依相關法令申請設置，而主管機關，亦應遵守相關之規定核發執照，然其設置為相關都市計畫及建築規範所要求，故其核發此類之執照，其內容自與國家社會一般利益及道德觀念並無違反。揆諸前開說明，僅生主管機關是否依法核發，有無違法問題。又行政程序法第111第7款所指「其他具有重大明顯之瑕疵」，此一概括規定，應係指行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者為言，而本件之原處分，即被告所核發之89工建使字第33號雜項使用執照，依原告起訴書之主張，尚無不經調查，其內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵之情形。是本件原告主張本件系爭處分有行政程序法第11 1條第3、5、7款無效之情形，尚屬無據。其此部分請求確認原行政處分無效部分，為無理由，應予駁回。

三、關於原告共同聲明部分：

（一）、原告請求被告接管台紙專用下水道規劃改善與管理責任，費用自行編列或分擔自行釐清部分：經本院於準備程序中闡明原告請求之依據，經原告97年3月21日起訴補正書稱：上開請求有下水道法第8條及國家賠償法第2、7條可稽。按依行政訴訟法第 8條規定，人民對於中央或地方機關固得以公法上之原因請求財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，然依該條規定所提出之請求，尚須請求者實體法上具有請求權，始得據以請求。查下水道法第8條第2項，雖規定「私人新開發社區、工業區或經主管機關指定之地區或場所，應設置專用下水道。但必要時，得由當地政府、鄉（鎮、市）公所或指定有關之公營事業機構建設、管理之。其建設費依建築基地及樓地板面積計算分擔之。」，此一規定，固要求私人新開發社區、工業區或經主管機關指定之地區或場所時，有設置專用下水道之義務，且賦予當地政府、鄉（鎮、市）公所或指定有關之公營事業機構必要時得予以建設、管理之權限，並有關於建設費計算與分擔之規定，然上開地方政府或所指定之有關公營事業機構是否為建設或管理，仍有其行政裁量權，且此一規定，並未賦予人民有請求地方政府建設或管理之請求權。人民自不得據上開之規定，請求地方政府為前開行為，原告此一請求，自為無理由。又按國家賠償法第 2條規定「本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。前項情形，公務員有故意或重大過失時，賠償義務機關對之有求償權。」，係對國家賠償責任所為之規定；而同法第 7條規定「國家負損害賠償責任者，應以金錢為之。但以回復原狀為適當者，得依請求，回復損害發生前原狀。前項賠償所需經費，應由各級政府編列預算支應之。」，則係對賠償方法之規定。查原告此部分之請求，並非請求金錢之給付，亦非請求回復損害發生前之原狀，原告此部分之請求，顯與國家賠償法所規定之國家賠償責任不符。是原告據此所為之請求，亦難認為有理由。

（二）、原告請求重劃區之第24、25、26廓街之地各項執照緩議核審核發部分：按「依本法第八條規定應設置專用下水道之地區或場所，於設置專用下水道前，應檢附專用下水道規劃及設計圖說等資料，申請該管主管機關核准，始得施工；完工後，須經下水道主管機關查驗合格，始得使用。在前項地區或場所內興建建築物，應於專用下水道完工經查驗合格後，始得核發使用執照。」固為下水道法施行細則第 5條所規定。然此一規定，係要求使用執照之核發機關應於專用下水道完工經查驗合格後，始得核發使用執照。主管機關於核發使用執照時，自應遵守此一規定，然此一規定，並未賦與人民得依此請求核照機關為一定行為，或不為一定行為之權利。是原告此部分之請求，亦無所據，而為無理由。

（三）、原告請求被告給付新台幣2千萬元部分：經本院於準備程序中闡明原告請求之依據，原告稱係依國家賠償法規定請求，因原告已提起本件先位及備位聲明，而依行政訴訟法第 7條合併請求。按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所規定，然所謂得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，係指所提起之行政訴訟，已合法提起，始得據以合併請求損害賠償或其他財產上給付。本件原告請求先位聲明部分，起訴不合法，已敘之如前。是本件原告以提起前開備位請求，而合併依行政訴訟法第7條規定，合併請求損害賠償，尚無不合。再按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」為國家賠償法第2條第2項所規定，另按「國家賠償法第二條第二項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害。」亦經最高法院作成72年台上字第704號判例。查本件原告係以被告「否決人民受保障之自由及權利侵害」，請求「精神補償含他人反射利益之平衡新台幣二千萬元」。按本件原告關於備位聲明部分之請求，為無理由，已敘之如前，並揆諸前開最高法院作成72年台上字第704號判例之意旨，原告此部分賠償之請求，亦難認為有理由。

（四）、至原告訴狀中請求對被告審核管制不實，依法作法律責任追訴或請求瀆職或違法者依法究辦部分：經闡明後，原告稱「不是要求法院作判決，而是被告機關如有違法情事，主張應該移送法辦。」，且本件被告並非公務員，尚無瀆職之可能，至其所屬公務員如有瀆職之情事，應依法究辦，則與本件原告起訴之請求無關。

四、另按文書係「為他造之利益而作者」、「就與本件訴訟關係有關之事項而作者」及「商業帳簿」依行政訴訟法第168 條準用同法第 163條第2款至第5款之規定，第三人固有提出之義務，惟「聲明書證係使用第三人所執之文書者，應聲請行政法院命第三人提出或定由舉證人提出之期間。」、「行政法院認應證之事實重要且舉證人之聲請正當者，應以裁定命第三人提出文書或定由舉證人提出文書之期間。」亦分別為行政訴訟法第166條第1項及第167條第1項所規定。惟查本件依前開各節所述，原告部分之起訴為不合法，其餘之訴，則為無理由；且原告聲請命台紙公司提出文書，並未指明命第三人台紙公司提出之文書名稱，亦未釋明文書為台紙公司所執，亦未說明該文書與本件訴訟之爭執判斷有何關連，而有命第三人提出之必要。因此，本院認本件之審理，尚無依原告之聲請命第三人台紙公司提出文書之必要，原告此一聲請難認有正當理由。另原告聲請命臺中縣環境保護局提出文書，惟並未指明應提出之文書名稱，及該文書之提出與本件訴訟之爭執判斷有何關連，而有命第三人提出之必要，且本件判決認原告之訴一部分為不合法，一部分為無理由。是原告此一聲請，難認有正當理由，均併予敘明。另以本件原告之主張，及本件判決之結果，台紙公司尚無參加本件訴訟之必要。再者，本院僅得依原告起訴請求判決之聲明，審查其是否合法及有無理由。原告請求撤銷系爭雜項使用執照之處分，因起訴不合法，本院自不得就原告此部分所為之實體主張予以審究。此外，本件兩造其餘之主張及舉證，均不足以影響本件判決之結果，亦附予說明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第四庭