臺中高等行政法院判決

原告

丙○○

訴訟代理人

己○○

被告

臺中縣政府

代表人

戊○○

訴訟代理人

辛○○

　　　　　　壬○○

　　　　　　庚○○

上列當事人間因土地變更編定事件，原告不服臺中縣政府中華民國96年2月15日府訴委字第0960051595號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實

甲、事實概要：原告丙○○所有臺中縣清水鎮○○○段海風小段第79-85號至第79-92號地號等8筆土地，其中79-85至79-92地號於民國（下同）86年3月分割自79-62地號，又79-62地號於86年1月分割自79-4地號，而79-4地號於83年1月分割自79地號，因此79-85至79-92地號等8筆土地使用編定之錯誤，源自69年間79地號土地使用編定時即誤編定為「山坡地保育區、丙種建築用地」，嗣清水地政事務所發現錯誤並報奉被告以89年11月13日89府地用字第317811號函核准更正為原編定之「山坡地保育區、暫未編定用地」及併同89年9月間配合行政院政策及區域計畫通盤檢討辦理全縣非都市土地使用分區調整作業，本案系爭土地區塊範圍符合內政部非都市土地使用分區調整作業要點第4點規定再調整為「一般農業區」，並依據製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知編定原則表，以該區主要用地別「農牧用地」編定之，並以89年12月7日89清地用字第89018565號函通知原告。原告不服，遂以96年1月5日訴願書向被告提起訴願，案經被告於95年以96年2月15日府訴委字第096005195號訴願決定不受理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造爭點及陳述：

一、原告方面：

㈠聲明：求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告就原告所有坐落臺中縣清水鎮○○○段海風小段第79-85至79-92地號共8筆土地之編定使用種類農牧用地，應予塗銷註記並更正為丙種建築用地。

㈡陳述：

⒈原告所有坐落臺中縣清水鎮○○○段海風小段第79-85至79-92地號共8筆土地之編定使用種類，因臺中縣清水地政事務所作業錯誤，且經其上級機關即被告查明編訂錯誤屬實。

⒉與本件同段79-79、79-80地號2筆土地，亦同受錯誤編訂，其所有權人洪福琳循行政救濟程序，提起行政訴訟，經本院94年6月29日93年度訴更一字第12、13號判決勝訴在案。

⒊原告以系爭土地亦同係被告所屬臺中縣清水地政事務所作業錯誤為由，向被告提起訴願，竟遭被告訴願決定「訴願不受理」，爰提起本件訴訟，亦能如同93年度訴更一字第1213號判決，更正撤銷其錯誤編定，回復建地。

二、被告方面：

㈠聲明：求為判決駁回原告之訴。

㈡陳訴：

⒈按「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣 (市) 為縣 (市) 政府。」、「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「本法第4條第1項所定內政部、直轄市、縣(市)政府之所屬單位，在實施本法時，其主辦業務劃分如下：一、…。」

⒉在直轄市或縣(市)政府，…；非都市土地使用分區、使用地編定與使用管制，由地政單位主辦。」、「區域土地之使用管制，依下列規定：一、…。二、非都市土地：指都市土地以外之土地；其使用依本法第15條規定訂定非都市土地使用管制規則管制之。」、「登記人員或利害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，應申請更正登記。登記機關於報經上級地政機關查明核准後更正之。前項登記之錯誤或遺漏，如純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，上級地政機關得授權登記機關逕行更正之。」、「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」、「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」、「造冊及統計：各種使用地編定完竣，直轄市、縣（市）政府應繕造土地使用編定清冊1式4份，除1份存查外，1份報內政部，…，1份發交地政事務所據以登載編定結果於土地登記簿，…，報經上級主管機關核備後，如有修正部分，應隨即修正。」、「核備：（一）直轄市、縣（市）政府製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地完竣，應依照區域計畫法第15條第1項規定，…，報內政部核備。」、「公告及通知：

（一）土地使用分區及土地使用編定圖說奉准備查後，直轄市或縣（市）政府應依區域計畫法第16條第1項規定，在當地鄉（鎮、市、區）公所予以公告30天；其編定結果，並應通知土地所有權人…。」、「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九、（二）編定原則表及說明辦理更正編定。」、「直轄市、縣（市）政府辦理非都市土地更正編定、補辦編定、山坡地補註用地、註銷編定等案件，內政部得授權直轄市、縣（市）政府核定。」、「依行政法法理，行政處分具信賴保護原則，有利於民眾者不得撤銷。惟行政處分涉及公益，原行政處分仍得撤銷。本案對錯誤之編定仍應作正確之行政處分，再循行政救濟程序彌補。」及「非都市土地更正編定案件涉及事實認定（如證明文件審認、實地會勘等），應由縣市政府依事實查證後本諸權責核處，…。」分別為區域計畫法第4條第1項、第15條第1項、區域計畫法施行細則第2條第2款、第12 條第1項第2款、第18條第2項至第3項、土地登記規則第134條第1項至第2項、訴願法第13條第1項、行政程序法第11條第1項規定、製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第15 點、第16點、第17點、第22點、第23點規定所明定、內政部87年10月21日臺(87)內地字第8711464號函及93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函說明一、（二）所明示。

⒊原告請求原處分機關清水地政事務所（以下簡稱原處分機關）就系爭土地變更編定為「丙種建築用地」，依據土地登記規則第134條及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第22點規定係屬更正編定。次查非都市土地使用編定後如有更正編定，應由地政事務所繕造異動更正清冊函報縣（市）政府，經縣（市）政府依法逕予核定後副知土地所有權人，並函知地政事務所辦理登記整理原編定清冊，同時將更正及編定清冊1份送鄉（鎮、市、區）公所整理編定清冊。依前揭區域計畫法及其施行細則、製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知等相關規定，非都市土地使用編定及更正編定之主管機關為縣（市）政府，故本案申請更正編定之准駁機關應為本府，原處分機關僅係執行機關，並不具備准駁權限，上開通知函僅屬觀念通知，被告依據訴願法第77條第8款前段規定決定訴願不受理，並無違誤；又查「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關…。」為行政訴訟法第24條第1款所規定，本案原告提起訴願，經被告訴願決定不受理，原告不服提起行政訴訟，應以原處分機關為被告機關，原告以本府為被告機關，於法顯有未合，是原告訴之聲明第1項請求原決定之處分撤銷之主張，應不可採。

⒋又查「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第1項所明定，依據本法條規定提起課予義務訴訟之要件有5：（一）原告所請求者須為行政處分。（二）原告須已向主管機關提出申請。（三）須行政機關怠為處分或駁回其請求。（四）須先經訴願程序而未獲救濟。（五）主張權利因行政機關怠為處分或駁回處分受損害。本案原告訴之聲明第2項「請求判決被告就臺中縣清水鎮○○○段海風小段第79-4等地號之使用地類號編為農牧用地，應予塗銷註記並更正為丙種建築用地」，該塗銷註記及更正編定事項，原告既未向被告提出請求，且未經訴願先行程序，即逕向法院提起行政訴訟，應不符合上開規定。

⒌至於原告質疑同地段第79-79號及第79-80號土地亦因原處分機關編定錯誤為「農牧用地」，然嗣後原處分機關撤銷該錯誤編定，而本案之系爭土地之情況相同，為何差別待遇？經查上開2筆土地前經土地所有權人依規定提起行政救濟，經臺中高等行政法院93年度訴更一字第12號及第13號判決，確認系爭土地所有權人為善意第三人，並無行政程序法第119條各款所規定信賴不值得保護之情形，且信賴利益大於公益，是被告以94年12月28日府地用字第0940358328號函，依該判決主文及行政訴訟法第216條第1項規定，予以回復原處分前之「丙種建築用地」，查前揭判決，僅就89年11月13日89府地用字第317811號處分關於「清水鎮○○○段海鋒小段79之79、79之80地號土地部分」撤銷原處分，其判決效力並未擴及其他土地，而本案系爭土地未經土地所有人提起行政救濟，且經被告查明之相關證據事項並不足以認定相關當事人及第三人為善意，事涉公益，被告以89年11月13日89府地用字第317811號函依內政部87年10月21日臺(87)內地字第8711464號函示意旨，函請原處分機關將錯誤編定之土地(即本案系爭土地)回復原正確編定(暫未編定)，並因本案配合行政院分區調整政策，調整為「一般農業區」，再依主要用地別異動為「農牧用地」。尚屬不合，併予指明。

⒍綜上，本案原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴。

理由

一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「訴願之管轄如左：…三、不服縣（市）政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。…」、「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」、「原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」、「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於10日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」訴願法第1條第1項前段、第4條第3款、第57條、第58條第3項、第61條分別定有明文。

二、本件原告曾於民國95年6月30日向被告提出申請書，申請被告將其所有坐落臺中縣清水鎮○○○段海風小段第79-85至79-92地號共8筆土地之編定使用種類，更正為「建築丙種用地」（申請書見本院卷第163頁），被告則以95年7月25日府地用字第0950203869號函函復原告駁回其申請（見本院卷第164頁、146頁、147頁），按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：…六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。…」、「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第96條第1項第6款、第98條第3款分別定有明文，嗣原告與乙○○、甲○○、丁○等人向本院提起95年度訴字第448號行政訴訟，經本院於95年10月12日以未經訴願前置程序，不合法為由，以95年度訴字第448號裁定駁回其訴（見本院卷第165頁），原告與乙○○、甲○○、丁○等人乃向被告提起訴願，其訴願書主旨載「為訴願人乙○○、甲○○、丁○、丙○○等人所有坐落臺中縣清水鎮○○○段海風小段第79-4、79-85、79-86、79-87、79-88、79-89、79-90、79-91、79-92等土地應更正為丙種建築用地，『請臺中縣政府應自動更正未果』，依法提起訴願事。」（見本院卷第166頁），雖未明載前所申請被駁回之申請書及駁回之文號，但既明言『請臺中縣政府應自動更正未果』，自係指丙○○前於於民國95年6月30日向被告提出申請書，申請被告將其所有坐落臺中縣清水鎮○○○段海風小段第79-85至79-92地號共8筆土地之編定使用種類，更正為「建築丙種用地」一事，由於被告95年7月25日府地用字第0950203869號函並未依行政程序法第96條第1項第6款、第98條第3款規定載明不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，原告丙○○於95年11月23日提起訴願（見本院卷第166頁訴願書上所蓋收文戳日期），距被告發文駁回日95年7月25日並未逾一年，雖其訴願書受文者載「臺中縣政府訴願委員會」（見本院卷第166頁），其就訴願機關記載有誤，被告仍應依首揭規定就原告丙○○部分移送主管機關，乃被告竟自為訴願不受理之決定，自有未洽，原告雖未指摘及此，但訴願決定既有未洽，已如前述，自應將原訴願決定撤銷（原告其餘聲明部分均屬訴願範圍，應由訴願機關審酌），由被告機關依首揭規定，移送主管訴願機關，以期適法（至其餘原告乙○○、甲○○、丁○等人，其訴不合法，另以裁定駁回之）。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　 王茂修