臺灣臺中地方法院102年度簡字第21號

臺灣臺中地方法院行政訴訟判決　　　　　 102年度簡字第21號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 102年6月4日辯論終結

原告

世佑壁紙股份有限公司

代表人

林秀寬

送達代收人

林恩如

訴訟代理人

陳光龍律師

訴訟代理人

張巧旻律師

被告

臺中市政府環境保護局

代表人

劉邦裕

訴訟代理人

簡錫麟

　　　　　　陳瑜芳

上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服臺中市政府中華民國101年12月20日府授法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於臺中市○○區○○區○路000號設廠（下稱系爭廠區）從事壁紙製造業，經被告派員督同臺灣檢驗科技股份有限公司（下稱臺檢公司）人員於民國100年11月25日13時20分至14時20分前往系爭廠區進行稽查，並以「三點比較式嗅袋法」（排放管道測定用），進行臭氣及異味官能測定，於其排入大氣前之煙道（P001）進行異味污染物之採樣並進行檢驗分析，結果異味污染物濃度為5,500，超過法定排放標準（18公尺＜排放管道高度≦50公尺，標準值2,000），違反空氣污染防制法第20條第1項規定，被告爰依同法第56條第1項、第2項及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條附表規定，以101年10月3日中市環空字第0000000000號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）200,000元罰鍰。原告不服，向臺中市政府提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張略以：

(一)原告於財團法人臺灣產業服務基金會（下稱產基會）輔導改善期間，信賴輔導之指示並配合關閉一套環保設備，因而測得之數值不得作為裁罰依據，且原告行為亦無故意過失，被告裁處原告罰鍰顯非適法：

1、按「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」行政程序法第165條定有明文。又行政機關在實施行政指導中，與相對人作成非正式約定時，雖可能產生事實上拘束力，但並不具有法律上拘束力，行政指導固亦有信賴保護原則、誠實信用原則或行政自我拘束等法理之適用（高雄高等行政法院91年度訴字第565號判決參照）。

2、本件被告於100年11月25日13時20分派員前往原告系爭廠區查核現場製程排放管道異味採樣檢測，檢測結果認為異味污染物之空氣污染物濃度值為5,500（實測值），然原告於99年11月22日起依據被告的建議，接受產基會降低工業區異味之輔導，由工業技術研究院（下稱工研院）自100年10月26日起以FTIR對原告排氣監測分析，並委託上達國際工程有限公司（下稱上達公司）自同年10月28日起開始試驗燭狀過濾器，初期先以中效率的燭狀過濾器測試中，被告委託臺檢公司採樣時，因為上達公司為測試及採氣之需要，指示原告將洗滌塔（原告環保設備之一）關閉，此係因正常設備未留有8 英吋的管口，因此務必在第一套洗滌塔（原告環保設備之一）預留口採吸氣，致須關閉第一套洗滌塔，並洩放存於塔內的水，以方便採氣需要及分析。是原告在環保設備未全部正常運作之情況下，以致當天的採樣檢測值偏高，而原告確實於100年11月間正進行燭狀過濾器模廠試驗，期能去除不易被去除之細微油霧，以減少異味產生。且原告於同年11月1 日開始進行中效能燭狀過濾器模廠測試，並已在同年12月初自國外進口高效能過濾器材預定近期內進行模廠測試，未來將俟該測試結果再評估後續相關改善作為。且原告於被告100年11月25日稽查時，業已表示原告係接受「工業局委託工研院輔導，及儀器測試中，本廠依測試指示操作」，是原告於產基會輔導改善期間，信賴輔導之指示，並配合其指示關閉一套環保設備，因而測得之數值，不得作為裁罰之依據，否則原處分即有違反信賴保護原則、誠實信用原則。

3、又原告前於96年3月20日經被告檢測結果檢測值為55,000，超過標準值9,000，係因原告接受經濟部工業局（下稱工業局）輔導，依指示加入樟腦油後的殘留味道，經臺中市政府查明以後，已撤銷原先之裁處書，此有臺中市政府96年8月2日府授環空字第0000000000號函說明欄記載：「一、貴公司於前項訴願書表示，96年3月20日之檢測值55,000應是接受經濟部工業局輔導，依指示加入樟腦油後的殘留味道，因本案處分理由尚有可議之處，原本府執行違反空氣污染防制法案件裁處書（96年5月23日字第0000000000號）處分撤銷，俟釐清相關疑義，並取得相關事證資料後，再依法規規定處理。」可證，顯見被告亦認為原告接受工業局輔導，依指示加入樟腦油後的殘留味道據以處罰係屬不當，應予撤銷原處分，而本件原告也是因為接受產基會輔導，並配合其指示關閉一套環保設備，故因而測得之數值應不得作為裁罰之依據，然被告卻據此裁罰，是原處分顯有不當。

4、另原告致力於改善生產環境，不僅添購設備，且接受產基會輔導，該會曾於輔導期間100年1月28日建議原告，若要達到零污染則必須再購買臭氧機1台，原告即依據產基會之輔導教授周明顯的指示照辦，而於輔導期間接受輔導教授周明顯的指示加入漂白水及其他非原告製程的添加物，導致同年5月12日、6月2日、6月2日、9月23日檢測值為3,090、2,317、5,495、9,740，超過標準值2,000，嗣於同年10月17日原告未加添加物漂白水檢測值為550，在合格範圍內。又產基會分別於同年11月17日、12月1日委託佳美環境科技股份有限公司（下稱佳美公司）進行檢測，檢測結果空氣污染物實測值分別為1,740、1,300，原告於12月1日並委託佳美公司於關閉1台環保設備情況下另行採氣檢驗，檢驗結果實測值為2,320；原告復於同年12月19日委託汎美科技企業有限公司（下稱汎美公司）進行檢測，檢測結果空氣污染務實測值為1,740，均低於排放標準2,000，而佳美公司及汎美公司均係經行政院環境保護署（下稱環保署）認證許可之環境檢驗測定機構，其結果應屬可採。是被告本件檢測結果異味污染物之空氣污染物濃度值超過標準值，乃因原告受工業局委託產基會所委託之上達公司，為測試燭狀過濾器及相關設備採氣所需的情況下，要求原告關閉其中一套環保設備下，所取得的檢測值，與原告公司平時正常運作情形下，空氣污染物的濃度不符，自不得以原告關閉其中一套環保設備下，所取得的檢測值，作為裁罰的依據，是原處分顯有未當；訴願決定認為「訴願人雖自行委請其他公司進行檢測，然採樣日期、環境均與本件不同，其檢驗結果核難採據」等語，亦無可採。況原告係依據工業局委託產基會所委託之上達公司之指示關閉其中一套環保設備，以便檢測，原告之行為並無故意或過失，被告以原告關閉其中一套環保設備下，所取得的檢測值，作為裁罰的依據，顯不足採。

(二)補充說明：

1、原告接受產基會輔導，目的係為降低異味，產基會委託上達公司為測試燭狀過濾器及採吸氣之需要，指示原告將洗滌塔（原告環保設備之一）關閉，以利其採氣分析，被告並無藉此規避空氣汙染防制法之義務，又被告於100年11月25日至原告施測時，原告仍在輔導期間，各階段測試的時程及定位係由工研院及上達公司二單位自行作業，原告只是被動的依其指示及需要全面配合而已，此有輔導教授99年11月22日電子郵件可資參酌，上開電子郵件並未告知原告其測試的定位及時程，故被告主張：「而非接受輔導後即可持續排放異味污染而影響周遭民眾，以輔導為由，規避空氣污染防制法之義務，實屬卸責。」云云，實有誤會。

2、被告以臺中高等行政法院101年度簡字第96號判決：「且原告於本件情形，並未向被告報備」，認原告不得主張免責，並據以認定原告工廠未事前報備受輔導之情形，經檢測後違反排放標準，以空氣汙染防制法第20條第1項暨同法第56條之規定為依據，裁處原告200,000元之罰鍰，惟觀空氣汙染防制法之規定，就本件之情形，並無要求受輔導之廠商須事前向主管機關報備之規定，又綜觀相關環保法令，亦無類此之規定，原告無從得知應先行向被告報備受輔導之情事，不應課予原告法律所無規定之負擔。又原告於檢測當日，已向被告說明不宜施測之情事，且被告亦知悉原告工廠因受產基會之輔導，須配合關閉其中一套環保設備下，所取得的檢測值，與原告公司平時正常運作情形下，空氣污染物的濃度不符，惟仍施以檢測，自不得以訴願人關閉其中一套環保設備下，所取得的檢測值，作為裁罰的依據，其理甚明。

3、原告自95年2月遷廠至現址以來至99年11月22日再次接受輔導前，被告對原告先後進行20幾次的稽查記錄，其中只有1次即97年9月30日因為環保管制標準由9000降至2000，導致原告遭受處罰，其餘長達4年多的時間，在原告所有環保設備都正常運作下，並未有意外的異常情形發生，顯見原告在不關閉任何環保設備的情形下，原告的管道異味一直都是符合法規標準的，此部分可向被告調閱95年2月至99年11月22日間，被告對原告所有的稽查記錄檢測值加以證實，故被告主張：「原告多次排放超標之事實在案，應更加中其自身防制設備之改善」，並不足採。被告又泛稱「自98年起對工業區廠商作大規模清普查作業後，已排除大部分廠商」云云，惟空氣汙染係藉由風吹傳播，其影響範圍甚廣，如何確切認定空氣汙染之來源，且被告僅排除大部分廠商，仍有眾多廠商係可能之汙染來源，原告之地點雖位處近東海大學，然多年以來皆遵守法令控管排放汙染值，被告以東海大學學生及居民之陳情，認定原告係空氣汙染來源，顯有不當。

4、原告對於工業局委託產基會及工研院等單位的輔導心存感激，但輔導是由工業局主動委託產基會及工研院來輔導原告，原告都是基於被動的立場接受輔導，並且也無法拒絕輔導，更不是主動的請求輔導來規避應負空氣汙染防制之責任。又於100年11月25日採樣當時，原告在現場時表示因為配合產基會委託之上達公司採樣之原因，所以環保設備沒有正常操作的情形下，所採樣本不能代表原告正常狀態的操作值，樣本實具爭議性，怎奈被告卻置之不理，此部分可參照環境稽查紀錄表記載：「業者意見：工業局委託工研院輔導，及儀器測試中，本廠依測試指示操作。」，而執行測試的工研院人員張寶額博士也明白的告知被告環保人員，因配合採氣實驗的原因，所以當時並不適合作稽查採樣，此有錄音內容可證。又工業局以100年12月13日工永字第00000000000號函被告，表示原告自100年11月1日開始進行中效能燭狀過濾器模廠測試，是被告先是不尊重經濟部輔導產業的事實，後又不接受原告依事實所提出的婉拒的請求，更恣意汙衊原告對環保的用心，如此做法實讓原告難以接受，原告基於信賴工業局之輔導，對於工業局委託之產基會及工研院兩單位所為指示全力配合，原告致力於環境改善，亦希望透過輔導取得更好的異味改善效果，並非藉此規避空氣污染排放防制之責任，應有信賴原則之保護。

5、原告係接受工業局之異味改善輔導，工業局並委託產基會，組成專業技術輔導團隊，其中包括工業技術研究院及上達公司至原告負責相關測試事宜，已經證人李碧鈴於本院102年4月30日到庭結證屬實，內容如下：法官問：「本件是否輔導行為？」證人李碧鈴答：「是，我們認定是輔導案。本案並不是商業委託，是因為當廠商需要輔導的時候，由政府機關提供資源，我們會找尋組合適當的團隊來協助。」法官問：「妳們的輔導是否符合行政指導的行為？妳們對原告的輔導行為，是發公文？還是有其他的行為？」證人李碧鈴答：「我們不瞭解廠商的資源，所以我們提供的各種解決方案，也需要廠商依據他自己的狀況，來決定是否採納，我們並沒有強制的行為。」原告訴訟代理人問：「本件是原告公司主動請求協助？還是妳們主動協助？」證人李碧鈴答：「本件是我們透過輔導單位詢問原告公司是否需要支援。」原告訴訟代理人問：「原告公司是否有提供任何費用給工業局或是產基會？」證人李碧鈴答：「沒有。」原告訴訟代理人問：「所謂的技術輔導團隊包括那些？」證人李碧鈴答：「主要是產基會，如果有其他的需求，會在去找相關領域的專家學者。」證人李碧鈴為本件輔導原告異味改善專案之工業局承辦人員，其證述工業局得知臺中工業區異味排放問題後，請原告配合輔導，並委託產基會組成技術輔導團隊，是工業局在其職權範圍內，為實現改善臺中工業區異味問題之行政目的，以輔導之不具法律上強制力之方式，促請原告配合輔導之行為，依其性質應係行政指導。

6、產基會受工業局之委託，協助工業局輔導原告，亦據證人陳見財、司洪濤於本院102年4月30日到庭作證屬實，內容如下： ㈠證人陳見財部分：法官問：「你們是受何人委託去輔導原告公司？」證人陳見財答：「我們是承辦工業局的專案計畫，前往輔導世佑公司。後來我們就委託上達進行測試。」法官問：「你們輔導世佑的過程中，有無具體約定原告必須配合的事項？」證人陳見財答：「沒有。輔導只是提供比較好的選擇。」法官問：「原告稱依照你們的輔導停掉設備，結果環保局稽查不合格，有何意見？」證人陳見財答：「從技術輔導的立場來看，如果廠商願意改善，應該要加以鼓勵。」法官問：「工業局要求你們做什麼事情？」證人陳見財答：「工業局在會議裡面要求我們輔導世佑公司。」㈡證人司洪濤部分：法官問：「你也是負責本件輔導的案子？」證人司洪濤答：「是。」法官問：「你的業務範圍為何？」證人司洪濤答：「我去過廠房很多次，觀察原告既有的排污設備，再提供可行的建議，降低污染的排放。本件是產基會的案件，呈報工業局的委託案，所以是依照工業局的指示。我們有開工作會議，工業局告知原告是需要輔導。」證人陳見財為產基會之副總經理、證人司洪濤為產基會職員，代表產基會共同負責本次輔導案件，自上開二人證述可知，產基會係受到工業局之委託，工業局並有會同開會討論，並於會中指示產基會協助輔導原告，且促請原告配合，產基會依照工業局指示，就原告之異味改善問題，提出建議進行研究，期間原告皆依照工業局指示，配合產基會進行相關測試。

7、工業局委託產基會協助輔導原告，並組成技術輔導團隊，由工研院與產基會相互配合，此可自證人張寶額於本院102年4月30日到庭作證屬實，內容如下：法官問：「你在工研院服務，為何會參與本件案子？」 證人張寶額答：「我一開始是受臺中市環保局所委託的顧問公司，要找尋東海大學的空氣污染源，後來在工業局輔導的過程中，是由產基會所找的技術單位。」法官問：「本件被罰主要的關鍵，依你專業的看法為何？」證人張寶額答：「本次產基會委託之前，東海大學就因為空氣污染的問題陳情，我曾經接受諮詢，提供建議給原告，當時依照原告公司現有的設備，是無法將空氣的異味降低。後來接受產基會委託，執行污染防治，引進新的設備，判斷是否有效控制異物，我有建議必須要進行測試，所以在上達公司所提供的防治污染設備的前後端進行測試。在我之前的測試中，證明洗滌塔對空氣污染的防治確實會有影響，所以關掉其中一座，確實會有影響。」法官問：「你測試上達的前後端，所以不關掉其中一座，應該也可以測試？」證人張寶額答：「我只是從污染防治的角度來看，必須要了解機器的前段跟後端，才能理解空氣污染防治的效果，至於是否需要關掉洗滌塔，要看設備廠商的專業操作才能知道。」原告訴訟代理人問：「100年10月25日環保局的人員到現場稽查時，是否有先電話聯繫？」證人張寶額答：「是，我有向環保局人員表示，當時我們在進行測試，如果進行稽查並不恰當。」被告訴訟代理人問：「早期原告公司的設備為何？」證人張寶額答：「我當時在98年的時候，原告公司有兩套靜電除塵及兩套洗滌塔。」原告訴訟代理人起稱：「請求詢問證人張寶額，是否其針對本件所提出的測試報告。證明當時證人張寶額確實有在原告公司進行測試。」證人張寶額答：「是。」證人張寶額為工研院微汙染分析技術研究室之研究員，工研院為技術輔導團隊成員，協助輔導原告，由證人張寶額負責本次輔導協助，並與產基會相互配合，除為改善異味問題，並進行相關測試研究，期間原告皆依照指示配合，於被告100年11月25日至原告施測時，當時原告配合關掉其中一套洗滌塔（環保設備），原告當時即告知被告施測結果恐受影響，且自證人張寶額上開證述：「在我之前的測試中，證明洗滌塔對空氣污染的防治確實會有影響」等語，亦可證關掉其中一套洗滌塔勢將影響施測結果，證人張寶額並將上開情形以電話告知被告人員，並表示希能擇日再進行稽查，惟被告雖表示知悉上開情事，仍施以檢測，其檢測值並不能代表原告平日處理廢氣排放之結果，此亦可自產基會分別於100年11月17日、12月1日委託佳美公司進行檢測，檢測結果空氣污染物實測值分別為1740、1300，又原告於100年12月19日委託汎美公司進行檢測，檢測結果空氣污染物實測值為1740，均低於排放標準2000，佳美公司、汎美公司係經行政院環境保護署認證許可之環境檢驗測定機構，其檢驗結果應屬可採，原告在所有環保設備正常運作之情形下，所測得之檢測值均符合標準，故原告關閉其中一套洗滌塔情形下，所取得的檢測值，與原告平時正常運作情形下，空氣污染物的濃度不符，自不得以原告關閉其中一套環保設備下，所取得的檢測值，作為裁罰的依據，是原處分顯有未當，應予撤銷。

8、產基會於受到工業局委託後，組成技術輔導團隊，將測試設備之工作另委託予上達公司，上達公司於受委託後即與產基會、工研院配合，並提供相關測試設備，費用係向產基會收取，亦經證人林連春於本院102年4月30日到庭作證屬實，內容如下：法官問：「證人的公司是經由誰委託去檢測原告公司？」證人林連春答：「我們是受產基會的委託，前往世佑去進行空污改善的方案。測試的設備、機台、過濾器均是由上達公司提供。整個委託的費用是由產基會提供，我們並沒有向原告收取任何的款項。」法官問：「測試當天是否有停掉若干設備？」證人林連春答：「原告的廠房，有關空污防治的設備，大致有靜電、洗滌、活性炭三種。當天因為要測試上達公司所引進的國外設備，在測試採樣的地方，因為是在洗滌塔的位置，因為有水份跑出來會干擾測試的效果，所以我們才會把洗滌塔關掉。我們的測試紀錄是從10月31日到11月22日。後來改換濾心，再次測試是從12月8日到隔年的1月4日。（但是這次沒有停掉洗滌塔。）」法官問：「在測試過程中，洗滌塔都是停止的狀態？」證人林連春答：「是。」原告訴訟代理人問：「（提示本件監測測試報告，17頁。）本件調查結果階段，顯示到11月25日仍然在測試，是否屬實？」證人林連春答：「是。我們的草稿紀錄是11月22日。因為我們並不是全天在場，所以22日是我們最後有紀錄的時間，22日有經過公司同仁告知已經關掉設備，所以25日應該是正確的日期。」被告訴訟代理人問：「原告的洗滌塔有兩套，當天是全部關掉？還是關掉其中一套？當時活性炭設備有無在運作？」證人林連春稱：「請求以電話確認，當天在場是證人余秋江。據證人余秋江所述，當天洗滌塔是關掉一套，活性炭設備仍然有在運作。」證人林連春為上達公司之總經理，受產基會之委託至原告測試環保設備即燭狀過濾器，而因測試需要，上達公司要求原告應關閉原告平日使用之其中一套洗滌塔，致當日被告人員稽查結果不符標準，而原告僅係處於被動之地位接受輔導，配合上開單位指示，且受輔導期間，原告未曾給付費用予上開單位，原告係將場所提供予產基會及工研院進行相關測試，期能改善異味排放問題，又當時係初步試驗環保設備即燭狀過濾器，尚未達改善階段，而測試燭狀過濾器之結果成效不佳，對於改善異味效果不彰，工業局後來即於101年1月4日放棄測試及輔導改善。

9、原告非以輔導為由規避空氣汙染防制義務，亦非主張阻卻違法，而係認為原告既受到工業局之行政指導，配合工業局委託之產基會指示，於輔導期間全力配合以產基會為主組成之技術輔導團隊實施各項測試，期能改善異味，原告接受工業局之輔導，配合工業局所委託之產基會、工研院及產基會另委託之上達公司接受相關測試，原告信賴工業局之指示，配合上開單位進行階段測試，100年11月25日排放標準值雖超標，惟原告對於工業局之輔導仍應有信賴原則之保護，且原告對於檢測值超標一事，已如前述，係處於被動之地位接受輔導，配合上開單位指示，故原告之行為亦無故意或過失。

10、工業局於102年4月23日以工永字第00000000000號函檢送工業局委託產基會進行之「世佑公司異味減量輔導專案報告」，說明如下：㈠上開專案報告第3頁第2行記載：「輔導團隊針對世佑公司之輔導，於95年即有輔導之紀錄，98~101年投入更多資源以進行相關輔導作業。」，此部分原告確實曾於95年向工業局提出申請，惟98年至101年之輔導，係工業局主動向原告提出並要求原告配合輔導，已如原告歷次書狀所述，且經證人李碧鈴到庭證述實在。㈡上開專案報告第4頁第7行記載：「㈢99年1月～11月輔導說明（專案小組成立前）：…⒈改善建議：在既有廢氣處理流程及單元設備下，進行加藥處理及調整操作條件，以強化處理效能。進行洗滌塔加藥（加入NaOCl，漂白水）處理，以提升異味處理成效。」，此部分係原告於產基會輔導期間接受輔導教授周明顯的指示加入不同劑量的漂白水及其他非原告製程的添加物導致100年5月12日、6月2日、6月2日、9月23日檢測值為3090、2317、5495、9740，超過標準值2000，惟此係因為依照周明顯教授指示添加漂白水所致，此有產基會100年11月23日（100）財台產基字第0000000號函為證，嗣於100年11月17日原告未加添加物漂白水檢測值為550，於未添加漂白水後，檢測值即在合格範圍內。

11、綜上，被告所為原處分顯有違誤。爰聲明：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯則以：

(一)依空氣污染防制法第20條及第56條規定。原告於系爭廠區從事壁紙製造作業，經被告於100年11月25日委託臺檢公司進行管道異味稽查檢測，檢測結果異味值達5,500，超出固定污染源空氣污染物排放標準粒狀污染物排放管道標準2,000，依空氣污染防制法第20條第1項規定暨同法第56條規定裁處300,000元罰鍰且限期改善，並依環境教育法命其接受2小時之環境教育。原告遂於101年2月15日提出訴願，經101年4月19日府授法訴字第0000000000號訴願結果駁回，原告再提行政救濟，經臺中高等行政法院判決結果：「原處分及訴願決定關於處原告罰鍰及接受2小時之環境講習之部分均撤銷」。前項處分經臺中高等行政法院判決（略以）：「原處分及訴願決定關於處原告罰鍰及接受2小時之環境講習之部分均撤銷。」，並經諭知（略以）：「由被告另為適法之處分，以維法制。」，被告經審酌判決書內容及全案事實後，另為適法處分，遂依空氣污染防制法第20條第1項及同法第56條第1項暨「公私場所違反空氣污染防制法應罰鍰額度裁罰準則」規定另為原處分，處200,000元罰鍰，並無不合。

(二)補充答辯：

1、被告當時因應東海大學民眾陳情異味事件，故針對當時排放異味之可疑廠家辦理檢測，現場稽查紀錄雖知悉原告配合調整空氣污染防制設備，然檢驗數據超標屬實，被告合當依法論處。又原告接受工業局委託的產基會輔導，原意為減少污染，而非接受輔導後即可持續排放異味污染而影響週遭民眾，以輔導為由，規避空氣污染防制法之義務，實屬卸責。被告重申採樣樣品檢送領有環保署認可之環境檢測公司檢測，並依環保署97年11月11日環署檢字第0000000000號公告「異味污染物官能測定法—三點比較式嗅袋法」標準方法為之，空氣檢測報告之檢測值為5,500，檢測報告經審核後之認定結果，即屬實質有效檢測。又工業區雖有900多家廠商，經被告自98年起對工業區廠商作大規模清普查作業後，已排除大部分廠商，且原告多次排放超標之事實在案，應更加重其自身防制設備之改善。原告於接受工業局委託的產業基會輔導期間無免責權，依據空氣污染防治法第20條「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」，查本案於100年11月25日對該廠進行管道異味稽查檢測，並無違反執行準則之規定，無不符問題，原告違規事實洵堪認定，實無異議。另本案依臺中高等法院101年9月5日101年度簡字第96號判決書判決…九、…原告更應注意其異味之產生不得超出標準，不因處於輔導期間而有不同，且原告於本件情形，並未向被告報備，其空氣污染物濃度值高達為5,500，遠超出排放標準2,000，而違反法律規定之義務，尚不得主張免罰，核無免責之由。

2、原告所附信件為99年11月22日，觀其內容表示原告早已持續接受該單位輔導，且被告於100年5月12日（最高行政法院上訴終結）、100年9月23日、100年11月25日依據空氣污染防制法第43條辦理異味稽查檢測，皆有違規事實，原告接受輔導期間至少長達1年，原告於接受工業局委託的產基會輔導期間無免責權，並非可因輔導而逾越空氣污染防制法規標準。又為管制工業區異味污染，被告係依職權執行異味污染稽查檢測，本案於100年11月25日對該廠進行管道異味稽查檢測，並無違反執行準則之規定，無不符問題，原告違規事實洵堪認定，實無疑議。另本案依臺中高等法院101年9月5日101年度簡字第96號判決書判決…十一、…意旨之撤銷重點為未正確適用裁罰準則，有關原告所提輔導期間之信賴保護原則，觀其要件亦因考量社會公益得以保護，原告輔導期間異味污染影響周遭民眾甚明，故原告違反法律規定之義務，尚不得主張免罰，核無免責之由。查被告自98年起針對臺中工業區內列管可疑異味污染源實施稽查檢測，於原告執行共10次稽查檢測作業，其中管道部分共7件，其100年5月12日（檢測值3,039）、9月23日（檢測值9,740）及本案之超標紀錄，超標事實明確，本案原告違反事證明確，相關處分並無不合。

3、經查空氣污染防制法第45條規定：「各種污染源之改善，由各目的事業主管機關輔導之。」且依該法條輔導之公私場所，在輔導期間空氣污染防制法並無規定免予裁罰之阻卻違法規定。爰此，被告將原告檢測超標之情事副知工業局，依法有據並出於善意，輔導實非被告權責所能干涉，且原告接受工業局等輔導改善期間，並無排除適用空氣污染防制法之除斥期間，其排放逾標準值與否自應自我檢視及防範，而非放任或疏予管理，原告於接受工業局委託的產基會輔導期間無免責權，並非可因輔導而逾越空氣污染防制法規標準，被告係依空氣污染防制法規定辦理相關稽查檢測，以杜絕污染發生，乃基於職權之行使，並無不當。

4、另依行政程序法第166條規定「行政機關為行政指導時，應注意有關法規規定之目的，不得濫用。相對人明確拒絕指導時，行政機關應即停止，並不得據此對相對人為不利之處置」，本案由工業局進行輔導，由證人李碧鈴、陳見財、司宏濤、張寶額等人證詞可知，本案輔導目的為改善原告工廠異味問題，原告亦知悉工業局輔導之目的，是以，本應注意空氣污染防制法規定，避免污染源排放逾越法規之標準，其理甚明；又輔導不具法律上強制力，原告長期受工業局輔導，倘期間對原告之設備器材有不利影響，亦可明確拒絕指導。空氣之採樣由於不同採樣時間及採樣當時之相對排放基準（如：油墨量、廢氣收集效率、排氣風量及廢氣溫度等）均依採樣時間不同，造成非屬同一樣品，自然無法進行比較。又查被告自98年起針對原告執行共10次稽查檢測作業，其中管道異味部分共7件，其100年5月12日（檢測值3,039）、9月23日（檢測值9,740）及本案皆為超標紀錄，本案檢測超標是否全然歸因於關閉一套洗滌塔所造成仍待商榷，然原告當時違反法律規定之義務，尚不得主張免罰。空氣污染防制法第45條：「各種污染源之改善，由各目的事業主管機關輔導之。」爰此，被告將原告檢測超標之情事副知工業局，為依法有據且善意之處置，而原告提供測試，主張被動接受輔導及工業局輔導效果不彰之情事，實非被告權責所能干涉。且由上開專案報告可知，原告接受工業局之輔導期間至少5年，惟原告於接受工業局委託的產基會輔導期間無免責權，並非可因輔導而逾越空氣污染防制法規標準。原告未積極改善排放情形，屢以政府輔導作為卸責之由，被告考量當地空氣品質，保障當地人民之權益，故依空氣污染防制法規定辦理相關稽查檢測，杜絕污染發生，乃基於職權之行使，所作成之原處分並無不當。有關本案之判決已有前例，被告於100年5月12日曾至原告進行異味污染物採樣，檢驗結果異味污染物濃度為3,090，超過當時標準2,000，被告認定原告違反空氣污染防制法第20條第1項，依同法第56條第1項規定，裁處原告100,000元罰鍰，原告不服提起行政訴訟，經臺中高等行政法院100年訴字第417號判決駁回其訴訟，亦經最高行政法院以101年度裁字第1412號裁定駁回其上訴在案，該案之爭點與本案皆主張接受工業局空氣污染防制相關輔導，原告之污染源排放不得超過法定標準，不因處於輔導期間而有所不同，原告之論據尚不得主張免罰。

5、綜上論述，原告之訴，核無理由。爰聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。

四、兩造之爭點：被告以原告製程排放管道異味污染物檢測結果，異味污染物濃度超過法定排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第56條規定裁處罰鍰，是否適法？原告主張被告檢測時係產基會輔導原告改善期間，原告信賴輔導之指示配合關閉一套環保設備，原告行為並無故意過失，被告所測得之數值不得作為裁罰依據，有無理由？

五、本院之判斷：

(一)按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」、「公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：…二、空氣污染防制法及其子法。…」分別為空氣污染防制法第3條、行為時臺中市政府權限劃分自治條例第2條、臺中市政府100年10月6日府授環秘字第0000000000號公告所明定。是被告就違反空氣污染防制法之行為，有裁罰之權限，合先敘明。

(二)次按，空氣污染防治法第20條規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」、第56條規定：「公私場所違反第20條第1項…者，處20,000元以上200,000元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處100,000元以上1,000,000元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。…」、第73條規定：「本法所定之處罰，除另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之；在直轄市、縣（市）由直轄市、縣（市）政府為之。」、第75條規定：「依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。前項裁罰準則，由中央主管機關定之。」。另環保署依上開規定授權訂定之固定污染源空氣污染物排放標準第2條附表規定：「空氣污染物：異味污染物；排放標準：18公尺＜排放管道高度≦50公尺，異味污染物濃度：2,000。」及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第1條規定：「本準則依空氣污染防制法（下稱本法）第75條第2項規定訂定之。」、第3條前段規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。」附表項次3規定：「違反條款：第20條第1項（排放污染物未符合排放標準）。處罰條款及罰鍰範圍（新臺幣）：第56條—工商廠場：10-100萬。污染程度（Ａ）：2.臭氣及異味官能測定結果超過排放標準之程度：…（3）未達500%者，A=1.0。危害程度（Ｂ）：1…2.超過排放標準之污染物非屬毒性污染物者，Ｂ＝1.0。污染特性（Ｃ）：Ｃ＝違反本法發生日（含）前一年內違反相同條款累積次數。應處罰鍰計算方式（新臺幣）：工商廠場為Ａ×Ｂ×Ｃ×10萬。」。

(三)查本件被告於上開時間派員督同臺檢公司前往原告系爭廠區查核現場製程排放管道異味採樣檢測，以「三點比較式嗅袋法」（排放管道測定用）進行臭氣及異味官能測定，經採樣檢測分析後之異味污染物之空氣污染物濃度值為5,500（實測值），超出法定排放標準2,000，有稽查紀錄及排放檢測報告在卷可稽（見原處分及訴願卷），並為兩造所不爭執，自堪認定屬實。原告主張被告上開採樣期間，係原告接受產基會輔導改善期間，並配合產基會降低異味之輔導，且因測試及採氣之需要，指示原告將洗滌塔（原告環保設備之一）關閉，因而測得之數值不得作為裁罰依據等語，惟查：1、原告主張於接受產基會輔導改善期間，配合產基會降低異味之輔導，且因測試及採氣之需要，指示原告將洗滌塔關閉，導致被告檢測值超過定排放標準，實因產基會之行政指導所致，應有信賴保護原則之適用云云。然按信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力之行使如果涉及人民信賴利益而有保護之必要者，並不限於授益行政處分之撤銷或廢止，縱係行政法規之廢止或變更亦有其適用（大法官釋字第525 號解釋意旨參照）。信賴保護之要件有三：一、須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；二、信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；三、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴即不值得保護。原告接受產基會輔導，雖屬涉及行政機關之作為，然其性質並非行政機關依其單方意思而發生法律效果之行政處分，亦非法規命令，而係工業局徵得原告同意，委託產基會輔導原告，目的在於減少原告系爭廠區所排放之污染物，應屬行政程序法所稱之「行政指導」，不具法律上強制力。行政程序法第165 條規定，本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。本件工業局委託產基會輔助原告，僅係為協助原告減少排放空氣污染物，並非公權力之單方意思表示或者具備法規拘束之普遍效力，自與「信賴保護原則」所稱之「信賴基礎」不符。況且，依產基會於100 年11月23 日 （100 ）財台產基字第0000000 號函復原告之說明五記載：「技術輔導團隊業於9/8 針對貴公司原物料、製程至廢棄處理流程進行系列評析探討，旋於9/16至現場深入瞭解，判斷異味源除來自氣相之VOCs成分外，尚可能包含微細油霧分子，該分子粒徑達次微米等級，既有之設備去除效率有限。…」及經濟部工業局於100 年12月13日工永字第00000000000 號函之說明二記載：「…本局委託之技術輔導團隊輔導本個案主要循下列方向進行改進：（一）源頭減量：使用低毒性且較環保之原物料；（二）效率提升：在既有處理方式下，強化異味減量效率；（三）增設污染防制設備：改善廢棄處理流程或增設廢棄處理設施。目前該公司正進行燭狀過濾器模廠試驗，期能去除不易被去除之細微油霧，以減少異味產生。該公司於本（100 ）年11 月1日開始進行中效能燭狀過濾器模廠測試，並已在同年12 月 初自國外進口高效能過濾器材預定近期內進行模廠測試，未來將俟該測試效果再評估後續相關改善作為。」（見本院卷第155 及157 頁反面）足認原告於被告稽查檢測時即已知悉縱使有相關單位之輔導，然對於目前空氣污染物之改善程度仍屬有限。本件工業局進行輔導，由證人李碧鈴、陳見財、司洪濤、張寶額等人證詞可知，輔導目的為改善原告工廠異味問題。於工業局委託產基會輔導期間，無論機關抑或個人、書面抑或口頭，均無接受輔導即得豁免法律責任之表示，顯見原告並未因此錯誤信賴產基會之輔導具有阻卻違法之法律效果。尤其原告前於100 年5 月12日因空氣污染事件，經被告裁罰100,000 元，原告亦以接受產基會輔導為由向台中高等行政法院訴請撤銷，但經台中高等行政法院認定產基會輔導並未造成排放異味，駁回原告之訴確定在案（台中高等行政法院100 年度訴字第417 號、最高行政法院以101 年度裁字第1412號裁定）。上述台中高等行政法院明示原告不得因接受工業局產基會輔導，即予免罰，益證原告明知產基會輔導污染改善期間，並無豁免處罰之法律效果，其於本件猶執前詞主張不罰，自屬無據。

2、次按，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，應以行為人之故意或過失為其責任條件，依大法官釋字第275、521號解釋意旨及行政罰法第7條第1項之規定甚明。經查，本件原告係製造業者，其固定污染源排放空氣污染物，自應符合排放標準，以維護國民及社會大眾健康生活環境及品質。原告主張本次檢測因將洗滌塔之環保設備關閉，以致造成逾越排放標準等語。然查證人林連春於本院訊問關閉洗滌塔是否影響排放污染數值時固稱：「這個問題也許有更適合的專家可以回答，但是有增加防污設備，一定可以增加防污的效果。」證人張寶額則稱：「在我之前的測試中，證明洗滌塔對空氣污染的防治確實會有影響，所以關掉其中一座，確實會有影響。」等語，但其所述內容，仍然無法具體證明關閉洗滌塔可能造成排放污染增加數值，渠等證詞雖依邏輯推論認為確有影響，但未說明其影響程度若干，則其證詞對於本件爭議判斷並無助益。蓋原告空氣污染排放長期逾越標準而未見改善，此有前開臺中高等行政法院100 年訴字第417 號判決（100 年5 月12日違規排放，裁罰100,000 ），縱令再因關閉洗滌塔而更形惡化，然而原告未能舉證證明倘未關閉洗滌塔，檢測即能符合排放標準，自難僅憑上述證詞，即為原告有利之認定。按故意或過失係行為人之主觀構成要件，行為人對於違反行政法上義務之行為明知並有意使其發生，或者雖非故意但按其情節應注意並能注意而不注意者，即屬有故意或過失。如前所述，本件原告早已知悉系爭廠區有空氣污染物排放超過法定排放標準之情形，亦因此接受相關單位之輔導，然原告於未尋得確實有效之防制方法前，仍繼續於系爭廠區進行生產作業，導致排放污染物之狀況持續發生，自屬故意違反行政法上義務之行為，復無其他阻卻違法之事由，自不得主張免罰。

3、又原告主張工業局100 年12月13日工永字第00000000000 號函稱原告有接受輔導改善異味等情；另證人李碧鈴即本件輔導原告異味改善專案之工業局承辦人員、陳見財即產基會之副總經理、司洪濤即產基會職員、張寶額即工研院微汙染分析技術研究室之研究員、林連春即上達公司之總經理等人之到院陳述，均足以證明原告受工業局之行政指導，配合工業局委託之產基會指示，於輔導期間全力配合以產基會為主組成之技術輔導團隊實施各項測試，期能改善異味，原告信賴工業局之指示，配合相關單位進行階段測試；且原告於96年3 月20日經被告檢測結果檢測值為55,000，超過標準值9,000 ，係因原告接受工業局輔導指示加入樟腦油後的殘留味道，經臺中市政府查明以後，已撤銷原先之裁處，有臺中市政府96年8 月2 日府授環空字第0000000000號函可證等節云云。然查，依臺中市政府該函說明欄係記載原告於該事件訴願書稱有接受工業局輔導，依指示加入樟腦油後的殘留味道，因該案處分理由尚有可議之處，先予撤銷該處分，俟釐清相關疑義，並取得相關事證資料後，再依法規規定處理等語。上述撤銷係基於具體事證，認定採樣檢測過程具有瑕疵，此與原告前已多次排放空氣污染逾越標準，未予改善前仍繼續生產之情形不同。又同前所述，原告接受相關單位輔導減低空氣污染物期間，造成之空氣污染仍不能免責，是上開事證，均難認屬有利原告之論據。另關於原告主張產基會分別於100 年11月17日、12月1 日委託佳美公司檢測，結果空氣污染物實測值分別為1,740 、1,300 ，原告於同年12 月1日並委託該公司於關閉1 台環保設備情況下另行採氣檢驗，檢驗結果實測值為2,320 ；復於同年12月19日委託汎美公司進行檢測，檢測結果空氣污染務實測值為1,740 ，均低於排放標準2,000 ，然上開採樣均與本件100 年11月25日採樣之時間不同，查空氣之採樣由於不同採樣時間及採樣當時之相對排放基準（如：油墨量、廢氣收集效率、排氣風量及廢氣溫度等）均依採樣時間不同，造成非屬同一樣品，自然無法進行比較。是原告所述上開檢測，自與本件系爭違章行為無涉。

4、據此，本件原告所為主張均非可採。被告依據100 年11月25日稽查檢測結果，認定原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，爰依同法第56條第1 項、第2 項及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3 條附表規定作成原處分，洵屬有據。

六、綜上所述，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195 條第1 項後段、第98條第1 項本文，判決如主文。

行政法庭法 官 張升星