臺灣臺南地方法院九十二年度重訴字第二八一號

臺灣臺南地方法院民事判決　九十二年度重訴字第二八一號

原告

大自然環境工程股份有限公司

法定代理人

甲○○

訴訟代理人

鄭慶海律師

訴訟代理人

邱玲子律師

被告

臺南縣政府

被告

設臺南

法定代理人

乙○○ 住同右

訴訟代理人

黃紹文律師

　　　　　　　　徐美玉律師

　　　　　　　　黃溫信律師

右當事人間請求返還保證金事件，本院於中華民國九十二年十二月一日言詞辯論終結

，判決如左：

主文

事實及理由

一、原告主張：

㈠緣兩造於民國八十七年六月二十三日簽訂「臺南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理委託契約」，約定由原告處理將軍鄉一般廢棄物焚化處理之事宜，契約有效期限自原告取得廢棄物操作許可證之次日起四年止，原告並於八十九年四月二十四日交付履約保證金新臺幣（下同）一千二百三十二萬四千元予被告，被告則保證每年至少供應七千九百公噸垃圾，未達保證數量時以保證垃圾數量計算，委託處理費以每公噸三千九百元計算。超過保證量的處理單價應扣除行政院環境保護署（以下簡稱為環保署）補假單價予以支付。

㈡旋原告於八十八年二月二十二日取得「臺南縣政府廢棄物處理廠設置許可證」後，因原告所尋覓之焚化廠興建用地即坐落臺南縣將軍鄉巷○段二一三、二一四、

二一五、二一六、二一七、二二二、二二三、二二四、二二五、二二六、二二七等地號土地為「特定農業區用地」，依法須先取得目的事業主管機關同意變更為「特定目的事業用地」，再據申請並取得建、雜照後，方可興建。基此，依行政院環保署八十六年九月訂頒之「過渡時期緊急垃圾處理計劃」第七條「權責分工」－「三、縣市政府」：（三）協助民營機構辦理土地使用變更程序之規定，原告於被告以八十八年七月廿三日八八府環四字第一二六八九七號函示：「興辦事業計劃乙案業經本府審查完竣，請逕依相關規定辦理地目變更手續」後即於八十八年九月一日向被告提出「非都市土地變更編定申請書」進行相關作業，然因行政院農業委員會拒絕辦理，公函往返曠廢數月，毫無進展，原告遂於八十九年一月十一日函請臺南縣環境保護局依上開「過渡時期緊急垃圾處理計劃」之規定協助辦理土地變更程序。被告乃於八十九年一月二十五日發函請求行政院環保署召開協調會，環保署亦於八十九年三月十四日函請行政院農業委員會（以下簡稱為農委會）、臺南縣政府等相關單位協調，會後，農委會分別於八十九年四月十七日及同年九月二日分別以（八九）農企字第八九○一二○一四六號函及（八九）農企字第八九○一三七五四○號函指示應由被告全權處理，然卻又因被告各局室相關承辦人員認知不同，未能取得一致之見解，經原告數次發函催請被告速為處理，遲至八十九年十二月十八日，被告始以（八九）府城村字第二○五○一八號函佳里地政事務所同意原告就上揭土地辦理土地變更為「特定目的事業用地」。

㈢查本件被告延至八十九年十二月十八日始同意本件土地之地目變更，據被告竟於前此之八十九年五月九日以八九府環廢字第五五五三二號催告原告應於八十九年十二月底前完工取得廢棄物處理操作許可證進行營運（第一次催告）。繼於八十九年十一月七日以八九府環廢字第一五三一六四號為同上函內容之催告，並表示對於原告申請被告協助辦理地目變更手續之事並無協助之義務（第二次催告）。繼於八十九年十二月五日以八九府環廢字第一九六三三八號（第三次）仍函催告原告應於八十九年十二月底完成焚化廠之興建，並於翌（九十）年三月二十日以九十府環行字第三九○二○函以原告無法如期興建完工營運為由聲明解除兩造間之契約。惟查，被告所為解除契約之聲明，依左列理由顯非合法：

⑴被告上揭八十九年五月九日（第一次）催告及八十九年十一月七日（第二次催告）及八十九年十二月五日（第三次）催告均在地目尚未經核准變更之前，此際原告依上述說明，根本無法進行申請建、雜照之工作，則後續興建焚化爐之工程當然亦無法進行。申言之，原告並無違約行為，應認該三次之催告，與「委託契約」第十條第三款之規定有悖，自不生催告之效力。準此，被告於九十年三月十日為解除契約之聲明，即屬不合法。

⑵又原告興建焚化爐用地獲准變更地目後，歷經二個多月完成焚化爐之設計工作，於九十一年三月九日經由臺灣省建築師公會臺北辦事處向臺南縣政府掛號申請核發焚化爐建、雜照，此有該辦事處請款單及原告簽發用以支付設計費之支票影本可證。惟被告迄今已逾二年尚未核發該等建、雜照予原告，亦未說明其原因，而「委託契約」附件一「臺南縣辦理將軍鄉一般廢棄物委託焚化廠商遴選須知」第五條係規定「得標之廠商提送設置許可計劃書，經審查通過後提出開工報告書起一百五十工作天完工」。茲被告既至今仍未核准焚化爐建、雜照供原告進行興建，自無從核具開工報告書，自因此亦無法計算一百五十工作天之完工期限。準此，本件契約之不能履行給付應屬可歸則於被告之事由所致，迨無疑義，被告為符合「委託契約書」第十條第三款「三次催告」之條件，片面任意為不合法之催告，自不生解除契約之效力。

㈣綜上所述，本件「委託契約」係被告違背權責遲延核准土地變更地目在先，又拖延核發焚化爐建、雜照在後等可歸責於被告之事由，致未為給付，尤以被告又片面於九十一年七月二十四日以府環廢字第○九一○一一八三四五號函佳里地政事務所就原告所有興建焚化爐之土地，由「特定農業區特定目的事業用地」恢復原編定為同區農牧用地，且政府鼓勵民間興建焚化爐並保證供應數量及單價之政策亦已廢止，是則基於上開說明，本「委託契約」之性質，非於一定時期為給付，不能達到契約之目的，而被告既不按照時期給付，原告爰依民法地二百五十五條之規定，以本訴狀繕本之送達，向被告為解除本件「委託契約」之意思表示。

㈤按民法第二百二十五條第一項規定「因不可歸責於債務人之事由致給付不能者，債務人免為給付義務」，同法第二百五十九條第一款規定「契約解除時，當事人雙方回復原狀之義務除法律另有訂定外，由他方所受領之給付物應返還之」。原告爰依上開規定請求被告返還已繳交之履行保證金及遲延利息。

㈥對被告答辯所為陳述：

⑴被告提出之「小型焚化爐確認期程管制表」係依據被告與原告及案外人日友廢棄物處理股份有限公司於八十八年八月三十日舉行之「本府小型焚化爐設置進度之會議」而來。茲依據兩造「八十八年九月十四日事業廢棄物處理中心推動小組第一次會議記錄」，兩造亦確認興建焚化爐之用地變更應依變更編定執行要點辦法：取得目的事業機關同意函→申請土地變更→土地變更完成→申請建雜照等情在案。茲被告遲至八十九年十二月十八日始核准土地之地目變更，且迄今尚未核發建雜照，此為兩造不爭之事實，則原告不能依據上揭「小型焚化爐確認期程管制表」所載八十八年十二月一日施工日期履行施工，實非可歸責於原告之事由，被告主張原告有違約之情事，尚嫌不合。

⑵查原告依據兩造簽訂台南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化爐處理委託契約之附件－「臺南縣政府辦理將軍鄉一般廢棄物委託焚化爐廠商遴選須知」第二條資格認定之規定，檢附訟爭焚化爐興建用地即坐落臺南縣將軍鄉巷○段二一三地號等十一筆土地地主使用同意獲取投標資格，且被告亦知情上開土地應變更地目，並在上揭「八十八年九月十四日事業廢棄物處理中心推動小組第一次會議」同意所屬地政科受理原告申請用地變更案，乃對於臺灣省政府農林廳八十八年一月廿八日八八農經字第一八六三號「．．．用地部分請依『非都市使用管制規則』等有關規定辦理變更」之函示，卻因法令認知之疏誤，遲至行政院農業委員會八十九年九月二日（八九）農企字第八九○一三七五四○號函釋，並著請被告逕為酌處之後，始於同年十二月十八日核准土地地目變更，惟迄今仍未核發建造執照，則原告不能履行給付，應可歸責於被告之事由應可認定。

⑶依兩造簽訂「委託契約」第二條及第三條、第四條之約定，被告對原告負有自試車完成並取得操作許可證之次日起四年內，保證每年至少供應七千九百公噸及每公噸三千元計算處理費用之義務，而此部份之處理費用並應由行政院環境保護署補助費配合支付。茲被告於九十年三月二十日向原告聲明解除契約後，於九十年四月十三日舉行「臺南縣政府解除『辦理將軍鄉垃圾委託焚化處理合約書』事宜協商會議」，結論二已記載「本府不保證垃圾量及價格的前提下同意修約原則不變」，足證行政院環境保護署已廢止鼓勵民間興建焚化爐保證垃圾量及價格之政策，亦即被告已不能保證垃圾供應量、價格之給付，且被告於不法之解除契約之聲明後，又函令佳里地政事務所將原告用以興建焚化爐之上開土地由變更後之「特定農業區特定目的事業用地」再恢復為變更前之「同區農牧用地」，則原告因被告不能在行政院環保署政策施行之有效期間內核准地目變更並核發建造執照及不能保證固定垃圾供應量及固定之處理費用價格等給付之情形下，已不能達到興建焚化爐之目的，則依民法第二百五十五條規定聲明解除契約，請求被告返還保證金即無不當等語。

㈦聲明：除供擔保金額外，如主文所示。

二、被告則以：

㈠本件原告依民法第二百五十五條解除本件委託契約並無理由：

⑴按民法第二百五十五條規定「依契約之性質或當事人之意思表示，非於一定時期為給付不能達其契約之目的，而契約當事人之一方不按照時期給付者，他方當事人得不為前條之催告，解除其契約」，乃係以契約所提供之給付，自客觀上觀察，即可認識非於一定時期給付不能達其契約目的之情形而言，如定製國慶牌坊，或當事人有嚴守履行期間之合意，對如此期間之重要性有所認識，如定製手工藝品一套，並告以係為本月五日出國贈送親友之用，須於本月四日交付是（最高法院六十四年台再字第一七七號判例參照）。如不具備此一要件，自難認符合民法第二百五十五條所規定之情形，此時如有遲延，僅能以一般債務不履行給付遲延之方式處理，此先予敘明。

⑵又依民法第二百五十五條之規定，得主張解除契約者係未依其履行契約給付一方之他方，未能履行契約之一方自不得主張此一契約解除權。查兩造簽訂委託契約，其契約之內容係為處理臺南縣將軍鄉之垃圾問題，由原告負責廢棄物焚化處理事宜，而由被告依契約給付費用。但廢棄物之存在及處理乃係一繼續性之事項，被告委託原告處理垃圾焚化，雖委託契約書內約定其委託之期間係「自乙方試車完成並取得操作許可證之次日起四年」，但此一期間僅係一般契約上常見之有效期間，並非係謂此一期間外，被告即無一般廢棄物焚化處理之事項，故本件委託契約顯非係非一定期間內未履行不能達其契約目的之契約。況本件關於原告如有逾期違約之情事時，委託契約第十條第二項亦訂有逾期違約處罰之約定，可見本件原告提供一般廢棄物焚化處理之事項之給付部分，如有遲延逾期，乃係生一般給付遲延之效果，並不發生非於一定期間履行不能達其契約目的之情形。又委託契約第十五條規定「若乙方不能依規定處理垃圾，每日處新臺幣五萬元懲罰性違約金，違約金上限為契約參考總價之百分之二十」，此一規定，亦僅係被告為督促確保原告履行委託義務，以達成行政目的，故設想原告如有給付遲延情事時所為之約定，即在此情況下，被告得對原告主張有給付遲延之情事而請求違約金，故乃係原告應給付（處理一般廢棄物之焚化）而發生給付遲延時所為之效力規定，本件契約自非屬非於一訂時期為給付不能達其契約目的之契約。

⑶又原告雖又以政府鼓勵民間興建焚化爐並保證供應數量及單價之政策亦已廢止，故本件委託契約顯已不能達其契約之目的，被告既未按時給付，原告自得終止契約。但查政府是否已改變鼓勵民間興建焚化爐之政策與本件之委託契約之履行並無關連，又保證供應數量及單價之政策雖已廢止，但此一政策之實際執行面乃係中央環保機關對地方縣市政府進行經費補助政策，與處理業者並無直接關連，且關於保證量保證價之約定既已由兩造訂明於委託契約內，於雙方當事人之間即有規範之效力，縱中央環保機關保證量保證價之政策已廢止，在契約未解除前，此一契約仍具有拘束雙方之效力，故原告主張保證量保證價之政策業已廢止，本件即有民法第二百五十五條之情形，亦顯無理由。

⑷況依兩造所簽訂之系爭契約，乃係由被告依一定之處理費用，委託原告處理焚化垃圾，本件未能依期提供給付者乃係原告，而非被告，故縱認兩造之契約乃係民法第二百五十五條之定期行為給付之契約，但不按照時期給付者乃原告而非被告，依民法第二百五十五條之規定得行使解除權者亦為被告，原告主張有解除權，並以本件訴狀之送達為解除契約之意思表示，並主張契約既已解除，則依民法第二百五十九條第一款之規定，請求返還履約保證金及其法定利息，於法自屬無據。

㈡關於原告有給付遲延，被告已依法解除契約沒收履約保證金之部分：

⑴依兩造所訂之委託契約書第十四條，契約內容除依契約條款外，亦依附件一「臺南縣辦理將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理廠商遴選須知」、附件二「臺南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理契約補充規定」辦理，又依「臺南縣辦理將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理廠商遴選須知」第四條，服務計劃書內容內之焚化爐設置及操作工作進度亦為本件之契約內容，再依原告所提出之計劃內容第七張工作流程與預定進度，亦明定本件焚化爐之正式營運時間係自簽約後概估約十一個月後即可處理廢棄物，處理將軍鄉所產生之一般廢棄物，故本件原告如未於上開期間運作，自構成給付遲延之違約情事，原告應於八十七年六月二十三日後十一個月即八十八年五月二十三日即進行處理將軍鄉所產生之一般廢棄物，惟原告並未履行該項承諾；故而，被告遂於八十八年八月三十日下午二時許，與原告與及另案第三人日友廢棄物股份有限公司在台南縣環境保護局簡報室舉行「本縣小型焚化爐設置進度之會議」，原告復提出『小型焚化爐確認期程管制表』，承諾「八十八年十二月一日工程施工，八十九年七月一日工程完工，八十九年七月一日起至八十九年八月十五日試運轉，八十九年九月三十日取得操作許可證」，嗣原告工程應有遲延，被告為順利執行環保署「過渡時期緊急垃圾處理計劃」，遂於八十九年五月九日以府環廢字第五五三二號函原告：「務必加速執行並於本（八十九）年十二月底前完工取得廢棄物處理操作許可證進行營運」；繼以八十九年十一月七日八九府環字第一五三一六四號第二次催告函原告「請於本（八十九）年十二月底前完工取得廢棄物處理操作許可證」，之後被告以八十九年十二月五日八九府環廢字第一九六三三八號第三次催告函重申：「請於本（八十九）年十二月底前完工取得廢棄物處理操作許可證」。被告依規定完成三次催告，但原告均未依期辦理，被告自得據以解除契約並沒收履約保證金，自屬有據。

⑵被告未同意前揭臺南縣將軍鄉巷○段二一三至二一七地號、二二二至二二七地號土地變更為「特定目的事業用地」，理由敘述如左：

①本件原告於聲請設置許可時，已明知其設置土地乃係「特定農業區用地」，須變更為「特定目的事業用地」，且權責上應由臺灣省政府核准，故原告於申請時，被告曾函請臺灣省政府農林廳請求惠賜意見，臺灣省政府農林廳於八十八年一月二日八八農經字第一八六三五號函略以「如經貴府審查符合『臺灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之事業計劃審查要點』及『臺灣省垃圾處理使用農林土地處理要點』等有關規定並同意其設置，應不得影響鄰近農業生產環境、灌排水功能及妨礙農路之通行，並應在緊急農業生產部分配置適當隔離綠帶或設施。... 」，似無反對意見。

②於辦理期間，因原告所提出之「興辦事業計劃書」於八十八年七月二十三日始審查完畢，故於八十八年七月二十三日被告又通知原告依規定辦理地目變更手續，且依程序於八十八年十月五日會同相關機關至現場進行會勘，會勘結果認為應再向農委會函循用地變更事宜，故被告乃於八十八年十一月二日函農委會請求函示，農委會則於八十八年十一月九日以（八八）農企字第八八一五六○五一號函表示設置地點係經政府投資辦峻農地重劃之特定農業區農牧用地，區域完整、農水路設施完善，為當前台灣地區主要農業生產地區，故不宜在該處設置焚化爐使用。並建議原告另擇其他未經投資建設之一般農業區土地辦理為宜，故被告依法自無法同意准許辦理變更。

③嗣被告為協助解決此一爭議乃於八十九年一月二十五日函請行政院環保署召開協調會，環保署亦於八十九年三月十四日函請行政院農委會、被告等環保署召開協調會。會後農委會雖於八十九年四月十七日以（八九）農企字第八九○一二○一四六號函被告，但該函僅係對環保署所檢送之會議記錄提出疑問，並籠統指稱「是否符合規定，係屬貴管權責」，被告實亦無從辦理。

④為期慎重，被告乃再於八十九年七月十四日再請求農委會函釋，請求說明省政府農林廳前函文是否為農業主管機關之表示同意函文，如非屬同意函文，請行政院農委會依「非都市土地申請變更為公民營廢棄物清除處理機構設施使用之興辦事業計劃審查作業要點」表示主管機關之意見。行政院農委會於八十九年九月二日則以（八九）農企字第八九○一三七五四○函復被告略以：本件依中部辦公室會簽認符合「台灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物清除處理設施使用之興辦事業計劃審查作業要點」，故請被告逕為酌處，由於農委會函示未針對法令變更予以具體函釋，致被告亦難資為辦理。

⑤本件土地辦理變更用途，確有右開法令上之疑義，被告依法自應踐行相關之請求函釋程序，並非被告係有意拖延，被告亦無拖延之事實，且於八十九年十二月十八日即函復原告同意辦理土地地目變更，並於同年月二十一日完成地目變更。

⑶本件委託契約係經公開招標辦理，係屬政府採購法第二條所稱之「勞務委任之採購」，原告不能依契約規定履約即屬可歸責於申請人之事由，因而致解除契約者，依押標金保證暨其他擔保作業辦法第二十條第一項第六款規定，被告自得沒收履約保證金，原告請求返還履約保證金自無理由等語置辯。

㈢聲明：①原告之訴駁回。②如受不利判決，願供擔保請准免為宣告假執行。

三、本件原告主張於八十七年六月二十三日，與被告簽訂「臺南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理委託契約」，並於八十九年四月二十四日繳交履約保證金一千二百三十二萬四千元。惟原告依約取得「臺南縣政府廢棄物處理廠設置許可證」，並於八十八年九月一日申請被告變更預定之焚化廠興建用地為「特定目的事業用地」後，被告不僅遲至八十九年十二月十八日始函文臺南縣佳里地政事務所辦理，且於其前之八十九年五月九日、十一月七日、十二月五日三度催告原告應於當年十二月底前完工並取得廢棄物處理操作許可證進行營運，再於九十一年三月二十日以原告無法如期完工為由解除兩造間契約，並沒收原告繳交之前開履約保證金。然原告所以無法如期完工，乃因被告未依約辦理地目變更之故，被告並無片面解除契約之權利，其解除契約之意思表示亦不生效力；又因被告已於九十一年七月二十四日將原預定興建焚化爐之土地恢復為農牧用地，且政府鼓勵興建焚化爐並保證供應數量、單價之政策亦已廢止，兩造間契約已因被告未於一定時期為變更地目之給付而不能達其目的，故原告以起訴狀繕本作為解除契約之意思表示，並請求被告返還已受領之履約保證金一千二百三十二萬四千元等語。被告則以兩造間廢棄物委託焚化處理契約係因原告未依約興建完成並營運，經三次催告後始為解除，被告沒收原告履約保證金，並無不當；且兩造間契約關係已經解除而不存在，原告亦無再行解約並請求返還履約保證金之餘地；又縱認被告並無解約權利，兩造間契約關係仍屬存在，復因「變更地目」並非被告依約須於一定期間內所為之給付，且環保署保證數量、價格之政策，與兩造契約之履行並無關連，原告無主張民法第二百五十五條解除契約之權利等語置辯。

四、兩造不爭執之事項：

㈠兩造於八十七年六月二十三日簽訂「臺南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理委託契約」，約定由原告處理將軍鄉一般廢棄物焚化處理之事宜，契約有效期限自原告取得廢棄物操作許可證之次日起四年止。原告且依約於八十九年四月二十四日繳交履約保證金一千二百三十二萬四千元。

㈡依據兩造所約定之工作流程，原告應於簽約後第二個月提送設置許可相關文件，第二個半月時申請地目變更，於簽約後第五個月時完成，再於簽約後第五個月完成建雜照請領手續，嗣後則須於一百五十個工作天內完成開工建廠，再經試運轉、操作許可申請等手續，而於簽約後約一年開始正式營運。

㈢原告於八十八年二月二十二日取得「臺南縣政府廢棄物處理廠設置許可證」；次於八十八年九月一日向被告提出「非都市土地變更編定申請書」，申請將預定興建焚化處理廠之臺南縣將軍鄉巷○段二一三至二一七地號、二二二至二二七地號等十一筆土地由「特定農業區用地」變更為「特定目的事業用地」，被告則於八十九年十二月十八日函請臺南縣佳里地政事務所辦理土地變更編定事宜，並於同月二十一日完成。

㈣被告於八十九年五月九日函文催告原告應於同年十二月底前完工並取得廢棄物處理操作許可證，繼於十一月七日進行第二次催告，再於十二月五日第三次催告，嗣於九十年三月二十日函文解除兩造間契約關係。

㈤被告於九十一年七月二十四日函文臺南縣佳里地政事務所，以原設置廢棄物處理廠之事業計畫業經廢止為由，恢復前開土地為「農牧用地」之編定；另行政院環保署鼓勵民間興建焚化爐並保證供應數量、單價之政策亦已廢止。

五、原告起訴主張解除契約，並請求被告返還已受領之履約保證金等情，既為被告所否認，並以前揭情詞置辯，則本院所應審究者，自為原告有無依據民法第二百五十九條第一款規定請求被告返還履約保證金之權利，而為判明此點，復須就兩造契約是否已於九十年三月二十日由被告解除，以及該契約關係若仍存在，原告得否主張解除契約兩點進行認定。

六、兩造契約是否已於九十年三月二十日解除部份：

㈠經查，乙方（指原告）之違約行為，經甲方（指被告）三次催告而未能改善，甲方得解除本契約，且因解除契約造成甲方之損失，乙方應負責賠償，已為兩造前揭委任契約第十條第三款所明定；且被告確曾於八十九年五月九日、十一月七日、十二月五日三次催告原告須於八十九年十二月底前完工並取得廢棄物處理操作許可證進行營運等情，亦為原告所自陳，並有原告提出之催告函三份可稽（原告起訴狀附件十一、十二、十三，第四十七至四十九頁），則形式上觀之，被告乃依據雙方約定而為解除契約之行為，應屬無疑。

㈡按因不可歸責於債務人之事由，致未為給付者，債務人不負遲延責任；又違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀，民法第二百三十條、八十九年一月二十六日修正前之區域計畫法第二十一條分別定有明文；再依原告所提且被告並不爭執之「工作流程與預定進度」（原告起訴狀附件三，第二十三頁），明白可認地目變更乃為開工建廠之前提要件。查原告預定興建系爭焚化爐之臺南縣將軍鄉巷○段十一筆土地，原均編訂為「特定農業區農牧用地」，乃為兩造所一致陳述，依前引區域計畫法規定，並不能作為興建廢棄物處理場之用；而原告於八十八年九月一日，向被告申請就上開十一筆土地辦理變更地目事宜後，遲至八十九年十二月二十一日，始由被告發函臺南縣佳里地政事務所變更編定為「特定目的事業用地」完成等情，復為被告所不爭執，並有原告所提出被告八十九年十二月十八日八九府城村字第二○五○一八號函（原告起訴狀附件十、第四十五頁）在卷可稽，亦可認屬實。則被告於八十九年十二月二十一日行文佳里地政事務所變更地目前，即三度進行催告，已難謂無強人所難之處；更何況地目變更完成後，至施工興建完成，至少尚須一百五十個工作天，兩造契約附件一「臺南縣政府辦理將軍鄉一般廢棄物委託焚化廠商遴選須知」第五條、上揭「工作流程與預定進度」均可資參照，則原告於八十九年十二月二十一日地目變更完成後，客觀上已無在當月月底完工之可能，故原告之未依催告期限完工，縱可認屬遲延之違約，該遲延亦應認係因不可歸責於原告之事由而發生，揆諸上開說明，被告尚無要求原告負遲延責任之餘地。

㈢被告雖另以原告不爭執其真正之「小型焚化爐確認期程管制表」一份（證一號，第一百四十九頁），抗辯原告並未依期程完成相關進度而有違約情事。然查，依據該期程管制表所載，原告應於八十八年二月二十二日取得設置許可證，八十八年十二月起開始施工，並於八十九年七月一日完工，再於八十九年七月一日至八月十五日期間試運轉，末於八十九年九月取得操作許可證；惟審諸被告於八十八年七月二十三日函文表示已就原告設置廢棄物處理廠計畫審查完畢，請被告依相關規定辦理地目變更（原告起訴狀附件六，第三十八頁），同年九月十四日且召集「事業廢棄物處理中心推動小組第一次會議」，獲致由被告地政科繼續受理用地變更案，另由被告環保局行文環保署解釋特定農業區可否設置廢棄物處理場之結論（原告起訴狀附件四，第二十四頁至二十六頁），嗣於八十九年一月二十五日行文行政院環保署洽請協助辦理系爭焚化爐興建用地變更事宜（原告起訴狀附件八，第四十一頁），再先後三次催告應於八十九年十二月底前完工營運等情，足見系爭焚化爐之興建一開始即未依循上述期程管制表所定進度。酌以被告多次召開會議、行文行政院農委會及環保署協調用地變更事宜，更可認定被告當時對於該期程管制表進度之延誤並無異議，故被告再於本件爭執原告未依該期程管制表進行係屬違約云云，自無可採。

㈣承上諸點，原告於地目變更程序完成前，既無進行施工興建焚化爐之可能，被告於地目變更前之三次催告，即有可議；又原告自地目變更完成後，至少須一百五十個工作天進行施工，被告要求須於十日（八十九年十二月二十一日至三十一日）完成，客觀上更無可能，是原告之遲延乃因不可歸責之事由所致，被告尚無主張原告遲延給付而解除契約之權利，伊於九十年三月十日所為解除契約之意思表示，乃不生效力，應認自該日後雙方契約關係仍屬存在。

七、原告得否解除契約：

㈠原告主張解除契約，乃依據民法第二百五十五條規定，認被告未於一定期間為地目變更之給付，嗣行政院環保署補助焚化爐興建之計畫取消，預定用地亦回復農業特定區之編定，原告契約目的已不能達成等作為所憑之論據。被告則否認伊有於一定期間內完成地目變更之契約上義務，且辯稱並未故意拖延辦理等情。

㈡按區域計畫公告實施後，非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。又申請變更編定應檢附相關文件向直轄市或縣（市）政府為之。區域計畫法第十五條第一項、九十年三月二十六日前施行之非都市土地變更編定執行要點第十一條分別定有明文，故非都市土地之變更編定係屬直轄市或縣（市）政府職權，已甚明確。本件原告預定用以興建焚化處理廠之臺南縣將軍鄉巷○段二一三地號等十一筆土地，均屬非都市土地並編定為農牧用地，已為兩造所一致陳述，揆諸上開說明，將前揭土地變更編定為特定事業用地，自屬被告權責。

㈢次按編定為某種使用之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准，依前引區域計畫法第十五條授權訂定之「非都市土地使用管制規則」第十二條第一項定有明文。本件預定作為興建焚化爐使用之土地原編定為特定農業區農牧用地，已如前述，而依當時臺灣省政府所頒訂「臺灣省非都市土地變更編定執行要點」附錄一、「臺灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之興辦事業計畫審查作業要點」第二條規定，上述變更前、變更後之目的事業主管機關，分別係指臺灣省政府農林廳及被告而言，被告所提出之行政院農委會八十九年四月十七日（八九）農企字第八九○一二○一四六號函中說明二（第一百五十三頁）亦可憑佐。再查，被告既已於八十八年二月二十二日發給原告「廢棄物處理場（廠）設置許可證」（原告起訴狀附件二，第二十二頁），並於八十八年七月二十三日行文通知原告依相關規定辦理地目變更手續（原告起訴狀附件六，第三十八頁），足見被告至遲於上開函文之前，已經完成本件垃圾處理場興辦計畫之審查作業，循諸前述說明，辦理土地變更編定之要件亦已該當。

㈣被告雖以八十八年一月間函請臺灣省農林廳進行審查時，該廳僅答稱「．．如經貴府（指被告）審查符合『臺灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之事業計畫審查作業要點』及『臺灣省垃圾處理使用農林土地處理要點』等有關規定並同意其設置，應不得影響鄰近農業生產環境、灌排水功能及妨礙農路之通行，並應在緊臨農業生產部份配置適當隔離綠帶或設施．用地部份請依『非都市土地使用管制規則』等有關規定辦理用地變更」（被告證二，第一百五十一頁），而未具體說明是否同意興辦計畫；嗣經憲法修正精簡省府組織後，再函請行政院農委會說明時，則答稱「本案擬申請用地係經政府投資辦竣農地重劃之特定農業區農牧用地，區域完整、農水路設施完善，為當前臺灣地區主要農業生產區域，似不宜於該農業生產區域中，設置一般廢棄物焚化爐使用，破壞該農業生產區域之完整性，影響農產品之衛生安全，建請另則其他未經投資建設之一般農業區土地辦理為宜」（被告證三，第一百五十二頁）等情，抗辯無從辦理地目變更手續。惟查，經被告函請行政院環保署於八十九年三月十四日開會進行協調後，行政院農委會先針對該協調會議記錄，函文表示「該案既經變更前目的事業主管機關（前臺灣省政府農林廳）及變更後目的事業主管機關（臺南縣政府）核准在案．．．至本案是否符合規定，係屬貴管權責，本會另無意見．．」（被告證四，第一百五十三頁），再針對被告函請釋示，覆稱「本案經本會中部辦公室（原臺灣省政府農林廳）會簽以：『有關大自然環境工程股份有限公司擬設置第一類乙級廢棄物處理場，申請將軍鄉巷○段二一三地號等十一筆土地，由特定農業區農牧用地變更編定為同區特定目的事業用地案，依申請人所提興辦事業計畫既經目的事業主管機關臺南縣政府認定係處理一般廢棄物，且符合【臺灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物處理設施施用之興辦事業計畫審查作業要點】規定，准此，前臺灣省政府農林廳八十八年一月二十八日八八農經字第一八六三五號函同意該府依規定辦理用地變更事宜』在案，本案仍請逕為酌處」（被告證六，第一百五十五頁）等語，已經明白表示該案係屬前臺灣省農林廳及被告權責，且前臺灣省農林廳亦已同意原告之興辦計畫；至於前臺灣省農林廳八十八年一月之函文意旨，雖難以判斷是否同意原告之興辦計畫，惟被告於當時既未函請釋示而逕行核准原告之興辦計畫，應認被告係採取臺灣省農林廳業已同意之解釋，則被告於原告依其函文聲請辦理土地變更編定手續時，再以農業主管機關同意與否不明致使程序稽延，即有未洽之處，被告此部份辯詞，自無足取。

㈤再按民法上債之關係所發生之給付義務，有主給付義務與從給付義務之區分。所謂主給付義務，係指債之關係所固有、必備，並用以決定債之關係類型之基本義務；另所謂從給付義務，則可能基於法律之明文規定、當事人約定、或誠信原則及契約之補充解釋而產生，其不具獨立之意義，僅具補助主給付義務之功能，其存在目的則在於確保債權人之利益能夠獲得最大的滿足。至於雙務契約關係中，一方之從給付義務與他方之給付，是否立於互為對待給付之關係，乃至從給付義務之債務不履行，債權人得否解除契約，均應視該從給付義務對契約目的之達成是否必要而定。

⑴依據兩造簽訂之「一般廢棄物委託焚化處理委託契約」內容，原、被告所應負之主給付義務分別為一般廢棄物之焚化處理及報酬之給付，應屬無疑；而為使原告具備處理廢棄物能力，契約中已明定原告有興建焚化爐之義務，再者，被告則有提供必要協助如變更土地編定、核發建雜照之義務，原告之焚化爐始有興建完工可能，是被告依約負有上述從給付義務，乃可認定。

⑵本件原告得標後，依約應提送設置許可計畫書，經審查通過後於提出開工報告書日起一百五十個工作天內完工，此為兩造契約附件一「臺南縣政府辦理將軍鄉一般廢棄物委託焚化廠商遴選須知」第五條所明定；再依據兩造所一致陳述之興建流程，許可計畫書審查通過與開工建廠間，本有地目變更、建雜照請領兩項手續，而該二手續均需被告之協助辦理，亦如前述，以此計算，原告固有限時完成焚化爐興建營運之義務，被告則同時負有須於完工日前溯一百五十個工作天前完成地目變更與核發建雜照兩項手續之義務，是依契約本旨，仍應認被告負有於一定期間內給付該二項從給付義務之責任，被告抗辯無此義務云云，尚不可採。

⑶末查，兩造所以簽訂本件「一般廢棄物委託焚化處理委託契約」，乃為解決垃圾處理問題，基於行政院環保署於八十六年九月間「過渡時期緊急垃圾處理計畫」所定政策而為，此為兩造所一致陳述。觀諸前開處理計畫內容，主要在以保證處理數量及興建經費補助之方式，提供經營業者之誘因，兩造契約中所明定被告（甲方）應保證垃圾供應量（第三條）、處理費價格（第四條）即屬著例，則就原告而言，藉由完工營運後四年間保證垃圾處理量及價格，而分攤建設、操作成本，即為其參與簽訂本契約之主要目的。然系爭焚化爐迄今既未開工興建，而依前開處理計畫，行政院環保署對於民有民營小型焚化爐設置之補助，經費編列僅至九十一年度（第一百三十七頁），被告於本院審理時，亦自陳該預算確已取消（九十二年十月三十日言詞辯論筆錄）；酌以兩造契約第四條第二項、第三項有關處理費之給付方式，明定「自正式運轉之日起，於每月底前按實際處理量核算處理費，並視環保署補助款撥付、本府配合款及徵收之一般廢棄物清除處理費繳交實際情形」，「按月給付之處理費，如係因不可歸責於甲方（即被告）之事由致遲延給付者，甲方不負遲延責任」，則縱使原告繼續執行兩造契約，其依約所得請求之垃圾處理價格，顯然將因行政院環保署及被告所編列之補助款、配合款預算均已取消，而有客觀上困難，是前開契約第三條、第四條現實上已無履行之可能，原告依契約於四年間攤還營運成本之目的不能達成。

㈥綜上諸點，被告基於契約之補充解釋，有協助原告辦理地目變更、核發建雜照之從給付義務，且該給付義務須於原告完工營運日回溯一百五十個工作天前完成；而被告既有協助辦理之權能，且原告申請地目變更之法定要件亦已該當，則被告稽延未為辦理，即屬債務不履行；又因被告之債務不履行，導致原告於八十七年六月簽約後，迄今均無法開工興建並進行營運，其依契約所定保證處理數量、處理價格約定，於四年內攤還興建營運成本之契約上目的復不能達成，則原告基於民法第二百五十五條規定，主張解除兩造間契約關係，即屬有據。

八、又按契約解除時，當事人雙方由他方所受領之給付物，應返還之，民法第二百五十九條第一款亦有明文。原告與被告簽訂本件「一般廢棄物委託處理委託契約」後，曾繳交履約保證金一千二百三十二萬四千元，既為被告所不爭執，則原告解除兩造契約後，請求被告返還該履約保證金，自可准許。

九、末按給付有確定期限者，債務人自期限屆滿時起，負遲延責任。給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，或依督促程序送達支付命令，或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力；民法第二百二十九條第一、二項分別定有明文。又遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。但約定利率較高者，仍從其約定利率；而應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五；亦為同法第二百三十三條第一項及第二百零三條所明定。查本件原告請求被告應給付之前開金額，既未定有給付之期限，則原告請求自民事起訴狀繕本送達被告之翌日起算利息，自無不合。又本件起訴狀繕本乃於九十二年十月九日送達被告，有送達回執附卷可憑，則本件原告所請求之利息應自九十二年十月十日起算。

十、從而，原告基於契約解除後之回復原狀請求權，請求被告給付一千二百三十二萬四千元，及自九十二年十月十日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，乃有理由，應予准許。

、兩造陳明願供擔保請為宣告假執行或免為假執行，經核均與規定相符，爰分別酌定相當之擔保金額予以宣告。

、結論：本件原告之訴為有理由，依民事訴訟法第七十八條、第三百九十條第二項、第三百九十二條，判決如主文。

臺灣臺南地方法院民事第一庭~B法官　吳坤芳

~B法院書記官　陳信良