臺灣高等法院 臺南分院101年度重上國字第4號

臺灣高等法院臺南分院民事判決　101年度重上國字第4號

上訴人

新萌建設開發股份有限公司

法定代理人

劉正雄

訴訟代理人

蘇顯騰 律師

訴訟代理人

高進棖 律師

被上訴人

雲林縣政府

法定代理人

蘇治芬

訴訟代理人

張智學 律師

上列當事人間請求國家賠償等事件，上訴人對於中華民國101年9月26日臺灣雲林地方法院第一審判決（100年度重國字第1號）提起上訴，本院於102年3月7日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序部分

一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項及第11條第1項前段定有明文。本件上訴人曾於民國（下同）99年8月17日以書面依國家賠償法規定請求被上訴人為損害賠償，惟被上訴人逾30日未與上訴人協議，為被上訴人所是認，並有上訴人提出之國家賠償請求書影本在卷可憑（見原審卷㈠第93-99頁），故上訴人提起本件國家賠償訴訟，合於上開程序規定，先予敘明。

二、另按於第二審為訴之變更、追加，非經他造同意，不得為之。但第255條第1項第2款至第6款情形，不在此限；又訴之變更、追加他訴，於擴張或減縮應受判決事項之聲明行為無礙；民事訴訟法第446條第1項及第255條第1項第3款分別定有明文。上訴人上訴時原請求被上訴人應給付新臺幣（下同）2,368萬4,851元，後以民事減縮上訴聲明狀減縮請求金額為1,429萬6,651元，係屬減縮應受判決事項之聲明，合於前揭規定，應予准許。

貳、實體部分

一、上訴人主張：上訴人前經被上訴人核准於雲林縣斗六市咬狗段212-3、212-5、212-6、212-7、212-8、212-15等6筆土地（下稱系爭土地）上採取土石，並領有被上訴人核發之土石採取場登記證及土石採取許可證（有效期間自92年1月6日起至93年1月5日止）。因土石採取法於92年2月8日生效施行，上訴人於92年3月26日依同法第47條第1項規定，於法定時間內向被上訴人申請換發土石採取許可證及土石採取場登記證，惟被上訴人未予處分。嗣上訴人於92年12月24日向被上訴人申請展延土石採取許可期間，經被上訴人審查，認上訴人未於土石採取法第16條規定之法定期間辦理展延申請，而以93年5月17日府工石字第0000000000號函否准上訴人展延之申請。經上訴人循序提起訴願及行政訴訟，經高雄高等行政法院於95年7月12日以94年度訴字第616號判決命被上訴人應作成准予上訴人於申請核發土石採取許可證及土石採取場登記證獲准後，得依原核定土石採取計畫給予上訴人展延129日之土石開採權利之行政處分。詎上開行政法院判決於95年8月22日確定後，被上訴人竟遲至98年1月10日始函准上訴人展延129日採取土石，且同時以系爭土地業經行政院農業委員會（下稱農委會）於94年12月23日以農授林務字第0000000000號函請經濟部申請將雲林縣枕頭山一帶劃定為土石禁採區，經濟部則於同日即94年12月23日以經授務字第00000000000號函公告該區域之禁採區範圍（下稱經濟部00000000000號函），並於95年11月6日以經務字第00000000000號公告修正該禁採區範圍為由，廢止上開准許，導致上訴人業已判決確認之權利無法行使而受有損害；而上訴人向農委會申請補償結果，因農委會認行政法院判准上訴人展延129天，故僅願按129/365之比例補償上訴人：①土石採取計畫書、圖費用56萬5,561元、②水土保持計畫外審費用5萬8,468元、③土石採取審查規費425元、④土石採取許可證發證規費1,061元、⑤土石採取登記證發證規費1,061元、⑥圍籬、界樁、測量、公告牌及其他雜項設施28萬6,274元、⑦水土保持工程款34萬2,523元等項，共計補償125萬5,373元，至逾上開比例部分（即236/365）之229萬6,651元，與其餘：①運輸道路設置費用72萬元、②土石採取區權利金200萬元、③土石採取區地上物補償費100萬元（系爭212-6、-8、-15地號土地）、④所失利益828萬元，合計1,200萬元。茲因被上訴人作成否准上訴人所提土石採取展期申請，業經高雄高等行政法院94年度訴字第616號判決認定為違法之行政處分，被上訴人顯然具有過失，則被上訴人因過失作成違法行政處分否准上訴人延展土石採取期間之申請，致上訴人無法行使土石開採權並受有鉅額損害，且行政判決確定後，上訴人於95年11月8日、96年7月12日請求被上訴人應依行政法院判決意旨辦理，卻遭被上訴人置之不理，被上訴人怠於執行職務致上訴人受有如上之損害，依法亦應予賠償，惟上訴人於99年8月17日具狀向被上訴人請求協議國家賠償後，迄未獲被上訴人處理，爰依國家賠償法第11條第1項之規定提起本訴。又國家賠償法有特設一個規定即行政機關在被請求協議之時間可以展延（國家賠償法第26條第2項參照），故請求國家賠償之性質與民法所謂請求之履行契約、履行賠償問題、給付行為性質不同，縱使在六個月內雲林縣政府沒有做任何協議處理結果，還是要回歸到原點即主張從95年1月18日開始起算，並無時效消滅情形。況經濟部00000000000號函係於94年12月23日公告，然上訴人於公告之時並未知悉此情，上訴人係於98年1月10日被上訴人以函文廢止同日之准許上訴人展延129日之函文始知悉，故上訴人於99年8月17日向被上訴人請求國家賠償，並未逾消滅時效。並聲明求為判決：

㈠原判決廢棄。

㈡被上訴人應給付上訴人1,429萬6,651元，及自99年8月18日起至清償日止按週年利率5％計算之利息。

㈢第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。

㈣願供擔保，請准宣告假執行。

二、被上訴人則提出如下之答辯：本件被上訴人所屬公務員無不法之行為，且無怠於執行職務之行為，而上訴人遭停止採取之處分，亦有可歸責上訴人之行為，有高雄高等行政法院94年度訴字第616號事件卷宗資料可證。又系爭土地係農委會於94年12月23日函經濟部，由經濟部於95年11月6日公告禁採，被上訴人依法自上開期日即應廢止相關採取許可，縱然上訴人所稱損失屬實，要與經濟部之公告有關，而與被上訴人所屬公務員之職務行使無因果關係，況上訴人於98年1月22日向農委會申請補助，亦足見上訴人主觀認為本件並無不法之情事。本件上訴人主張「被上訴人違法否准上訴人之申請」因而致使上訴人受有損害，其係指被上訴人以府工石字第000000000號函，駁回上訴人土石採取展期之申請，上訴人認該損害事實係被上訴人違法之行政處分所導致，則賠償請求權之消滅時效，應以上訴人知悉行政處分時起算，而非以行政訴訟判決確定時為基準，查該行政處分之作成係在93年5月17日作成，自上訴人知悉系爭行政處分至本件提起國家賠償訴訟（100年6月24日），業已逾2年消滅時效。又上訴人於95年11月6日經濟部公告時，已經知悉無法進行任何土石採取，則上訴人遲至100年6月20日提起本訴請求國家賠償，亦已罹於國家賠償法第8條所定2年時效期間。另依農委會所提供之函文及附件資料，可認上訴人請求賠償項目不合理、有浮報情形，且就上訴人請求項目而言：

㈠、公法合法行為之損害補償與賠償之項目及金額，均屬於損害填補，核對上訴人請求補償與賠償之項目及金額，再參以農委會同意補償，且上訴人已經沒有爭議，即表示已經可以填補上訴人所主張之損失，其餘款項應該沒有補償或賠償的問題。

㈡、農委會既然不同意填補其餘236/365部分之款項，上訴人應循行政程序救濟，與國家賠償無關，且縱使核發土石採取許可證，上訴人最多只能請求129日延展，當然不能請求其餘236日之補償款項。

㈢、否認上訴人所主張有運輸道路設置費用72萬元、土地所有權人採取土石權利金238萬8,200元、地上物補償費100萬元，與水土保持技師監造費48萬元之支出。且上訴人已經有採取部分土石，而道路、土地等亦可繼續使用，另水土保持為上訴人應盡之責任，上訴人當不得請求上開費用之賠償。

㈣、至於所失利益1,200萬元部分，實際上可以採取多少土石，並非以獲准開採數量為準，上訴人已經有採取部分土石，甚至遭人盜採，可以採取之土石數量存有疑問，且每立方土石之利潤為何，也應該舉證證明。並聲明：

㈠上訴駁回。

㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔。

三、下列事項為兩造所不爭執：（見原審卷㈠第108頁反面-109頁）

㈠、上訴人於88年8月6日經被上訴人核准於系爭土地採取土石，許可有效期間自88年8月6日起至89年8月5日止，嗣並獲准展延有效期間自92年1月6日起至93年1月5日止。

㈡、上訴人曾於92年3月26日，依92年2月8日生效施行之土石採取法第47條第1項規定，向被上訴人申請換發土石採取許可證及土石採取場登記證，惟被上訴人未為准否之處分。

㈢、上訴人於92年12月24日，以土石採取許可證有效期間將屆滿為由，向被上訴人申請展延，經被上訴人以上訴人未於法定期間辦理展延申請，而於93年5月17日以府工石字第00000000000號函否准其申請，嗣經上訴人循序提起訴願及行政訴訟後，經高雄高等行政法院於95年7月12日以94年度訴字第616號判決，將訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應作成准予上訴人於申請核發土石採取許可證及土石採取場登記證獲准後，得依原核定土石採取計畫給予展延129日之土石開採權利之行政處分，該判決於95年8月22日確定。

㈣、兩造於前項行政爭訟期間，農委會為因應雲林縣斗六市枕頭山、林內鄉湖本村一帶之土石採取問題破壞保育類八色鳥棲息地，造成八色鳥生存危機，於94年12月23日以農授林務字第0000000000號函向經濟部建議劃定土石禁採區，經濟部即於同日公告「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區（含系爭土地）」，因引發相關爭議，農委會另於95年9月12日以農林務字第0000000000號函建議經濟部檢討修正土石禁採區範圍，嗣經經濟部於95年11月6日公告修正禁採區範圍（仍含系爭土地）。

㈤、被上訴人依前揭高雄高等行政法院判決，於98年1月10日以府水管字第000000000號函核發上訴人土石採取許可證，並於同日以府水管字第0000000000號函，以系爭採取土地經經濟部於95年11月6日公告為土石禁採區為由而廢止上開准許。

四、得心證之理由：

㈠、上訴人於88年8月6日經雲林縣政府核准於系爭土地採取土石，許可有效期間自88年8月6日起至89年8月5日止，嗣並獲准展延有效期間自92年1月6日起至93年1月5日止。又土石採取法經於92年2月8日施行，上訴人曾於92年3月26日，依該法第47條第1項規定，向被上訴人申請換發土石採取許可證及土石採取場登記證，惟被上訴人未為准否之處分。上訴人嗣於92年12月24日以土石採取許可證有效期間將屆滿為由，向被上訴人申請展延，經被上訴人以上訴人未於法定期間辦理展延申請，於93年5月17日以府工石字第00000000000號函否准其申請，經上訴人循序提起訴願及行政訴訟後，經高雄高等行政法院於95年7月12日以94年度訴字第616號判決，將訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應作成准予上訴人於申請核發土石採取許可證及土石採取場登記證獲准後，得依原核定土石採取計畫給予展延129日之土石開採權利之行政處分，該判決並於95年8月22日確定等情，為兩造所不爭執，並有上訴人提出之雲林縣政府八八雲商建水採字第03號土石採取許可證、雲林縣政府92年1月9日92二府工石字第0000000000號函暨雲林縣政府92雲府土石採展字第01號土石採取許可證、高雄高等行政法院94年度訴字第616號判決暨確定證明書等件影本在卷可按（見原審卷㈠第14-27頁），足信無誤。

㈡、上訴人主張被上訴人因過失作成違法行政處分否准上訴人延展土石採取期間之申請，致上訴人無法行使土石開採權並受有鉅額損害，應負國家賠償責任，被上訴人則以前詞置辯。是以，本件應予審究者厥為：被上訴人因過失作成違法行政處分否准上訴人延展土石採取期間之申請，是否因此造成損害，而應負國家賠償責任？茲分述如下：

⒈、兩造於前項行政爭訟期間，農委會為因應雲林縣斗六市枕頭山、林內鄉湖本村一帶之土石採取問題破壞保育類八色鳥棲息地，造成八色鳥生存危機，於94年12月23日以農授林務字第0000000000號函向經濟部建議劃定土石禁採區，經濟部即於同日以經授務字第00000000000號公告「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區」（含系爭土地），因引發相關爭議，農委會另於95年9月12日以農林務字第0000000000號函建議經濟部檢討修正土石禁採區範圍，嗣經濟部於95年11月6日以經務字第00000000000號公告修正禁採區範圍（仍含系爭土地）。嗣被上訴人依前揭高雄高等行政法院判決，於98年1月10日以府水管字第000000000號函核發上訴人土石採取許可證，並於同日以府水管字第0000000000號函，以系爭土地經經濟部於95年11月6日公告為土石禁採區而廢止上開准許等情，亦為兩造所不爭執，並有雲林縣政府九八雲府水管採字第01號土石採取許可證，與上開函文、公告暨修正範圍圖及坐標表附卷（見原審卷㈠第28-35頁）及農委會100年10月31日農授林務字第0000000000號函送本院關於上訴人為129日土石開採權利展延，因劃定土石禁採區而受有損害申請補償案卷宗可參。

⒉上訴人領取上揭被上訴人所核發之土石採取許可證及土石採取場登記證，乃係依土石採取法施行前之土石採取規則而取得。土石採取法第47條第1項規定：「本法施行前依土石採取規則取得土石採取許可證及土石採取場登記證者，應自本法施行之日起三個月內報請直轄市、縣（市）主管機關換發；屆期未辦理者，原證失其效力。」。是以，依土石採取法規定，上訴人應於該法施行之日起三個月內報請被上訴人換發新證；申言之，上訴人即應於92年2月8日起至同年5月7日止，向被上訴人申請換發土石採取許可證及土石採取場登記證，否則，原來依土石採取規則申領之土石採取許可證及土石採取場登記證即失其效力。查上訴人在土石採取法公布施行後，曾於92年3月26日依據該法第47條規定向被上訴人申請換發土石採取許可證及土石採取場登記證，惟因上訴人當時另涉違反水土保持相關規定，經被上訴人以92年3月13日府農土字第0000000000號函處罰鍰10萬元整，並令限期改善暨停止一切開發使用行為（期間自92年3月18日起至同年8月15日止），且嗣後復因被上訴人為配合檢察官另案調查系爭土地周遭被他人開挖土地闢建道路，違反水土保持法等案件及避免當地民眾抗爭，乃責令上訴人停止採取土石，迨直至相關事實趨於釐清後，被上訴人方以92年12月23日府工石字第0000000000號函通知上訴人，同意上訴人依原核定土石採取及水土保持計畫辦理採取土石，從而被上訴人迄上訴人於92年12月24日備函向被上訴人申請展期之前，均未予處理上訴人申請換發新證之事等情，不惟為被上訴人所是認，是上訴人於土石採取法公布施行後已遵守法定期間申請換發新證，堪以採信。被上訴人對於上訴人前揭之申請，本應於審核後，作成准駁與否之行政處分，俾上訴人有所依循。惟被上訴人卻疏未及時處理，致使上訴人無法取得新的土石採取許可證及土石採取場登記證，足認被上訴人否准上訴人展延土石採取許可期間之申請，即屬不合法。

⒊惟按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。又國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發生，有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害者，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果者，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言（最高法院75年度台上字第525號判決要旨參照）。系爭土地於兩造上開行政爭訟期間，業經農委會以保護保育類八色鳥棲息地為由，於94年12月23日函建議經濟部劃定為土石禁採區，並經經濟部於同日公告為土石禁採區，農委會雖另於95年9月12日函建議經濟部檢討修正土石禁採區範圍，並經經濟部於95年11月6日公告修正禁採區範圍，惟仍含系爭土地在內。即造成上訴人無法繼續採取系爭土地土石致生損害之原因，除被上訴人否准上訴人展期申請之處分外，尚有上開經濟部將系爭土地公告為土石禁採區相競合所生之結果，且二者並無必然結合之關係，依上開判決意旨，被上訴人否准之行為與上訴人未能繼續採取系爭土地土石之損害結果間，並無相當之因果關係。

⒋被上訴人雖另以高雄高等行政法院於95年7月12日即以94年度訴字第616號判決命被上訴人准許上訴人展延129日之土石開採權利之行政處分，被上訴人卻遲至98年1月10日以府水管字第0000000000號函為准允之處分，致使上訴人所受損害益加擴大。然查，被上訴人於收受前述高雄高等行政法院判決之後，因系爭土地業經經濟部公告為禁採區範圍，故就上訴人所為申請應為如何處置，以95年11月27日府工石字第0000000000號函函詢農委會，農委會以該事務非該會之權限，將該文函轉經濟部，經經濟部以95年12月6日經礦字第00000000000號函覆上訴人以：「貴府函請釋示有關新萌建設開發股份有限公司因土石採取案，經提起行政訴訟經審結確定，訴願決定及原處分均撤銷，應准允申請核發土石採取證及土石採取場登記證及工期129天之行政處分，惟其開採地點位於禁採區範圍內，其後續土石採取工作疑義，請依『行政機關法制作業應注意事項』敘明㈠有疑義之法條及疑點㈡各種疑見及其得失分析㈢擬採之見解及理由，以利案件之處理。」（見原審尾卷㈣第264頁）。被上訴人於收受該函示後以96年1月16日府工石字第0000000000號函就可否繼續准予上訴人繼續辦理土石採取工作乙情函詢經濟部礦業司（函文內容可見原審尾卷㈣第262-263頁）。經濟部以96年1月19日經礦字第00000000000號函覆被上訴人請參考該部95年12月6日經礦字第00000000000號函文內容（見原審尾卷㈣第260頁）。被上訴人為求慎重，另以97年11月17日府水管字第0000000000號函請行政院農委會及同日府水管字第0000000000號函請經濟部提供意見。經經濟部97年12月12日經授務字第00000000000號函覆以：「本案貴府自應依高雄高等行政法院確定判決意旨為之，惟新萌建設開發股份有限公司原許可之雲林縣斗六市咬狗段212-3、212-5、212-6、212-7、212-8、212-15地號等6筆土地土石採取區，位於本部95年11月6日經務字第00000000000號公告修正之『雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區』範圍內，依該公告事項：『禁採區內禁止採取土石，並禁止土石採取許可』，基此，貴府於核准展延新萌公司土石開採權利之新處分併依上述，依據土石採取法第33條第4項廢止新處分之許可，並請新萌公司可依同法第33條第1項規定辦理。」（見原審尾卷㈣第279頁）。被上訴人即依經濟部之意旨，於核發准許上訴人申請展延之處分後復廢止之。因之，被上訴人抗辯係因其需要經實質上審核，申請展延是否符合展延要件，相關權責需向經濟部及農委會發文請示及轉呈，故遲至98年1月10日才為准許展延之處分，為有理由，而不可將此行文往來之時間歸責予被上訴人。

⒌另依土石採取法第33條第1項規定:「目的事業主管機關為維護水源、水利、交通安全、都市發展、環境景觀或其他公益需要，得向中央主管機關申請劃定土石禁採區；其因而致土石採取人受有損害者，該土石採取人得向申請劃定之目的事業主管機關請求相當之補償。」，而上訴人未能繼續在系爭土地開採土石所受之損害，亦經其依上開規定向農委會請求補償，並經農委會核定補償125萬5,373元，為上訴人所自陳，並有該補償案卷宗可參，可見上訴人及農委會亦同認上訴人本件所受損害，係由於經濟部依農委會申請將包括系爭土地之區域劃定為土石禁採區所致。上訴人主張被上訴人因過失作成違法行政處分否准上訴人延展土石採取期間之申請，應負國家賠償責任，即為無理由。

㈢、另「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同。」國家賠償法第8條第1項定有明文。上訴人未能繼續開採系爭土地上土石之損害，至遲於94年12月23日，經濟部將系爭土地公告為土石禁採區之範圍後，即已確定，並應為上訴人所知悉。則上訴人遲至100年6月22日，始具狀向原審對被上訴人提起本件損害賠償之訴，有蓋有原審收文戳章之上訴人之起訴狀可按，已逾上訴人知有損害時起二年、及自損害發生時起五年之時效期間。被上訴人既已提出時效完成之抗辯，則上訴人本件損害賠償之請求權即已消滅，不得再向被上訴人為請求。上訴人雖又稱國家賠償法有特設一個規定即行政機關在被請求協議之時間可以展延（國家賠償法第26條第2項參照），故請求國家賠償之性質與民法所謂請求之履行契約、履行賠償問題、給付行為性質不同，縱使在六個月內雲林縣政府沒有做任何協議處理結果，亦應回歸到原點即主張從95年1月18日開始起算，並無時效消滅情形云云。惟按「賠償請求權自請求權人之有損害時起，因二年間不行使而消滅，自損害發生時起逾五年者亦同」、「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定」，國家賠償法第8條第1項、第5條分別定有明文。國家賠償法就時效中斷及視為不中斷未設特別規定，自應適用民法相關規定。上訴人認無民法相關規定之適用應無可採。

五、綜上所述，本件上訴人主張被上訴人因過失作成違法行政處分否准上訴人延展土石採取期間之申請，致上訴人無法行使土石開採權並受有鉅額損害，本於國家賠償之法律關係，請求判決上訴人應賠償1,429萬6,651元，為無理由，不應准許。其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，於法並無不合。上訴人上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。

六、本件因事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所為之立證，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。

七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。

【附註】民事訴訟法第466條之1：

⑴對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。

⑵上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。

民事訴訟法第466條之2第1項：上訴人無資力委任訴訟代理人者，得依訴訟救助之規定，聲請第三審法院為之選任律師為其訴訟代理人。