最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1091號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1091號

上訴人

王小玉

訴訟代理人

劉昌崙 律師

訴訟代理人

何燈旗 律師

被上訴人

臺北市政府捷運工程局

代表人

陳椿亮

訴訟代理人

廖學興 律師

林倖如　律師

　 潘英芳　律師

上列當事人間有關大眾捷運系統事務事件，上訴人對於中華民國99年1月28日臺北高等行政法院98年度訴字第2223號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人為臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段工程臺北車站特定專用區C1聯合開發計畫用地之土地所有人。臺北市政府為進行該工程，特辦理臺北車站特定專用區C1、D1聯合開發案，前曾以民國95年11月14日府捷聯字第09533875700號公告「臺北車站特定專用區C1聯合開發區（捷）2開發內容及管制規定」（下稱管制規定），其後被上訴人乃依大眾捷運系統土地開發辦法（下稱捷運土地開發辦法）規定，辦理系爭土地聯合開發投資人甄選程序，並於95年11月15日依法徵詢系爭土地土地所有人之優先投資意願，惟至96年2月底徵求期限屆滿並無合於資格之申請案；被上訴人復於96年11月2日將C1、D1基地合併公開徵求投資人，然至97年2月4日徵求期限屆滿，亦無廠商申請投資。被上訴人爰以97年12月12日北市捷字第09733306800號函另案徵詢系爭土地土地所有人（含上訴人）之優先投資意願。嗣上訴人於97年12月16日以書面向被上訴人表明其具開發投資意願，經被上訴人以98年2月27日北市捷聯字第09830310801號函（下稱被上訴人98年2月27日函），請其於1個月內繳交申請保證金並提送資格證明文件，並敘明依臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知（下稱甄選投資人須知）（二）規定，未依規定期限提送者，視為放棄申請優先投資。該函於98年2月28日送達，上訴人未依限繳交申請保證金並提送資格文件，復於98年4月6日向被上訴人函詢該案C1與D1大樓建構完成後得否進行自由買賣移轉所有權疑義。被上訴人以98年4月10日北市捷聯字第09831072700號函（下稱被上訴人98年4月10日函）回復，以依甄選投資人須知規定，相關申請作業程序應於被上訴人書面通知基準日起1個月內繳交申請保證金並提送該須知（一）（二）所列申請書件，未依規定期限辦理者，視為放棄申請優先投資。上訴人未於被上訴人書面通知送達日（98年2月28日）起1個月內（98年3月31日止）依前開規定辦理，已視為放棄申請優先投資，故來函有關投資甄選作業之主張與疑問不予受理等語。上訴人不服，提起訴願經決定不受理，復提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：捷運土地開發辦法之性質屬法規命令，甄選投資人須知之性質應屬行政機關之命令。被上訴人所訂甄選投資人須知申請作業程序（二）關於於限期內繳交申請保證金等規定，係增加捷運土地開發辦法所無之限制，本捷運土地開發投資申請優先投資多年來有意願參與之地主只有上訴人1人，是繳納申請保證金功能已喪失。又捷運土地開發辦法第15條第1項規定，已可作為節制並篩除浮濫申請優先投資之地主，是該定已超過其必要性。且申請保證金高達新臺幣（下同）約1億3千多萬元，亦違反比例原則；捷運土地開發辦法第14條規定參與投資甄選之順序為「土地所有人」優先，若無土地所有人參與或其資格不符始得由次順位方式「公告徵求其他私人、團體」參與投資甄選，而此「土地所有人」應限縮解釋為「私地主」。惟被上訴人另闢公地主參與投資甄選途徑與公告徵求合作對象之行政措施顯屬違法不當等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分（即被上訴人98年4月10日函）。

三、被上訴人則以：被上訴人98年4月10日函，為單純之事實敘述及理由說明，非對上訴人所為之行政處分。上訴人提起撤銷訴訟有起訴不備要件之違法；甄選投資人須知關於申請保證金暨繳納期限等規定，並無違背母法、逾越法律授權或增加法律所無限制之情事；上訴人於書面通知基準日起4個月內即98年6月30日止，未繳納申請保證金及提出投資建議書，依捷運土地開發辦法第15條第1項規定亦視為放棄優先投資，本件撤銷訴訟顯欠缺權利保護必要等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人以98年4月10日函覆上訴人，認其未依規定於期限內繳交申請保證金，並提送資格、能力證明文件，故不受理其有關甄選作業之主張及疑問，就上訴人之個案情形，已具體認定上訴人視為放棄申請優先投資，具有消極確認上訴人優先投資權已不存在之法律效果。是上訴人經訴願後提起本件撤銷訴訟，符起訴合法要件，應予實體審理。㈡大眾捷運開發用地之聯合開發投資契約，屬行政契約性質，系爭甄選投資人須知及相關甄選文件，係要約之引誘。上訴人主張甄選投資人須知為命令性質，應有誤解。故對於相關條款是否增加法律所無之義務，其判斷宜以法律優越原則為標準。㈢甄選投資人須知申請作業程序之規定，係被上訴人考量系爭土地，位於交通重要樞紐功能，故依捷運土地開發辦法第15條第4項規定，調整提出申請書件時程並經主管機關核定，明定符合優先投資資格者，應於被上訴人書面通知基準日起1個月內繳交申請保證金，用以確保審查作業順利進行，並避免行政資源之耗費，尚難認於法有違；且有關申請保證金事項，本為大眾捷運法第7條第7項之授權範圍，被上訴人因應具體個案，列入申請保證金條款以調整開發時程，亦非法所不許。

㈣上訴人除未於通知基準日起1個月內（98年3月31日前）繳交申請保證金外，亦未於4個月內（98年6月30日前)提出開發建議書，迨98年11月10日始提出，依捷運土地開發辦法第15條第1項之規定，亦生視為放棄優先投資之效果。上訴人就申請保證金問題，爭執被上訴人98年4月10日函違法，亦已欠缺權利保護之必要性。因認被上訴人98年4月10日函並無違誤，訴願決定雖未為實體認定未洽，然其結果並無二致，而將原決定及原處分均維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略謂：㈠私地主之優先投資權係受捷運土地開發辦法之保障，乃為增進公益（捷運土地開發）與保護私益（私地主權益）之衡平結果，對於該優先投資權之剝奪，須有法律明文規定，即有法律保留原則之適用，被上訴人以申請保證金方式增加優先投資之門檻，為增加法律所無之限制；上訴人主張甄選投資人須知為行政機關所訂定命令，原審疏謂上訴人主張其性質屬「法規命令」，顯有判決不備理由之疏；原審逕認其屬行政契約要約之引誘，而謂行政機關得彈性運用，亦有違法律保留原則與司法院釋字第443號、第657號解釋意旨，係判決不適用法規或適用不當之違背法令。㈡被上訴人以98年4月10日函認定上訴人喪失優先投資權，且在地主優先投資甄選程序失格，不再接受上訴人任何主張或作為，但被上訴人卻以此主張上訴人未依甄選投資人須知提出申請保證金之後續開發建議書等，顯有導因為果之邏輯上謬誤。被上訴人就上訴人優先投資權喪失之處分被撤銷者，應回覆上訴人系爭投資甄選程序地位與時程，上訴人就本件訴訟有權利保障之訴訟利益，原審認無訴訟利益，顯無理由。

六、本院查：

㈠按「大眾捷運系統主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府……」、「為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發（第1項）……。第1項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之（第7項）。……」大眾捷運法第4條第1項、第7條第1項、第7項定有明文。次按「本辦法依大眾捷運法（以下簡稱本法）第7條第7項規定訂定之。」、「本辦法用語定義如下：開發用地：係指大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地，經主管機關核定為土地開發之土地。自行開發：係指主管機關自行開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。聯合開發：係指主管機關與私人或團體合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。」、「以前2條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選順序如下：土地所有人。公告徵求其他私人、團體。」、「前條第1款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起2個月內明確答覆，並於4個月內提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資（第1項）。……土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第1項提出申請書件時程（第4項）。……」行為時捷運土地開發辦法第1條、第3條、第14條、第15條第1項亦定有明文。

㈡查上訴人為臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段工程臺北車站特定專用區C1聯合開發計畫用地之土地所有人。臺北市政府為進行該工程，辦理臺北車站特定專用區C1、D1聯合開發案，前曾公告管制規定，其後被上訴人依捷運土地開發辦法規定，辦理系爭土地聯合開發投資人甄選程序，經於95年11月15日徵詢系爭土地土地所有人之優先投資意願，惟無合於資格之申請案；被上訴人復於96年11月2日將C1、D1基地合併公開徵求投資人，然亦無廠商申請投資。其後被上訴人另案徵詢系爭土地含上訴人在內土地所有權人之優先投資意願，上訴人於97年12月16日以書面向被上訴人表明其具開發投資意願，嗣被上訴人以98年2月27日函知上訴人符合優先投資資格，並請上訴人依甄選投資人須知規定，於1個月內繳交申請保證金並提送資格、能力證明文件，上訴人於98年2月28日收受上揭函文後，未於期限內提出申請保證金及資格、能力證明文件，嗣經上訴人函請被上訴人回覆相關疑義，經被上訴人以98年4月10日函覆略以上訴人未依規定於限期內繳交申請保證金，並提送資格、能力證明文件，故不受理有關甄選作業之主張及疑問等事實，為兩造所不爭，且有相關證據在卷可按，為原審確認之事實。上訴人就被上訴人98年4月10日函提起本件撤銷訴訟，經原審本於職權調查證據後，認被上訴人固認被上訴人98年4月10日函並非行政處分，惟本件兩造有關聯合開發投資之優先投資爭議，得類推適用政府採購法爭議處理途徑。上訴人經訴願後，就被上訴人98年4月10日函有關其優先投資權已依法視為放棄之確認處分，提起撤銷訴訟，符合起訴合法要件，應實體審理。次查甄選投資人須知之訂定與行政程序法第138條規定並無違背，且該性質尚難謂為締結行政契約之要約意思表示，充其量僅為要約之引誘，又其性質並非屬法規命令，上訴人主張為命令性質，應有誤解。且捷運土地開發辦法第15條第4項規定賦予執行機構得因土地開發之各種特殊情形，調整該辦法中有關申請時限或程序之規定，究其制定緣由，應係在契約自由原則與法律保留原則間尋求平衡基礎。上揭甄選投資人須知關於繳交申請保證金之相關規定，係被上訴人考量系爭土地，位於交通重要樞紐功能，用以確保審查作業順利進行，並避免行政資源之耗費，尚難認於法違，且申請保證金事項，本為大眾捷運法第7條第7項授權範圍，被上訴人因應具體個案，列入該申請保證金條款，以調整開發時程，亦非法所不許。原審因認被上訴人98年4月10日函認定上訴人依法已視為放棄優先投資，於法並無違誤，訴願機關未為實體認定雖有未洽，但結果並無二致，而駁回上訴人之請求，爰將其得心證論斷之理由詳述在判決書，其認事用法核與論理及經驗法則無違，亦無判決不備理由或判決與理由矛盾之違法情形。

㈢上訴意旨指摘被上訴人以須繳交申請保證金方式增加優先投資之門檻，增加法律所無之限制，違反法律保留原則云云。然查原判決就此部分理由論述甚明，並無上訴人所指判決不適用法規或適用不當情形。次查依行為時甄選投資人須知申請作業程序規定：「（一）……（三）經本府捷運工程局審查符合優先投資資格者，應於本府捷運工程局書面通知送達日起1個月內繳交申請保證金並提送本須知（一）（二）所列申請書件，書面通知送達日起4個月內提送本須知（三）所列申請書件。申請書件應掛號郵寄或自行送達本府捷運工程局，提送日期以交郵當日郵戳或機關收文戳認定。未依規定期限提送者，視為放棄申請優先投資，已繳納之申請保證金無息退還。……」，茲依首揭大眾捷運法第7條及捷運土地開發辦法第3條規定可知，本件即採聯合開發方式進行，而獲得開發投資權之人民得與主管機關締結開發契約，並依開發契約取得一定之權益，故其並非干涉行政，而為給付行政之範疇，屬低密度之法律保留事項。復按捷運土地開發辦法第15條第4項「土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第1項提出申請書件時程。」規定可知，上開甄選投資人須知乃主管機關經法令授權賦與得視實際需要，再調整第1項提出申請書件之時程訂定，僅屬細節性或執行性之事項，未逾越法律授權範圍，與法律保留之原則並無違背，亦不涉及再轉委任之問題。復參諸其調整結果未逾捷運土地開發辦法第15條第1項之時程，且客觀而合理者，於比例原則亦未相悖，是被上訴人據為本件處分核無違法。上訴人認上開規定增加母法所無對人民之限制，違反法律保留原則云云，容有誤會。又甄選投資人須知性質非法規命令乙節，為上訴人所不爭，是原判決認其性質非屬對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，應非屬法規命令，核無違誤。上訴人雖其主張甄選投資人須知係行政機關之「命令」云云，然上訴人就此自行定義為行政機關針對具體事項訂定特定相關規則或命令，並對外直接發生法律效果云云，核與行政程序法規定不符，且未提出有何法規依據，復未援引判例，難認適法有據。是原判決認上訴人主張甄選投資人須知為命令性質，應有誤解之結論，亦無判決不備理由之違誤。另原判決以甄選投資人須知及相關甄選文件，均係被上訴人用以提供有意申請投資之投資人，評估是否投資申請，並進而提出具體開發建議書之用，故認甄選投資人須知性質，尚難謂為締結行政契約之要約意思表示，充其量僅係要約之引誘等語。茲因開發用地如由行政主體與私人締結聯合開發投資契約，因其據以執行之大眾捷運法、捷運土地開發辦法均為公法法規，且約定內容亦涉及行政機關公權利之發動，則就契約標的及契約整體目的綜合判斷，應定性為行政契約。而本件上訴人所爭執者乃系爭土地聯合開發投資人甄選程序有無違法，乃屬行政契約締約前之程序，尚未至訂定行政契約之階段。是原判決以此觀點論述甄選投資人須知之性質，難謂為締結行政契約之意思表示，充其量係要約引誘，亦無不合。又原判決已明確說明系爭甄選投資人須知列入申請保證金條款之法律基礎，並說明有關申請保證金事項，本為大眾捷運法第7條第7項之授權範圍，故被上訴人因應具體個案，列入申請保證金條款，以調整開發時程，非法所不許，亦已間接肯認其僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，與法律保留原則無違。上訴人指摘原判決違反法律保留原則及司法院釋字第443號、第657號解釋意旨，有判決不適用法規或適用不當及理由矛盾等違誤，難認為有理由。

㈣又查本件上訴人爭執系爭被上訴人98年4月10日函之違法性而提起本件撤銷訴訟。參諸被上訴人該函文內容，僅就關於甄選投資人須知（二）關於繳交保證金事項為具體表示，經原審認係屬確認性質之處分，故以上訴人於97年12月16日向被上訴人表示優先投資意願，被上訴人以98年2月27日函通知上訴人應依甄選投資人須知規定，於期限內繳交申請保證金，該函文於98年2月28日送達上訴人，但上訴人未於1個月內（98年3月31日）繳交申請保證金，認被上訴人98年4月10日函並無違誤，而駁回上訴人之訴，核屬無誤。至原審另認上訴人有未於被上訴人98年2月27日函通知基準日起4個月內（98年6月30日前）提出開發建議書，而係於98年11月10日始提出，依捷運土地開發辦法第15條第1項規定，亦生視為放棄優先投資之效果。然如上所述，上訴人提起本訴，僅係就申請保證金問題爭執被上訴人上揭函文之違法性，觀諸被上訴人98年4月10日函內並無就上訴人關於提送開發建議書事項為何確認或准駁之處分，是有關上訴人是否應另提送開發建議書及因此生何法律效果等節，顯與本件關於保證金事項所為處分違法與否無涉。且被上訴人98年4月10日函如確因違法經撤銷者，應回復上訴人系爭投資甄選程序地位與時程，自無從以與系爭保證金爭執事項無關之開發建議書提送是否逾期，而認本件訴訟欠缺權利保護之必要性。原判決該部分論斷，即屬贅述。但此項判決理由，因與本件判決結論不生影響，故原判決仍應予以維持。

㈤上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異