最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第160號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第160號

上訴人

李秀雲

被上訴人

臺北市政府

代表人

郝龍斌

參加人

蔡敏惠

上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國98年5月14日臺北高等行政法院97年度訴字第2989號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人依都市更新條例第6條第1款規定，於民國（下同）89年6月26日公告劃定○○○區○○路○○○街東側更新地區」，更新範圍計有臺北市○○區○○段○○段12地號等23筆土地及臺北市○○區○○段○○段6、7、9、10及11地號土地。嗣該更新單元範圍內合法土地所有權人即參加人蔡敏惠，依都市更新條例第10條規定，於95年6月23日申請自行劃定臺北市○○區○○段○○段12地號等24筆土地為更新單元，申請被上訴人核准更新單元內所有權人得自行組織更新團體或委託都市更新事業機構擔任實施者實施本更新單元之都市更新事業。案經被上訴人審認參加人所申請之都市更新概要，因未納入同一更新地區內臺北市○○區○○段○○段4-8、6、7、9、10及11地號等6筆土地（下稱B區），造成該6筆土地有無法劃定更新單元之虞，被上訴人所屬都市更新處乃以95年7月12日北市都新事字第09530509500號函復參加人，續與更新地區範圍內相關權利人妥為溝通說明後，重新劃定更新單元。嗣參加人及被上訴人於95年8月25日、95年9月29日分別召開更新單元劃定之範圍協調會。參加人復於95年10月31日檢附參與更新意願調查表予相鄰土地所有權人，惟14人中僅1人回覆無意願、3人書件退回、10人無回覆，參加人即以上開協調結果，再於96年1月22日，自行劃定臺北市○○區○○段○○段12地號等23筆土地為更新單元（下稱A區），向被上訴人申請事業概要核准，經被上訴人以96年4月17日府都新字第09630075300號函復核准（下稱原處分）。上訴人為上開都市更新範圍內B區所有權人之一，對原處分不服，提起訴願，遭決定駁回，上訴人仍表不服，提起行政訴訟亦遭駁回，爰提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人89年6月26日公告之更新地區，未將上訴人所有坐落臺北市○○區○○段○○段4-8地號土地（下稱上訴人所有系爭土地）列入，使該筆土地成為畸零地，無法單獨為更新單元。參加人於96年1月22日重新申請都市更新事業，引用被退件之95年6月23日申請都市更新事業之95年6月16日公聽會資料，被上訴人並於96年2月7日函知其補正，足證參加人96年1月22日重新申請時，並未依都市更新條例第10條規定先行舉辦公聽會，雖嗣後補呈96年3月14日之公聽會資料，仍與該條例第10條規定之程序不符。但原處分及訴願決定，對參加人程序上之疏失，竟未予駁回，顯非適法。㈡原處分核准參加人A區土地為更新單元，扣除核准部分，剩下B區土地面積僅419平方公尺，無法符合臺北市都市更新自治條例第12條第1項第4款規定之都市更新單元劃定最少更新面積為500平方公尺，使B區土地及合法建築物，無法為更新單元，無法實施都市更新，致上訴人受有損失。㈢依臺北市都市更新自治條例第14條規定，土地及合法建物所有權人自行劃定更新單元，應以不造成街廓內相鄰土地無法劃定更新單元為原則，無法依上述原則辦理者，應依同條例第10條規定舉辦公聽會時，一併通知相鄰土地及合法建築物所有權人，徵詢其參加意願並進行調解，如協調不成，得申請主管機關協調。依此意旨，在協調無結果之情形下，不得遽予核准，而應以程序不合法駁回。查參加人補呈96年1月22日重新申請應備之公聽會資料，即96年3月14日之公聽會資料，未將如A區核准更新單元，將造成B區無法更新單元之部分列入聽證內容，且未邀請B區土地及合法建物所有權人出席表示意見，亦無協調結果，更無申請主管機關進行協調。然原處分竟認程序已符合規定，殊屬違誤。㈣按都市更新條例第6條第1款規定，建築物簡陋且非防火構造或鄰棟相隔不足，有妨害公共安全之虞者，主管機關得優先劃定為更新地區。查本件○○○區○○路○○街東側更新地區」係被上訴人於89年6月26日優先公告訂為更新地區，亦即認定該地區內之建築物窳陋而有妨害公共安全之虞，而該區上訴人等12戶房屋實屬窳陋，然被上訴人竟對上開更新地區部分，置之不問，顯與都市更新條例第6條「優先」劃定為更新地區之本意不符而有違誤。㈤參加人於96年3月14日補辦公聽會、95年10月31日檢附參與更新意願調查表予相鄰土地所有權人，核與都市更新條例第7條、第10條之規定，及臺北市都市更新自治條例第14條之規定不相符，亦與行政程序法第64條有關公聽會應公開言詞陳述之意旨不符。又95年9月29日所謂協調會議結論稱：「如B區仍不同意參與都市更新，則A區朝其原擬辦方式進行，但B區未來則無法依規定辦理更新(因基地面積規模小於500平方公尺)，但可依一般重建方式或都市更新整建維護方式辦理。」上開說明顯與臺北市都市更新自治條例第12條第l項第4款之規定不符，無法實施辦理。㈥更新單元之劃定，應以一完整之計畫街廓為原則，原處分違反都市更新條例施行細則第5條之規定。上訴人等住戶參與更新會議，在在皆表明願意參與更新，原處分認定上訴人等不願參與更新，與事實不符。又95年8月25日之協調會無通知上訴人等B區所有權人參與，顯見被上訴人沒有與上訴人就本件都市更新單元溝通。95年10月31日參加人檢附參與更新意願調查表以A區圖說郵寄B區12戶是否同意更新，無B區圖說，實無法判斷同意與否，被上訴人指稱無回信即不同意參與更新，實無理由云云。

三、被上訴人則以：㈠本件A區申請人即參加人於95年6月23日依都市更新條例第10條規定，以被上訴人89年6月26日劃定公告之○○○區○○路○○○街東側更新地區」申請自行劃定更新單元，其更新單元符合臺北市都市更新自治條例第12條第1項第4款規定，並無上訴人所稱更新單元之劃定違反都市更新條例施行細則第5條之規定，上開條文之規定與本件已經主管機關劃定應實施更新之地區實屬不同，與本件無涉。

㈡參加人於95年6月23日申請之都市○○○○○○○○段12地號等24筆土地，係依被上訴人89年6月26日公告劃定之更新地區「圖」範圍內之同小段11地號部分土地屬法定空地部分，並非上訴人所有系爭土地，亦即上訴人所有系爭土地並不在參加人之申請範圍內，且95年8月25日參加人召開協調會、95年9月29日被上訴人召開都市更新協調會，兩次協調會已就A、B兩區範圍達成共識，上訴人所有系爭土地係屬B區範圍，且上訴人等人並未就都市更新單元範圍未納入上訴人所有系爭土地提出異議。另上訴人所有系爭土地本為畸零地，並非因本件更新案所致，惟該筆土地已納入B區範圍，自已可辦理整體開發無虞。上訴人指稱原處分將上訴人所有系爭土地，置之不問，並造成其為畸零地，顯不合理。㈢參加人於95年6月23日申請事業概要，僅以A區為範圍，將可能造成鄰地B區未達最小面積500平方公尺，故被上訴人回函參加人，申請範圍應含A、B區，並請續與相關所有權人協調；惟經參加人及被上訴人召開協調會、參加人寄發調查表函詢參加意願，仍無法獲得B區所有權人之明確答覆。故參加人於96年1月22日再檢送計畫書圖送被上訴人審查，按都市更新條例施行細則第9條規定，主管機關受理土地及合法建築物所有權人依該條例第10條規定申請核准實施都市更新事業之案件，經審查不合規定者，得命申請人補正。經被上訴人所屬都市更新處審查結果，參加人95年6月16日公聽會刊登報紙之日期不符內政部90年1月15日台內營字第9082187號函釋，意即登報日期不符都市更新條例施行細則第6條第2項，關於公聽會日期及地點之刊登規定。故被上訴人於96年2月7日函參加人補正相關書件，其中含補辦公聽會程序，參加人乃於96年3月14日再次舉辦公聽會。因被上訴人對參加人之事業概要申請案，並未為任何准駁，故參加人再行送件時，係對申請案之「補正行為」，而非「重新送件」。㈣意願調查表之結果並非被上訴人核准參加人事業概要之主要依據，係因被上訴人協調本件更新案，長達8個月（95年7月12日至96年3月14日）之久，上訴人從未肯定表示參與更新，協調過程業充分賦予參與更新之機會，且踐行正當法律程序，已達到臺北市都市更新自治條例第14條之立法意旨，且按該規定所謂之「協調」，非以「協調成立」為要件，被上訴人續辦參加人補正相關書件後，經被上訴人以原處分核准事業概要，並無違誤。又95年10月31日參加人寄送參與都市更新意願問卷調查表之第（二）項第1點已明確詢問收受人對本更新案所提供之相關資料說明是否清楚，惟上訴人並無回復，且該問卷調查表已檢附B區參與更新分配試算表供住戶參考；且參加人於96年3月14日補辦公聽會，於10日前刊登公聽會訊息於青年日報3日（96年3月3日至5日），並於96年3月3日張貼公告於臺北市信義區四育里辦公處公布欄，已符合都市更新條例施行細則第6條第2項規定。上訴人所稱公聽會、問卷（即意願）調查表及協調會程序違反都市更新條例第10條、都市更新條例施行細則第7條及臺北市都市更新自治條例第14條規定，顯曲解法令。㈤按臺北市都市更新整建維護實施辦法第4條規定，都市更新單元全部劃分為整建或維護區段者，至少應為一幢建築物。故有關被上訴人所屬都市更新處95年9月29日協調會議紀錄，以一般重建方式（非都市更新，循現行建管法令辦理）或都市更新整建維護方式辦理者，自無涉符合臺北市都市更新自治條例第12條第1項第4款規定。依都市更新條例第10條規定，倘上訴人就B區有實施都市更新之意願，因條件符合，可依臺北市都市更新自治條例第12條規定自行劃定更新單元，申辦都市更新事業，上訴人稱被上訴人核定本件都市更新事業概要，將損及其以都市更新方式改建之權利，實係誤解，且被上訴人已盡告知義務等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠人民提起撤銷訴訟，應具備值得保障之權益要件，亦即上訴人之權益遭受損害為權利保護要件，而所謂損害係指損害其現實之權利或利益者為限（本院59年判字第211號判例意旨參照），是行政機關之行政行為，未損害上訴人之權利或法律上利益，上訴人起訴，則屬欠缺權利保護必要。再按，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，亦經司法院釋字第546號解釋在案。次按，行政處分因期間之經過或其他事由而失效者，如當事人因該處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，仍應許其提起或續行訴訟，司法院釋字第213號解釋在案。㈡參加人劃定之「臺北市○○區○○段○○段12地號等23筆土地都市更新單元」，該更新單元街廓內相鄰土地業已建築完成，確無法合併更新，且無礙建築設計及市容觀瞻，其面積在1,000平方公尺以上，並為一次更新完成，符合臺北市都市更新自治條例第12條第1項第4款規定。又系爭都市更新事業概要業經於96年3月14日舉辦公聽會，已依都市更新條例施行細則第6條第2項規定辦理。被上訴人以原處分核定准予參加人實施系爭都市更新事業概要，於法尚無不合。是上訴人主張原處分違反都市更新條例第10條規定，尚非可採。㈢惟被上訴人於原處分說明六，參加人自獲准之日起1年內，應擬具本更新單元都市更新事業計畫報核，若未依規定報核，除依都市更新條例第54條規定向被上訴人申請核准展期外，原處分自97年4月18日起失效。嗣參加人分別於97年4月15日及97年10月15日，向被上訴人申請展期，經被上訴人分別以97年5月19日府都新字第09730454500號函及97年10月21日府都新字第09731098100號函核准展期至97年10月16日及98年4月16日，惟參加人屆期仍未擬具本更新單元都市更新事業計畫報核，原處分已於98年4月17日（原判決誤載為18日）失效，則上訴人所有系爭土地已無其所主張不能單獨為更新單元之虞。原審法院並已於言詞辯論程序闡明是否對該已經失效之行政處分變更訴之聲明，上訴人仍以原處分為對象提起撤銷訴訟，自屬欠缺權利保護必要。㈣本件更新單元街廓內相鄰土地業已建築完成，確無法合併更新，且無礙建築設計及市容觀瞻，其面積在1,000平方公尺以上，並為一次更新完成，並無違反都市更新條例施行細則第5條規定之情形。再查，都市更新條例施行細則第5條規定係指未經劃定實施更新之地區，依都市更新條例第11條規定所為之自行劃定更新單元，而本件係依都市更新條例第10條規定，實施都市更新事業，尚無都市更新條例施行細則第5條規定適用之餘地。㈤按臺北市都市更新自治條例第14條規定，參加人無法依同條第1項原則辦理者，應於舉辦公聽會時，通知上訴人該等情形並邀請上訴人參加公聽會，徵詢參與更新之意願並協調，而協調不成時，參加人得申請主管機關協調，但並未規定參加人必須與上訴人協調成立，始得申請實施都市更新事業，亦未規定在未取得上訴人同意前，參加人不得申請實施都市更新事業。況參加人於系爭96年3月14日公聽會舉辦前曾多次函請上訴人協調，甚至發函（更新問卷調查表）詢問上訴人參與更新案意願，惟均未獲回應，另參加人召開系爭公聽會後，業已將該次公聽會紀錄送予上訴人，是上訴人主張原處分違反臺北市都市更新自治條例第14條規定，洵無足採。㈥上訴人所有系爭土地原本即為畸零地，並非因系爭更新案所致，上訴人所有系爭土地既為畸零地，自無法單獨建築，更遑論單獨為更新單元，惟因該筆土地已納入B區範圍內，已可辦理整體開發。另倘上訴人就B區有實施都市更新之意願，被上訴人曾建議，因條件符合，可依都市更新條例第10條及臺北市都市更新自治條例第12條規定自行劃定更新單元，申辦都市更新事業，有被上訴人所屬都市更新處97年3月24日北市都新事字第09730204300號函可稽。是上訴人主張原處分有違都市更新條例第12條之規定，亦無可採等由，駁回上訴人原審之訴。

五、上訴意旨略謂：㈠本件參加人於95年6月23日申請都市更新事業，被上訴人審核後於95年7月12日函復退件，並指示其申請未將公告劃定更新地區尚餘385.9平方公尺部分納入更新範圍，違反臺北市都市更新自治條例第12條之規定，應就此部分補正。然參加人於96年1月22日再提出之申請書，仍然未依被上訴人上開函復之指示將尚餘385.9平方公尺部分納入更新範圍，被上訴人96年4月17日府都新字第09630075300號函之核准，顯違反自身之指示，原審判決對上開不利被上訴人之證據未置一詞，並有臺北市都市更新自治條例第12條規定之違背法令。且參加人96年3月14日舉辦之公聽會，非以A、B二區為公聽標的內容，無法達到A、B區一併成為更新單元之目的，然原審判決竟認96年3月14日之公聽會合法，亦屬違法。㈡關於原審判決認為本件欠缺權利保護必要，按原處分為違法處分，縱原處分因申請人屆期未實施而失效，亦僅屬效力問題，然此違法行政處分，形式上依然存在，依司法院釋字第546號解釋意旨，參加人仍有就本件重新反覆申請之可能，而有撤銷原處分之必要。況依司法院釋字第213號解釋意旨，如當事人因該處分撤銷而有可回復之法律上利益時，仍應許其提起或續行訴訟，原處分將使上訴人本件系爭土地永遠無法更新之不利益，原審判決對此不置理，亦屬違法。再者，原處分形式上仍然存在，且屬違法，即應撤銷，非確認無效之問題，且都市更新條例第54條規定，逾期未報核者，主管機關得撤銷其更新核准，亦證原處分存在無疑，是原審判決適用法規顯有錯誤云云。

五、本院按：㈠撤銷訴訟之目的在於撤銷違法之行政處分，以保障人民不受違法之行政處分繼續侵害。因此，行政處分如已執行完畢而有可回復法律上利益時，依行政訴訟法第196條規定意旨，仍應許其提起撤銷訴訟；如無可回復法律上利益時，依同法第6條第1項規定，應提起確認之訴。又行政處分因期間之經過或其他事由而失效者，如該處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，參酌司法院釋字第213號解釋意旨，應許當事人提起或續行撤銷訴訟；如無可回復法律上利益時，應提起確認之訴或於訴訟中為訴之變更。足見於撤銷訴訟進行中，行政處分失效者，除有可回復法律上利益時，許其續行撤銷訴訟外，如無可回復法律上利益時，審判長應行使闡明權，曉諭當事人為訴之變更，如當事人不變更訴之聲明，仍請求就所提起之撤銷訴訟為裁判，因已無法透過撤銷訴訟達成上開目的，應認該訴訟欠缺權利保護之必要。又行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款，行政程序法第93條第1項前段定有明文。而附款者，乃行政機關以條件、負擔、期限或保留廢止權等方式，附加於行政處分之主要內容的意思表示。又附條件之行政處分，可分附停止條件之行政處分及附解除條件之行政處分。附停止條件之行政處分，於條件成就時，發生效力；附解除條件之行政處分，於條件成就時，失其效力。㈡經查，參加人於96年1月22日，自行劃定A區為更新單元，擬具「擬定臺北市○○區○○段○○段12地號等23筆土地都市更新事業概要案」，向被上訴人申請實施都市更新事業，經被上訴人以原處分核准，依原處分說明所載：「說明：一、……三、本案係核准台端等更新單元內所有權人得自行組織更新團體或委託都市更新事業機構擔任實施者實施本更新單元之都市更新事業，後續仍須由實施者擬訂都市更新事業計畫，依都市更新條例第19條規定辦理，並經本府核定後據以實施。……六、請依都市更新條例第54條規定，自獲准之日起1年內由實施者擬具本更新單元都市更新事業計畫報核，未依規定報核者，則本行政處分除本府依都市更新條例第54條規定核准展期，另予行政處分者外，自97年4月18日起失效。」是參加人自獲准實施都市更新事業之日起1年內，應擬具都市更新事業計畫報核，若未依規定報核，除依都市更新條例第54條規定向被上訴人申請核准展期外，原處分自97年4月18日起失效。又參酌都市更新條例第54條第1項規定：「實施者依第10條或第11條規定實施都市更新事業計畫，應自獲准之日起1年內，擬具都市更新事業計畫報核，逾期未報核者，直轄市、縣（市）主管機關得撤銷其更新核准。」足見原處分附有於1年之法定期間內（除依規定核准展期外），應擬具都市更新事業計畫報核之法定解除條件，於法定解除條件時，以原處分失效代替法律規定之由被上訴人撤銷。本件參加人於97年4月18日期限屆至前，分別於97年4月15日及97年10月15日，依都市更新條例第54條規定，向被上訴人申請展期，經被上訴人分別以97年5月19日府都新字第09730454500號函及97年10月21日府都新字第09731098100號函核准展期至97年10月16日及98年4月16日(見原審卷第295-298頁)，惟參加人屆期仍未擬具都市更新事業計畫報核，原處分已於原審法院審理期間之98年4月17日失效，為原審所確定之事實。原審法院於進行言詞辯論程序時，經審判長闡明訴之聲明是否要變更？上訴人主張違法行政處分仍然存在，撤銷原處分有權利保護必要，不變更訴之聲明云云(見原審卷第293-294頁)。然查，原處分失效，雖係往後失其效力，而無溯及效力，然參加人若欲再實施都市更新事業，仍應依都市更新條例相關規定重新申請，並踐行相關程序，依原處分所進行之程序並不可能保留供他次獲准實施都市更新事業之用，足見上訴人並未因原處分於失效前所進行之程序，因原處分之撤銷而有何可回復之法律上利益，原審法院審判長於行言詞辯論程序時，既已闡明是否變更訴之聲明，上訴人仍主張違法行政處分仍然存在，堅持提起撤銷訴訟，依首揭說明，其訴自屬欠缺權利保護必要。上訴人主張系爭處分形式上依然存在，參加人仍有就本件重新反覆申請之可能，其所有系爭土地永遠無法更新之不利益，其因該處分撤銷而有可回復之法律上利益云云，尚不足採。至於上訴人其餘主張，復經原審於判決理由內詳為論述，經核亦無不合。從而，原判決駁回上訴人之訴，洵無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異