最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1136號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1136號

上訴人

三興營造工程有限公司

代表人

劉陳月

被上訴人

雲林縣水林鄉公所

代表人

陳怡帆

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國99年3月16日高雄高等行政法院98年度訴字第714號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人參與被上訴人辦理「水林鄉春牛埔○○○區○○○○路等側溝和路面復建工程（採購編號：94113）」等8件採購案（下稱系爭採購案），因不服被上訴人依政府採購法第31條規定追繳押標金合計新台幣（下同）1,216,000元，並依同法第101條第1項及第103條規定，欲刊登於政府採購公報之決定，於民國98年3月27日向被上訴人提出異議；復不服被上訴人98年4月6日雲水鄉行字第0980003560號函以維持押標金部分處理結果，及將刊登政府公報部分由政府採購法第101條第1項第1款變更為同條項第6款規定之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經該會審議判斷以上訴人申訴停權通知為有理由，通知追繳標押金部分為無理由，分別為撤銷及駁回之決定。上訴人遂對於追繳標押金部分提起本件行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠按行政罰之裁處權屬形成權，並非公法上之請求權，依行政罰法第27條規定僅有3年除斥期間，並無行政程序法第131條規定之5年時效消滅。本件採購案陸續於94年12月13日至15日辦理招標作業，縱被上訴人認追繳押標金屬行政罰之裁處權，然亦應自同年月15日起3年內行使之，逾3年期間即應消滅。被上訴人援引臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）96年度訴字第424號判決，據以向上訴人追繳押標金，然該判決對象並非上訴人負責人或所屬員工，顯與政府採購法第31條第2項規定之要件不符，被上訴人逕認上訴人具有容許他人借用本人名義或證件參與投標情形，惟本件並無政府採購法第101條第1項第6款規定之適用，被上訴人當應自上開招標期間，即應查察是否有追繳押標金而依法授權之行政裁罰權。㈡復按行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束，本件尚不受刑事判決認定事實之拘束，竟依臺灣雲林地方法院檢察署（下稱雲林地檢署）檢察官緩起訴處分書據以認定本件事實，已於法無據。上開雲林地院判決之共同被告程俊銘曾受僱於上訴人，以往投標政府採購工程，伊均與上訴人之負責人以合夥關係投標工程、共同出資與經營，合於一般營造工程之經驗法則，此有雙方就「巨大廢棄物回收再利用廠設置計畫」工程簽訂之合夥經營協議書及實支憑證可稽；本件係因程俊銘偽稱沿海工程須甲級營造廠商資格始得投標，上訴人既具有甲級營造廠商資格，乃循往例將公司大小章及執照影本交付之，雖似有過失責任，惟上訴人並非系爭工程之決標廠商，亦無自程俊銘處獲取任何不當利益，絕無意圖影響採購結果並獲取不當利益之犯意，並有程俊銘於申訴審議之陳述可稽；況本件若屬政府採購法第31條第2項第8款有影響採購公正之行為，當依工程會之相關函釋為據，該會業以96年5月8日工程企字第09600087510號函釋認定不同投標廠商間之投標文件內容具重大異常關聯情形，屬於上開影響採購公正之行為，本件被上訴人既未能舉證證明，自無上開規定之適用，然被上訴人不僅未於作成行政處分前通知上訴人陳述意見，更未盡調查之程序，僅依檢察官偵查時之自白陳述即率爾作成追繳押標金處分，其程序顯有重大明顯瑕疵；若以涉案數家廠商均應追繳押標金額據以判斷，所追繳之押標金總額甚至逾被上訴人辦理本件採購案之預算總額，實有違比例原則及裁量濫用之違法。為此請判決將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分有關追繳押標金部分之處分均撤銷等語。

三、被上訴人則以：按政府採購法第101條第1項第1款規定，不以意圖影響決標價格或獲取不當利益為要件，自不以成立圍標之刑事處罰為必要，僅須廠商有容許他人借用本人名義或證件參加投標之情形即屬之。上訴人觸犯政府採購法等相關法令，被上訴人依雲林縣政府98年3月2日府政查字第0981300073號函及雲林地院判決結果辦理，且據判決書所載，上訴人違反政府採購法第101條第1項第1款規定，罪證明確。且雲林地檢署96年度偵字第2009號、第3161號緩起訴處分書亦載明上訴人實際負責人於偵查中主動認罪，檢察官予以處分緩起訴，顯已該當「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之構成要件。復依工程會94年3月16日工程企字第09400076560號、98年4月7日工程企字第09800134680號函釋意旨與投標須知第55點第8款規定，被上訴人就個案事實足認上訴人行為合於政府採購法第31條第2項第8款規定，則被上訴人依投標須知第55點第8款及政府採購法第31條規定，通知上訴人追繳押標金，於法有據等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……⒏其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第31條第2項第8款定有明文，且依本件採購案投標須知第55點第8款亦定有上開規定。又「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」亦經工程會94年3月16日工程企字第09400076560號函釋在案。該函係工程會基於職權，就政府採購法第31條第2項第8款所謂之解釋，未逾越法律規定，原審自得予以援用。㈡經查，雲林縣政府於94年10月初，委託被上訴人辦理有關「行政院補助94年6月中旬豪雨災後公共設施復建工程－農水路工程」之發包施工，包括系爭工程在內共20件災後復建工程，總補助經費高達64,139,000元。雲林縣水林鄉前鄉長陳茂順、主任秘書余清儹因認上開災後復建工程之補助金額龐大，有利可圖，遂委由訴外人許侑民充當「白手套」，出面聯絡邀約從事營造業之「俊和營造工程有限公司」及「俊和瀝青股份有限公司」負責人程俊銘，違法承諾將被上訴人該20件復建工程內定予程俊銘及其所指定之廠商得標施作，惟程俊銘須按各該工程可能得標金額之成數給付賄款，嗣程俊銘與王文誌合作，為避免投標之廠商未達3家以上，致無法開標而流標，並意圖影響採購結果，分向上訴人在內而無參與投標競價真意之多家公司，請託借用渠等公司或行號之名義，分別參與上揭被上訴人災後復建工程，詎包括上訴人在內之廠商及代表人或從業人員均分別基於意圖影響採購結果、獲取不當利益，容許將渠等公司或行號之名義或證件出借予程俊銘或王文誌使用，而甘願充當上開20件工程之得標或陪標廠商，上訴人實際負責人劉成枝並因主動坦承案情、毫無隱瞞，上訴人及實際負責人劉成枝因而獲雲林地檢署96年度偵字第2009號及第3161號緩起訴處分，足見上訴人有容許程俊銘借用上訴人名義或證件，參加系爭採購案投標之行為，顯足以影響採購之公正，該事實並屬客觀上明白足以確認，則被上訴人依政府採購法第31條第2項第8款之規定，追繳系爭工程之押標金，及處分前未予上訴人陳述意見之機會，揆諸前揭政府採購法第31條第2項第8款及行政程序法第103條第5款之規定，自無不合。再者，上訴人容許他人借用本人名義或證件參與投標之事實既堪認定，核已該當政府採購法第31條第2項第8款規定之影響採購公正違反法令行為而得追繳押標金，尚非須有刑事判決或依政府採購法第92條規定科處罰金情形始得追繳。㈢本件上訴人既經雲林地檢署於96年6月14日為緩起訴之處分，則被上訴人於98年3月16日為追繳系爭工程押標金之處分，依行政罰法第27條第3項規定，自未逾3年之行政罰裁處權期間。則上訴人以本件追繳押標金之處分，已逾裁處權期間，自屬誤解等由，乃駁回上訴人在原審之訴。

五、經查：按政府採購法第30條第1項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」同法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，足見投標廠商繳納押標金之目的，在於確保投標之公正，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，如有不當或違法之圍標行為介入，投標廠商所繳納之押標金依法即得不予發還或予以追繳，自屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所謂「裁罰性不利處分」以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同；上訴人主張政府採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金之處分係單純之行政罰，容有誤解，殊無足採。次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」為行政程序法第131條第1項所明定。惟消滅時效自請求權可行使時起算，民法第128條定有明文，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言；上訴人因違反政府採購法第31條第2項第8款之規定，經被上訴人課以追繳押標金之處分，係屬「管制性不利處分」之性質，已如上述，是本件應有行政程序法第131條第1項之適用。經查，本件系爭採購案陸續於94年12月13日至15日辦理招標作業，而被上訴人係於98年3月16日以雲水鄉行字第0980002977號函，對於上訴人行使追繳押標金之請求權等情，為原審依法所認定之事實；從而，姑不論被上訴人何時始知悉上訴人容許他人借用本人名義或證件參與投標之事實，均未逾5年公法請求權之時效。原判決以上訴人既經雲林地檢署於96年6月14日為緩起訴之處分，則被上訴人於98年3月16日為追繳系爭工程押標金之處分，依行政罰法第27條第3項規定，自未逾3年之行政罰裁處權期間，乃駁回上訴人在原審之訴，理由雖有未洽，結論尚無不合，仍應予維持。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異