臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第863號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 07 月 11 日

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第863號102年6月27日辯論終結
原 告　詮盛瀝青股份有限公司
代　表　人　吳修宇（董事長）
訴訟代理人　羅凱正　律師
林佳瑩　律師
被 告　臺北市政府工務局水利工程處
代　表　人　施建旭（處長）住同上
訴訟代理人　黃旭田　律師
吳明蒼　律師
許嘉容　律師
上列當事人間政府政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國10 1年4 月18日訴100036號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告之代表人於起訴時為黃治峯，於訴訟進行中變更為劉國銘，再變更為施建旭，經劉國銘、施建旭具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。系爭標案之招標機關原名臺北市政府工務局養護工程處，因組織修編，已於95年8 月1 日更名為臺北市政府工務局水利工程處，後續權利行使由被告辦理，先予敘明。
二、事實概要：緣原告參與「民國92年道路預約維護工程（第11標）、第七分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」、「92年道路預約維護工程（第9 標）、第五分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」、「92年道路預約維護工程（第10標）、第六分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」、「92年道路預約維護工程（第7 標）、第三分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」、「92年道路預約維護工程（第3 標）、第一分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」等5 採購案之投標（下稱系爭標案），被告認定原告之實際負責人湯憲金因執行職務以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格競爭，有政府採購法第87條第4 項情形，經臺灣臺北地方法院以96年度訴字第1624號判決為第一審刑事有罪判決，被告爰依政府採購法第31條第2 項第8 款及投標須知第21點第2 項第8 款規定，以100 年11月3 日北市工水工字第10061606300 號函（下稱原處分），通知原告繳回已發還之押標金共計新臺幣（下同）484 萬元。原告不服，提出異議，經被告以100 年11
月29日北市工水工字第10063704800 號函覆異議無理由，原告仍表不服，向臺北市政府提出申訴，遭申訴駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
㈠本件追繳押標金之處分，屬裁罰性不利處分，被告遲至100
年11月3 日始作出處分，已逾3 年之裁罰權時效：
被告係以原告違反政府採購法第31條第2 項第8 款為由，裁處追繳押標金，觀諸政府採購法第31條第2 項所列各款事由，均屬於廠商於招標程序中，所應遵守政府採購法相關規定之行政法上義務，故追繳保證金係以廠商違反政府採購法第31條第2 項所列各款行政法上義務為前提，其性質徵諸行政罰法第1 條之規定，等同將廠商原先擔保公正、公平投標所繳交之款項，予以沒入，其性質應屬行政罰法之裁罰性不利處分，自應適用該法第27條之3 年裁罰權時效，至為明確。原處分所列系爭標案，早已於92年3 月14日決標，被告遲至100 年11月3 日始作出裁罰性之不利處分，業已罹於3 年消滅時效，故被告所為之押標金追繳處分，顯不合法。
㈡本件縱無行政罰法裁處權時效之適用，亦應有行政程序法第131條之公法上請求權5年時效之適用：
⒈按行政程序法第131 條第1 、2 項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」另按行政院公共工程委員會（下稱工程會）於101 年3 月7 日以工程字第10100070460 號函與法務部101 年3 月1 日法律字第10103101400 號函，皆明示有關追繳押標金應適用行政程序法5 年消滅時效。末按最高行政法院101 年度判字第8 號判決揭示：「消滅時效自請求權可行使時起算，民法第128 條定有明文。查原判決已說明權利之行使應有時效之限制，不論私法上或公法上之權利皆然。是於行政法律關係中，財產法性質之請求權，均應有消滅時效之適用，始符合法律安定之要求，追繳押標金之原處分為不利處分，並為行政主體為公法上財產請求權之行使，應有行政程序法第131 條第1 項、第2 項規定之適用；又所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言。」最高行政法院100 年度判字第1136號判決與最高行政法院99年度判字第1287號判決同此意旨。
⒉從而，被告向原告所請求繳回之押標金既為具體之權利，如無明文規定相對應之時效，亦得類推適用行政程序法第131
條公法上請求權之5 年時效，自不待言。經查被告係於95年6 月12日親自至臺北地檢署取得95年度偵字第6676號及第8646號起訴書，有被告當日晚間公布之新聞稿、95年6 月13日考績委員會、遭起訴公務員之停職處分相關最高行政法院及高等行政法院判決以及公務員懲戒議決書、臺北地方法院檢察署檢察官起訴書（95年度偵字第6676號、95年度偵字第8646號，下稱95年度起訴書）第57、58頁附表一載明原處分所列全部標案可稽，不容被告否認。又前開起訴書係於95年6
月6 日作成，如以95年6 月30日作為被告收受前開起訴書之時點，則本件時效起算日為95年6 月30日，是被告遲至100
年11月3 日始作出追繳押標金之處分，顯然已罹於5 年消滅時效而消滅，其處分顯然違法。
㈢被告至遲於系爭標案為臺灣臺北地方法院檢察署於95年6 月6 日起訴為圍標案件時，即得向原告行使追繳押標金之權利，惟被告卻遲至100 年11月3 日始為處分，是已罹於5 年時效：
⒈揆諸最高法院63年度台上字第1885號民事判例意旨，公法上請求權之行使，係以客觀上權利人得行使請求權之狀態已存在為足，不以權利人主觀上是否知悉得行使請求權為要件，故被告主張自96年10月29日收受臺灣臺北地方法院檢察署檢察官移送併辦意旨書後，始知悉原告所涉犯政府採購法第87條之罪，故並未罹於5 年時效等語，顯然誤解公法上請求權僅須以客觀上權利人可得行使之狀態存在為足，故本件不得以被告主張知悉原告涉犯政府政府採購法第87條罪名之時點，作為判斷是否罹於時效之依據。復據工程會102 年1 月17日工程企字第10200003510 號函覆內容，僅需被告「發現」原告或其人員犯有政府採購法第87條情事，即處於得追繳押標金之狀態，請求權時效即應開始起算，不以經檢察官偵查或終結起訴或經刑事判決為要件，原告公司之實際負責人湯憲金既於95年起訴書中被認定違反政府採購法，且於該起訴書犯罪事實及附表中詳列原告公司參與圍標之案件，被告根據該資訊已足發現原告公司或湯憲金犯有政府採購法第87條情事而處於得追繳押標金之狀態，故原告公司是否為96年追加起訴書所列之被告，根本不影響被告於95年起訴書已發現原告公司違反政府政府採購法之事實。
⒉次按最高行政法院101 年度判字第679 號判決、640 號判決均認行政機關追繳押標金請求權5 年消滅時效應自客觀上「追繳權利成立時即押標金發還日起算」，不以請求權人主觀上知悉其權利存在為必要。又政府採購法第31條第2 項第8
款，係以廠商有影響採購公正之違反法令行為，作為追繳押標金之依據，被告既認為原告涉犯政府採購法第87條之罪而有影響採購公正之違反法令行為，該行為最晚於92年3 月14日決標時，客觀上即已發生，徵諸前揭實務見解，92年3 月14日即為被告客觀上得行使權利之狀態，被告卻遲至100 年11月3 日始為追繳押標金之處分，顯已罹於時效。末按最高行政法院101 年度判字第625 號判決已載明時效之認定應視「具體個案」而定。查被告雖根據該案與100 年判字第1071號判決、100 年裁字第129 號裁定主張自「收受刑事判決書」時起算時效，然該等案件之事實與本案案情不同，自不得比附爰引。
⒊與本案情形相似之另案即鈞院101 年度訴字第737 號，經判決撤銷被告之原處分、異議處理結果及申訴審議判斷；另102 年3 月6 日101 年度訴更一字第117 號判決，亦判決廠商部分標案勝訴，無庸繳回押標金。
⒋又被告於95年3 月間即已知悉原告涉犯政府採購法第87條之行為，其遲至100 年11月3 日始做出繳回押標金之處分，業已罹於公法上請求權之5 年時效：
⑴被告於鈞院101 年訴字第737 號判決中自承有收受95年度起訴書，此有被告101 年度訴字第737 號行政訴訟答辯狀第1-3 頁影本乙份可稽，此可清楚證明被告辯稱其未收受起訴書云云，顯非事實。復以本案所涉之刑事案件為社會矚目之重大弊案，臺北地方法院檢察署於95年3 月起即多次對臺北市政府實施搜索扣押，被告之前身養工處更有高達24名公務員遭到起訴，故被告於95年3 月間即已知悉原告涉犯政府採購法第87條之行為，此有臺灣臺北地方法院檢察署95年6 月12日「偵辦有關臺北市政府工務局養護工程處弊案新聞稿」可稽。被告主張時效之起算應一概自「收受刑事判決書」後起算，並無理由，亦與其先前陳述自相矛盾。本案不僅僅是他人檢舉而已，已經是「檢察官起訴」，而被告在95年6 月12日取得前開起訴書，宣示全力配合檢方偵辦調查，且該弊案偵查當時亦經媒體大幅報導，亦為歷來公務單位涉案人數最多、求刑程度最重的案件，被告當不得辯稱無從自95年起訴書中知悉原告涉有違反法令行為。。
⑵被告於95年3月起因遭到臺北地檢署多次搜索辦公室、相
關人員也遭約談甚至羈押禁見，工務局局長及養工處處長除召開記者會外並在市政會議上進行報告，臺北市政府內部也啟動內部考績懲處調查，並表示會全力配合檢方調查，媒體更是大幅報導，故被告辯稱在96年10月間即事隔一年半之後才知悉95年度起訴書所涉犯罪事實，顯然不可採信。
⑶另與本案案情相同之另案，鈞院判決101年度訴字第864號（金昌隆工業股份有限公司與臺北市政府工務局水利工程處間政府採購法事件）於102 年1 月10日判決廠商勝訴，該案判決認為「被告於95年4 月間即已知悉本件有涉及政府採購法第87條規定之違章情事，其遲至100 年12月7 日始作成系爭追繳押標金之處分，顯逾公法上5 年請求權時效期間，故已罹於時效」。又有關臺北地檢署96年追加起訴書或移送併辦意旨書，仍不脫該署95年起訴書起訴之範疇；95年起訴書之犯罪事實及附表記載已完備，其所指「以上均另案偵辦」係另有其意涵等情，業據鈞院另案101
年度訴字第737 號判決、101 年度訴更一字第117 號判決完整說明，顯見被告至遲於95年6 月12日領取95年起訴書時，已足以知悉原告涉犯政府政府採購法第87條圍標情事，至遲應於斯時起算公法上請求權之消滅時效。
⒌另由「湯憲金等圍標臺北市養工處標案一覽表」編號9,10,11,13,15 與95年度偵字第6676號及第8646號起訴書附表一所列工程（項次11,12,13,14,15）均相同可知，被告早於95年6 月間即知悉原告涉有違反政府採購法之行為。如被告再辯稱係於96年10月29日收受併辦意旨書時始知悉原告涉犯有政府採購法之行為云云，就此95年6 月間已經取得起訴書並知悉內容，卻怠為調查、怠為處分之行為，是否應移送監察院追究相關瀆職責任？
㈣被告並非政府採購法之「主管機關」，自無依據同法第31條第2 項第8 款認定原告究否有影響採購公正之「違反法令行為」權限：
按政府採購法第31條第2 項第8 款規定，係以經「主管機關」認定有影響採購公正之違反法令行為為要件。再按同法第9 條第1 項規定：「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會。」復據最高法院10 1年度判字第679 、640
號判決意旨可知，政府採購法第31條第2 項之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，該主管機關係指工程會，並非被告。本件被告係以自身名義主張原告有政府採購法第31條第2 項第8 款之適用，然徵諸政府採購法第9 條第1 項及第31條第2 項第8 款規定可知，僅有工程會得認定廠商究否違反政府採購法第31條第2 項第8 款事由，被告並非政府採購法第9 條第1 項規定之「主管機關」，自無法認定原告究否有政府採購法第31條第2 項第8 款規定，故原處分等顯然違法。
㈤工程會89年1 月19日（89）工企字第89000318號函及94年3
月16日工程企字第09400076560 號函，逾越政府採購法第3
1條第2 項第8 款之規定，原處分予以援用顯然違法：
⒈按原處分等係援引工程會89年1 月19日（89）工企字第89000318號函釋作為追繳押標金之依據，然查司法院釋字第313
、367 、390 、402 、522 等號解釋意旨，法律如授權行政機關以法規命令限制人民權利時，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，此即所謂「法律保留原則」與「授權明確性原則」。從而，如欲限制人民之權利應以法律為之。
⒉政府採購法第31條第2 項第8 款僅規定：「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，惟對於授權主管機關認定有無影響採購公正之違反法令行為之目的、內容及範圍均未予以規範，故原處分等援引未經法律授權之工程會89年1 月19日（89）工企字第89000318號函釋示、94年3
月16日工程企字第09400076560 號函示內容作為追繳押標金之依據，顯有違「授權明確性原則」及「法律保留原則」。況且，工程會89年1 月19日（89）工企字第89000318號函釋示，僅係針對個案所為之解釋，僅於個案中發生效力，工程會亦無權就「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」為通案之解釋，故原處分等援引前揭函釋作為追繳押標金之理由，毫無所據。
⒊再者，工程會為政府採購法第31條第2項第8款事由之唯一認定機關，已如前述，本件既尚未經工程會認定「有影響採購公正之違反法令行為」，被告實不應越俎代庖，遽認原告符合採購法第31條第2 項第8 款之要件，故被告為追繳押標金之通知顯不合法。又被告於異議處理結果中雖稱工程會89年1 月19日（89）工企字第89000318號函釋係依據政府採購法第31條第2 項第8 款授權通函認定而來云云，然查，政府採購法第31條第2 項第8 款係規定：「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」並無任何「授權」工程會得「通函認定」之依據，而被告將該函示適用於「具體個案」，更顯違法不當。抑且工程會89年1 月19日（89）工企字第89000318號函釋係載：「…如貴會發現…，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」可知前開函文係工程會在法律無明文規定可授權機關自行認定廠商有無違反法令之情形下，任意將自身權限委由被告行使，當然違反「法律保留原則」與「授權明確性原則」之情事。
⒋另申訴審議判斷書中雖稱政府採購法第31條第2項第8款規定：「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」係指「由主管機關事先一般性認定之特定行為類型，而非由主管機關於具體個案發生後個別認定」云云，然查，法律文字已經明確規定為「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，並未明文規定主管機關得「事先一般性認定特定行為類型」，是被告前開解釋已經背離文義，此有政府採購法第11條第3 項、第30條第3 項等條文可稽，是申訴審議判斷書針對政府採購法第31條第2 項第8 款規定之解釋，顯然有誤。
㈥原告受有免訴判決，且被告所依據之臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決根本尚未確定，是被告認為原告有採購法第31條第2 項第8 款規定之「違反法令行為」，顯有違誤：
⒈原處分所列全部標案業經臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決為免訴判決，此有判決書第10頁第15-16 行載：「有關附表參編號8 至15所示工程之事實部分應為免訴之諭知」，以及前開工程係屬判決書第81-84 頁附表。質言之，系爭標案究否有違反法令之行為，法院從未為實體之審查，顯見原告並無任何「違反法令行為」，甚為明確。
⒉系爭標案工程全部業經法院為免訴判決，是原告並無違反法令行為，已甚明確，然行政機關僭越司法權限來認定原告是否有違反法令行為，已違反我國憲法行政、立法、司法三權分立之基本原則，殊不足採。
⒊再細繹被告提出之答辯狀，並未說明及提出原告違反法令行為之具體事證，僅援引另案刑事案件法院判決書之理由，遽認原告有「影響採購公正之違反法令行為」，顯見被告並未舉證說明原告有何違反法令之行為，且對於認定原告究否有影響採購公正之違反法令行為之標準，究係自行認定，抑或依據刑事案件之認定，亦莫衷一是，實無法僅憑被告斷章取義的援引另案刑事案件之內容，遽認原告有影響採購公正之違反法令行為。
㈦按最高行政法院100 年度判字第19號判決認為：「代表人所為代表公司之行為即等同法人之行為」，蓋「法人」為法律所擬制之主體，「法人」是否違反政府採購法之行為，係由其「負責人」之行為所認定。被告既然已於95年6 月12日自95年起訴書知悉原告公司「負責人」涉有違反政府政府採購法令行為，即等於知悉「原告公司」涉有違反政府政府採購法令行為。查臺北地檢署檢察官於95年6 月以原告實際負責人有圍標行為而予以起訴時，被告配合偵辦調查，又經媒體大幅報導，早已知悉並能夠認定原告涉有違反法令行為，被告辯稱「至96年因偵查機關尚在調查犯罪事實、蒐集證據，故無法認定原告有圍標行為」云云，顯非事實，檢察官都已經起訴原告負責人有圍標事實，在95年起訴書已有原告名稱、負責人、系爭工程名稱、系爭工程有圍標等記載，行政機關竟然還辯稱無從認定？又「原告公司」在形式上何時被列為「起訴書被告」，不能作為判斷被告何時知悉而能做出追繳押標金之時效起算時點，蓋政府政府採購法第31條雖賦予被告具有「行政調查權」，而不受「司法調查權」拘束，最高行政法院59年判字第410 號判例、100 年度判字第1985號判決以及被告做出原處分向來均認為行政機關得自行認定不受司法判決拘束，故被告在95年6 月12日取得起訴書，甚至是95年3 月開始遭到檢方大舉搜索調查傳喚時，就已經主觀上知悉原告涉有圍標行為，客觀上可得對原告為追繳押標金處分。
㈧被告固主張其96年10月29日收受96年移併辦意旨書時，始知悉原告可能涉有政府採購法圍標情事，且95年起訴書係針對瀆職案件起訴，而針對廠商圍標犯罪事實部分，係記載「以上均另案偵辦」云云。惟查：
⒈依據臺北地檢署96年度偵字第18688 號偵查卷宗資料顯示，該案承辦檢察官係於96年9 月3 日因另發現國泰營造股份有限公司等15公司亦涉有違反政府採購法案件，始上簽請准分偵案辦理，故於96年9 月13日分案、96年9 月27日偵查終結。又細繹承辦檢察官之簽呈說明二、「涉嫌犯罪事實與分案原因」清楚記載，該案涉嫌之犯罪事實及分案原因係因原告公司等公司涉嫌參與交通部公路總局第一區養護工程處（即公路總局之相關工程）之圍標工程，於92年間由瀝青公會臺北辦事處總幹事廖學德，邀集湯憲金、羅金泉等具競標實力之營造廠商研議，共同基於意圖影響決標金價格並獲取不當利益之犯意聯絡及行為分擔，為避免小廠商搶標影響決標價格，遂以桃園為界，由得標廠商提撥每噸50元作為圍標金，由廖學德製作圍標金分配表，親自分送如附表一所示廠商，經統計各廠商協議圍標之標案如附表二等語，由此可見，96年移送併辦意旨書係針對原告公司等公司另涉犯「公路總局」圍標工程部分另簽分案調查，至於「臺北市養工處」圍標工程部分，業於95年起訴書偵結並詳述原告公司參與圍標之犯罪事實、圍標工程及圍標廠商，因此，95年起訴書所指「以上均另案偵辦」，實為針對原告公司等公司另涉犯「公路總局」圍標工程部分之另案偵辦，並非指「臺北市養工處」圍標工程部分需另案偵辦，被告容有誤解。
⒉再依據臺北地檢署96年度偵字第17087 號偵查卷宗資料顯示，該案係於96年8 月23日分案、96年9 月27日結案；細繹該卷宗內「法務部調查局臺北市調查處刑事案件移送書」（下稱調查局移送書）所示，其移送時間為96年7 月31日，移送之犯罪事實係有關原告公司實際負責人湯憲金與其他公司負責人等，涉嫌針對「臺北縣政府」於93年4 月起至95年4 月間之工程進行圍標，因此移送臺北地檢署偵辦，此觀調查局移送書所述之犯罪事實及證據即明，臺北地檢署嗣以96年度偵字第17087 號分案偵辦，由此可見，96年移送併辦意旨書除針對「公路總局」圍標工程部分追加偵辦外，尚針對「臺北縣政府」圍標工程部分另予偵辦，至於原告公司於本件所參與之「臺北市養工處」圍標工程，早於95年起訴書偵查完備，因此，95年起訴書所指「以上均另案偵辦」，實為針對原告公司等公司另涉犯「公路總局」及「臺北縣政府」圍標工程部分之另案偵辦，並非指「臺北市養工處」圍標工程部分需另案偵辦。
⒊此外，95年起訴書附表一已將工程是否圍標明確記載在最右欄的表格「圍標或綁標與否」，並將系爭工程記載為「是」，顯然檢察官經調查後認為系爭工程確有圍標事實故列在起訴範圍當中，被告身為辦理系爭工程招標之行政機關，看到此判決時，顯然有相關資料，亦得再基於行政調查權續為調查，就此檢察官已經起訴為圍標之工程，被告一直辯稱偵查未完全故其不知悉云云，顯然並非事實。又「95年起訴書附表一」與「併辦意旨書附表三」、「追加起訴書附表三」，均屬一致，並均記載系爭工程涉有圍標，被告身為辦理系爭工程招標之主管機關，就前開底價、決標價、決標價/ 底價等工程基本資訊，豈有可能不知悉，要等到併辦意旨書等有記載才會知悉？此抗辯顯然毫無可採。
⒋至被告提出之最高行政法院102 年度判字第236 號、102 年度判字第100 號判決，固認定被告於96年10月29日收受96年移送併辦意旨書始知悉廠商有違背政府採購法之行為，惟細繹該二判決所認定之基礎事實及理由與本件截然不同，蓋該二判決於審理時，廠商並未主張被告已於95年6 月12日收受95年起訴書之事實。換言之，審理法院並不知悉被告機關早已收受95年起訴書之事實，因而從未對於95年起訴書之內容有所著墨，此觀該二判決之理由並無說明95年起訴書與96年移送併辦意旨書之差異即明，顯見該等判決所依憑之基礎事實及判決理由與本件原告已經證明被告機關收受且知悉95年起訴書內容並不相同，無法相提並論，併此敘明。
㈨末查，被告於作成本件追繳押標金之處分時，係主張依據「原告公司負責人」被列在「追加起訴書附表參」而知悉原告涉有違反法令行為，並再依據89年函釋認為「負責人」涉有違反法令行為即屬「廠商」涉有違反法令行為，此有該處分書記載「湯憲金…經統計92、93年渠等圍標廠商、標案如追加起訴書附表三所示。…貴公司代表人於旨揭採購案，因執行業務涉有政府採購法第87條…」及被告於處分書中引用工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函釋：「如貴會發現…或其人員涉犯有政府採購法第87條之罪者，茲依政府採購法第31條第2 項規定，認定該廠商有影響採購公證之違反法令行為」作為法律依據可稽。今95年起訴書已載明湯憲金為原告之實際負責人，而「95年起訴書附表一」與「追加起訴書附表三」均屬一致，另參臺北地檢署95年度偵字第6676號、8646號偵查卷宗，有關廠商違反政府採購法第87條規定乙節，相關廠商負責人之自白偵查筆錄及刑事自首自白狀所載日期均為95年6 月12日以前起訴完成以觀，足證95年起訴書及偵查過程，已明確偵辦系爭採購案違反政府政府採購法之事實，並已偵查完備，而行使追繳押標金之權利均記載系爭工程涉有圍標行為，如依據被告做出原處分之標準，則被告在95年6 月12日取得起訴書時，顯已知悉廠商涉有違反政府採購法行為，不容被告否認。被告主張其得自追加起訴書中知悉原告涉有違反政府採購法令之行為，但卻抗辯其無從自95年起訴書中知悉原告涉有違反政府採購法之行為云云，更可見其抗辯毫無可採！
㈩綜上所述，原處分等僅引述起訴書及第一審判決書部分內容片面主張原告有違反法令行為而欲追繳押標金，顯然不當；又系爭工程至遲在92年3 月14日決標返還押標金時，被告之請求權已處於客觀上得行使之狀態，5 年消滅時效亦經自該時起算。且自95年3 月遭到檢方大幅搜索約談調查及媒體廣為報導時即已知悉本件原告所可能涉犯該當政府採購法第87條之違反法令行為，故在95年3 月份間，無論是客觀上或主觀上，被告之請求權已屬得行使之狀態，被告怠不行使，顯已罹於時效等語。並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。
四、被告則以：
㈠被告於96年10月29日始知悉原告涉犯政府採購法第87條之犯罪事實，是以100 年11月3 日所為處分，尚未罹於5 年之消滅時效：
⒈揆諸法務部101 年3 月1 日法律字第10103101400 號函可知，行政機關追繳押標金之行為有行政程序法第131 條5 年消滅時效之適用，惟請求權時效應依個案情形判定，自請求權可得行使時為起算之時點，實堪確認。復按最高行政法院100 年度判字第1071號判決意旨，可知本件公法上請求權時效之起算點應自權利人「知悉」原告涉犯政府政府採購法第87條之事實時起算，最高行政法院100 年度判字第865 號判決、99年判字第1287號判決、99年度裁字第375 號裁定等亦同此意旨，堪可論定。
⒉被告係自96年10月29日收受臺灣臺北地方法院檢察署檢察官移送併辦意旨書96年度偵字第1323號、第17087 號、第18688 號（下稱96年度移送併辦意旨書），始查知臺灣臺北地方法院檢察署95年起訴書有關湯憲金為原告之實際負責人，其所涉犯政府採購法第87條之罪，業已偵查終結並追加起訴原告，此有前揭移送併辦意旨書記載「被告96年10月29日」等語可證。並有被告於96年10月31日北市工水工字第0966438470 0號函請該署於第一審判決後提供判決書俾憑辦理後續事宜之函文可稽，益見被告確係於96年10月29日後始查知上情。是以，原告之實際負責人涉犯政府採購法第87條之事實，應以96年10月29日作為5 年時效之起算日，則被告於100 年11月3 日為追繳押標金之原處分，並未逾行政程序法第131
條所定之5 年時效，至為明確。
⒊況查，被告於系爭採購案決標時，法律上及事實上並無從知悉原告有圍標之行為，而有違反政府採購法第31條第2項第8款所定「影響採購公正之違反法令行為」之事實，自無從行使其追繳押標金之請求權。換言之，客觀上斯時被告並未處於可行使請求權之狀態，其請求權行使之時效期間自不能起算，此與權利人可行使其請求權，而僅因個人主觀事實上之障礙致不能行使請求權者，並不能阻止時效進行之情形尚屬有間。復且，行政院公共工程委員會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函之意旨可知，亦係以行政機關發現時始得追繳押標金，則該時效即應以行政機關知悉時起算，實堪確認。
㈡被告認工程會89年1 月19日工程企字第89000318號函與法律保留及授權明確性原則無違，係就政府採購法第31條第2 項第8款所為之通案解釋作為認定標準，顯屬適法：
⒈參工程會89年1月19日工程企字第89000318號函及94年3月16日工程企字第09400076560 號函可知，廠商或人員涉犯有採購法第87條之罪者，即屬於政府採購法第31條第2 項第8 款之情形，實堪確認。次按司法院釋字第394 號、第538 號解釋意旨可知，即使授權條款未就授權之內容或範圍為規定，只要依其法律整體解釋，可推知立法者之意旨者，即無違反授權明確性原則。故從政府採購法第31條之法律整體解釋可推知第2 項第8款 的適用情形及法律效果，上揭函釋再加以明確闡釋，當與授權明確性無違。
⒉又按「政府採購法第31條第2項第8款：『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』此規定所稱之『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨（第1 條參照）」最高行政法院100 年度判字第1985號判決闡釋甚詳。換言之，政府採購法第31條第2 項第8 款「經主管機關之認定」係指主管機關事前應作成通案之解釋，而非就具體個案為逐一之認定，至為明確。
⒊最高行政法院100 年度判字第1703號判決指出，工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函及94年3 月16日工程企字第09400076560 號函係屬主管機關就政府採購法第31條第2 項第8 款所為之通案解釋，各級行政機關自得援引作為判斷之基準，故原告行為既符合政府採購法第31條第2項
第8 款之情形，被告援引上開函示之意旨而為追繳押標金之處分，非如原告所稱被告應自為認定云云，原告指稱洵屬無據。
⒋雖89年1 月19日工程企字第89000318號函認「涉犯有本法第87條之罪者」，並非以「犯罪係經檢察官偵查或終結起訴或經刑事判決」為必要要件，惟因行政調查能力有其侷限性，故行政機關實務上多以「刑事判決書之內容」或「檢察官起訴書之內容」來作為判斷廠商有無違反政府政府採購法第87條之依據，此為最高行政法院歷來裁判及我國學說見解所持之見解。
㈢被告依前開刑事判決所查明之犯罪事實認為原告確涉犯採購法第87條之罪，故依政府採購法第31條第2 項第8 款作出應予以追繳押標金之處分，自無違誤：
⒈按「政府採購法第31條第2項第8款並未以廠商因其影響採購公正之違反法令行為，經刑事判決為必要，亦無廠商之人員經刑事法院認定其犯罪之要件。況且行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束（行政法院59年判字第410 號判例參照），理論上亦可能發生某採購案，刑事判決認定廠商無影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商有影響採購公正之違反法令行為；或刑事判決認定廠商有影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商無影響採購公正之違反法令行為。是以機關依政府採購法第31條第2項 第8 款對廠商不予發還或追繳押標金，非必須至經刑事判決或廠商人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之。」最高行政法院100 年度判字第1985號判決闡釋甚詳。次按工程會89 年1月19日（89）工程企字第89000318號函亦僅稱「所涉犯本法（即政府採購法）第87條之罪」，並未以須經「有罪判決」為要件，始符合政府採購法第31條第2 項第8
款之「有影響採購公正之違反法令行為」。故被告僅需確認該原告有涉犯同法第87條之罪者，依工程會89年函釋之意旨，其行為即屬於同法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形，而應追繳其押標金。
⒉查臺灣臺北地方法院檢察署檢察官追加起訴書96年度偵字第1323號、第17087 號、第18688 號（下稱96年度追加起訴書）記載略以：「…湯憲金係建誠瀝青股份有限公司（設臺北縣汐止市○○路○段○○○ ○○ 號，下稱建誠瀝青）…之實際
負責人…」、「…湯憲金因所有之瀝青廠規模較大且具地利之便，而長期承攬北市○○○道路工程，為排除其他廠商參標，獲取更大利益，…自92年起，與潘隆雄、張清逸、張克承、邱萬城、徐步盛、徐武雄、邱鳳亭、林顯松等10人詎竟共同基於意圖影響決標價格並獲取不當利益之犯意聯絡與行為分擔，於前開桃園縣大溪交流道附近之櫻花日本料理店決議，該處發包之道路工程…得標之廠商支付再生瀝青合約數量乘以50元之價金，與其他廠商均分，各廠商則同意不為投標或不為價格之競爭者…陪標之廠商，另可分得3 至5 萬元不等之陪標金…經統計92、93年渠等圍標廠商、標案如附表三所示…。」。
⒊且臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號判決書記載略以：「振暉瀝青股份有限公司，其廠商之代表人，因執行業務，犯政府政府採購法之罪…。」、「一、湯憲金係建誠瀝青股份有限公司、…之實際負責人」、「自92年起，羅金泉、湯憲金與張清逸、邱鳳亭、張克承、邱萬成、徐步盛、徐武雄、林顯松、董金海等人詎共同基於前開意圖影響決標價格並獲取不當利益之概括犯意聯絡與行為分擔…共同於桃園縣大溪交流道附近之櫻花日本料理店決議，對於北市養工處發包之再生瀝青道路工程，以每噸再生瀝青50元為計算標準，得標之廠商支付再生瀝青合約數量乘以50元之價金，與其他廠商均分，各廠商則同意不為投標或不為價格之競爭者…經統計92年至94年圍標標案詳如附表參所示。大部分之廠商，則分得20萬元至90萬元不等之圍標金等情，業據羅金泉、邱鳳亭、張克承、徐步盛、林顯松、邱萬成、徐武雄以證人身分於本院審理時證述明確（見臺灣臺北地方法院97年11月28日上午、下午審判筆錄）。
⒋又羅金泉於臺灣臺北地方院97年11月28日上午審理時供稱：「圍標金額好像有協調，如果伊要的話，湯憲金就要高一點，陪標的人開價會9成以上，得標的人約開8.7、8.8成，破
標的話是6、7成，8成以上都是圍標，8成以下就是搶標的等語，觀諸如附表參所示各工程，其標比均在8成以上，益徵
羅金泉等人確有對如附表參所示之各工程達成是否投標及投標價格之決議。」、「被告…建誠瀝青…因其代表人均犯政府採購法第87條第4 項之罪，應均依同法第92條規定，各科以第87條第4 項之罰金。」等之具體事證及理由，業經檢察官調查及法官依職權審認，應足以採信。又原告之實際負責人湯憲金，業經臺灣臺北地方法院95年度矚訴字第2 號審理認定「共同連續意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協議，使廠商不為投標或不為價格之競爭，處有期徒刑1 年…」，足認原告已涉犯有政府採購法第87條第4 項之罪。
⒌是以，原告固稱其受免訴判決云云，惟如前所述，政府採購法第31條第2 項第8 款之認定並不受刑事判決結果所影響。況查，依上開事實原告之實際負責人湯憲金確有對如前開臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號判決附表參所示之各工程達成是否投標及投標價格之決議，而系爭5 項工程標案分別為該附表參所示編號9 、10、11、13、15之圍標標案，原告之實際負責人湯憲金亦有對該5 項工程與其他廠商達成是否投標及投標價格之決議，僅係因該犯罪已逾1 年之追訴權時效，始諭知為免訴判決。
㈣若依最高行政法院102 年度判字第151 號判決見解，其認為追繳押標金處分並無公法上請求權之適用，其指出追繳押標金係以一方之意思表示發生法律關係之變動，性質上為形成權，並非行政程序法第131 條時效消滅規定之客體。退步言之，縱認有公法上請求權時效之適用，亦應以「可合理期待權利人請求之時」起算消滅時效，查最高行政法院102 年度判字第234 號、最高行政法院102 年度判第236 號、最高行政法院102 年度判第100 號判決同此見解，則本件被告於96年10月29日收受臺北地檢署96年度移送併辦意旨書之時，始可確切知悉被告涉犯有政府採購法第87條之犯罪情事，故於原處分作成之時（即100 年10月31日）並未罹於5 年時效。㈤從「95年起訴書內容」、「起訴前的檢方大規模搜索之行為」、「起訴前檢方發佈新聞稿之內容」、或「起訴前行政機關召開的公務人員的懲戒會議」，皆「無法合理期待」被告已足知悉「原告就本件工程涉犯政府採購法之情事：
⒈查臺灣臺北地方法院檢察署檢察官95年度起訴書係針對公務人員「瀆職」為起訴，此可參95起訴書主文「上被告等因瀆職等案件，已經偵查終結，認應該提起公訴，茲將犯罪事實並所犯法條敘述如下」，故95年起訴書並非起訴「廠商」，亦非針對政府政府採購法所為。而就有關廠商涉犯政府採購法之犯罪事實係經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官96年度追加起訴，其主文謂「上列被告等因違反政府政府採購法案件，已經偵查終結，因與本署業經起訴之95年度偵字第6676、8646號等案件，屬相牽連案件，認應追加起訴」。
⒉次查，95年起訴書第13頁，已載明「三、有關各廠商圍標部分......92年間，湯憲金、羅金泉、羅金都、蔡萬興......以上均另案偵辦」等語可知，掌握案件全部之證據資料、負責主導偵查程序之檢察官，尚且認為相關犯罪情形尚未偵查終結，仍有繼續偵查之必要，並於95年起訴書明確記載上情，意即相關犯罪事實尚不明確，於此情形下自難認為已可合理期待被告作成追繳押標金之行政處分。
⒊再論，原告所稱95年起訴書所揭示之犯罪事實已明確等語，係以「事後觀點」，即「95年起訴書」與「96年追加起訴書」皆已作成之時，才能將兩分起訴書相互交叉比對，由此反可證明原告主張從「95年起訴書作成」之時為起算時點為不可採，因其顯有論理矛盾之錯誤。換言之，可得交叉比對，乃95、96起訴書皆已取得之時，亦係檢察官全案已偵查終結、犯罪事實已完全揭露之時，殆非95年起訴書之時，故反足證原告主張以95年起訴書之時點，即可作成追繳押標金之行政處分，實不可採。
⒋末以，不論原告主張係臺北地檢署95年6月12日之新聞報導
，抑或臺北市政府工務局養護工程處95年第14次考績委員會會議紀錄，均係以95年起訴書為主，業如前述，於95年起訴書所揭示「偵查尚未終結」之事實情況下，自難以合理期待行政機關在此時點即可直接作成追繳押標金之行政處分。
㈥綜上所述，原告之實際負責人湯憲金確有參與圍標之事實，即涉犯政府採購法第87條之罪，符合政府採購法第31條第2
項第8 款之情形，被告作成原處分向其追繳押標金，自屬有據，並為合法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有原告自核准設立起歷次名稱及負責人變更登記資料、招標公告、投標須知、臺灣臺北地方法院檢察署檢察官移送併辦意旨書（96年偵字第1323號、17087 號、第18688 號）、被告96年10月31日北市工水工字第09664384700 號函、工程會89年1 月19日工程企字第890003 18 號函、工程會94年3 月16日工程企字第09400076560 號函、臺灣臺北地方法院檢察署檢察官追加起訴書（96年度偵字第1323號、17087 號、第18688 號）、臺灣臺北地方法96年度訴字第1624號刑事判決、異議處理結果及審議判斷書附本院卷及被告申訴案卷宗可稽，洵堪認定。歸納兩造陳述意旨，本件主要爭點在於：原告是否有政府採購法第32條第2 項第8 款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，應予追繳已還押標金情形？被告作成原處分時，是否已逾法定時效期間？爰審酌如下。
六、經查：
㈠按「政府採購法第74條規定：『廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。』採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。準此，立法者已就政府政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。……」為最高行政法院97年5 月份第1 次庭長法官聯席會議( 二) 決議在案。本件係被告依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，及系爭採購案之工程採購投標須知第21點第2 項第8 款「投標廠商有『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』之情形者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳。」之規定，並以原告參與系爭採購案之投標時有圍標情事，有影響採購公正之違反法令行為而追繳已發還之押標金，核屬於決標前有無「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形暨被告得否「追繳前已發還之押標金」等招標之爭議，而非兩造訂約後之履約爭議問題，揆諸前揭規定及最高行政法院庭長法官聯席會議決議意旨，屬於公法上爭議，行政法院自有審判權，先予敘明。
㈡次按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」及「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6 月以上5 年以下有期徒刑，得併科新臺幣1 百萬元以下罰金。」分別為政府採購法第31條第2 項第8 款及第87條第4 項所明定。
再按系爭採購案投標須知第21點第2 項（見被告申訴卷第287 頁）規定「投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」
又工程會依政府採購法第31條第2 項第8 款之授權，以89年1 月19日工程企字第89000318號函釋示：「如貴會發現該3 家廠商有本法（即政府政府採購法）第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」，係闡釋政府政府採購法第31條第2 項第8
款之規定，並通案認定意圖影響採購結果或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格競爭之圍標行為者，係屬政府採購法第31條第2 項第8 款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，無違法律保留原則及授權明確性原則，且未逾政府政府採購法之立法意旨，自得予以適用。
㈢查原告於82年5 月2 日設立，原名「建誠瀝青股份有限公司」，歷任負責人依序為：黃財興、廖學鈴及湯朝根，95年11月15日變更公司名稱為「振暉瀝青股份有限公司」及選任賴柏銘為負責人，100 年6 月8 日再變更為「詮盛瀝青股份有限公司」及選任吳修宇為負責人，而湯憲金為原告實際負責人，湯憲金亦為昌隆瀝青股份有限公司、國泰營造股份有限公司、上泰營造股份有限公司、冠得營造工程有限公司之實際負責人。原告實際負責人湯憲金之瀝青廠規模較大且具地利之便，長期承攬被告組織修編前北市○○○道路工程，為排除其他廠商參標，獲取更大利益，自92年起，與潘隆雄、張清逸、張克承、邱萬城、徐步盛、徐武雄、邱鳳亭、林顯松等10人詎竟共同基於意圖影響決標價格並獲取不當利益之犯意聯絡與行為分擔，在桃園縣大溪交流道附近之櫻花日本料理店決議，就北市○○○○○○道路工程，以每噸再生瀝青以50元為計算標準，由得標之廠商支付再生瀝青合約數量乘以50元之價金，與其他廠商均分，各廠商則同意不為投標或不為價格之競爭者，然為符合政府採購法第48條公開招標，應有三家廠商投標始能開標之限制，陪標之廠商，另分得數萬元不等之陪標金，系爭標案即以上開方式決標等情，業據湯憲金於相關違反政府政府採購法刑事案件97年11月28日審判期日陳述：「（檢察官問：照羅金泉稱92-94 年的養工處工程，你們在工程開標前二、三天會找可能去投標的廠商聚餐，商談圍標的事宜，是否如此？）有這種聚餐，但不是每次，就是要標的前幾天，我會去找羅金泉談，那幾標我想要，可不可以給我，談好了他就幫我處理。」、「一般來說我們不用去找（陪標廠商），如果羅金泉要得標，我會去陪標，我要得標羅金泉會陪標。……」（見臺灣臺北地刑事臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事卷㈢第68、69頁筆錄），99年3 月3 日審判期日，坦承：「我承認有圍標，……」（見同上刑事卷㈤第178 頁），並據羅金泉於臺灣臺北地方院97年11月28日上午審理時供稱：「圍標金額好像有協調，如果伊要的話，湯憲金就要高一點，陪標的人開價會9
成以上，得標的人約開8.7 、8.8 成，破標的話是6 、7 成，8 成以上都是圍標，8 成以下就是搶標的……」等語，參據刑事案件證人邱鳳亭、張克承、徐步盛、林顯松、邱萬成、徐武雄等之認罪協商，北市養工處工程相關政府採購工程確有圍標情事，亦有97年11月28日審判筆錄可稽，互核系爭標案均由原告（即建誠瀝青股份有限公司）、祥恩營造有限公司及建道股份有限公司投標，其中「92年道路預約維護工程（第9 標）、第五分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」及「92年道路預約維護工程（第10標）、第六分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」由原告得標，其餘「92年道路預約維護工程（第11標）、第七分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」、「92年道路預約維護工程（第7 標）、第三分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」、「92年道路預約維護工程（第3 標）、第一分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」等3 採購案得由祥恩瀝青股份有限公司（下稱祥恩公司）得標，祥恩公司實際負責人羅金泉亦於相關刑事案件偵審中之自白，業據本院依職權調閱相關刑事卷證（臺灣臺北地方法院95年度矚訴字第2 號、96年度訴字第1624號、臺灣高等法院99年度上訴字第3883號全卷）查證，足徵原告之實際負責人湯憲金確有對系爭標案達成是否投標及投標價格之決議，依前揭說明，自屬其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，被告以原處分追繳已發還之押標金，核無違誤。
㈣雖原告主張被告並非政府採購法之主管機關，自無依據同法第31條第2 項第8 款，認定原告有影響採購公正之「違反法令行為」權限云云。按政府採購法第31條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨。本件被告以原告所為，有政府採購法第87條第4 項之不為價格競爭之刑事違法行為，依上開工程會89年1 月19日通案函釋，認屬政府採購法第31條第2 項第8 款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」；觀諸上開工程會89年1 月19日(89)工程企字第89000318號函觀其意旨，係通案認定凡廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，即該當於「其他有影響採購公正之違反法令行為」，而須依同法第31條第2 項第8 款規定不發還或追繳押標金，因此，就個案而言，無需再經工程會認定是否符合要件，核屬主管機關就政府採購法第31條第2項 第8 款所為之通案解釋（最高行政法院102 年度判字第100 號、151 號、234 號、236 號）。且系爭採購案招標須知第21點規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，構成押標金沒收或追繳之事由，本件原告行為既符合政府採購法第31條第2 項第8 款之情形，被告援引上開函示之意旨而為追繳押標金之處分，核無不合。原告此部分主張委不足採。
㈤雖原告主張按行政罰法第27條第1 項規定，行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅，被告遲至100 年11月3 日始作出裁罰性之不利處分，已違反裁罰權時效規定云云。查原告參與系爭採購案確有圍標之行為，已如前述。而前揭工程會89年函釋已通案認定意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，即屬於政府採購法第31條第2 項第8 款所規定之有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳在案。是上開行為已構成政府政府採購法第31條第2 項第8 款、系爭採購案之工程採購投標須知第13點第1 項第8 款規定之情形，從而被告據以追繳前已發還予原告之押標金，自屬有據。依政府政府採購法第30條第1 項前段及第31條第2 項第8 款規定，押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。是以，被告對原告所為強制追繳押標金之處分，固為不利之行政處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無行政罰法第27條裁處權時效規定之適用。
㈥原告參與系爭採購案投標行為時，實際負責人為湯憲金，因涉有政府採購法第87條第4 項以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格競爭之情事，經臺北地檢署檢察官於95年6 月6 日，以95年度偵字第6676、8646號起訴書對湯憲金等，提起公訴（見本院卷二第28頁以下），而原告因其實際負責人執行業務涉犯政府採購法，應依同法第92條規定科以罰金；檢察官以原告科罰部分與前開95年度偵字第6676、8646號屬相牽連案件，以96年9 月9 日臺北地檢署96 年 度偵字第1323、17087 、18688 號追加起訴書追加起訴（原處分卷第74-114頁）及移送併辦，嗣經臺北地院99年8 月6 日以96年度訴字第1624號刑事判決，判處原告其廠商之代表人因執行業務，犯政府政府採購法之罪，科罰金20萬元，減為10萬元；因系爭採購案所涉法定刑為罰金，追訴權時效為1 年，已逾追訴權時效已完成，上開刑事案件就系爭採購案部分諭知免訴判決（見刑事判決第38頁三、㈠），而非判決無罪；且本件業經其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，已如前述。再按「政府採購法第31條第2 項第8 款並未以廠商因其影響採購公正之違反法令行為，經刑事判決為必要，亦無廠商之人員經刑事法院認定其犯罪之要件。況且行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束（行政法院59年判字第410 號判例參照），理論上亦可能發生某採購案，刑事判決認定廠商無影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商有影響採購公正之違反法令行為；或刑事判決認定廠商有影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商無影響採購公正之違反法令行為。是以機關依政府採購法第31條第2 項第8 款對廠商不予發還或追繳押標金，非必須至經刑事判決或廠商人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之。」有最高行政法院102
年度判字第236 號判決意旨可參，故原告以系爭採購案經刑事為免訴判決主張系爭處分違誤，委不足取。
㈦原告又主張本件縱無行政罰法裁處權時效之適用，追繳押標金亦應有行政程序法第131 條之公法上請求權5 年時效之適用。本件被告於95年6 月12日親自至臺北地檢署取得95年度偵字第6676號及第8646號起訴書，該起訴書第57、58頁附表一載明原處分所列系爭標案，又前開起訴書係於95年6 月6
日作成，如以95年6 月30日作為被告收受前開起訴書之時點，被告遲至100 年11月3 日始作出追繳處分，顯已罹於5 年時效，原處分顯然違法云云。經查：
⒈按「（第1 項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。（第2 項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」為行政程序法第131 條第1 項、第2 項所明定。所謂「公法上請求權」，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利。追繳押標金係屬公法上請求權，應有行政程序法第131 條時效消滅之適用（102 年度高等行政法院法律座談會提案十決議研討結果參照）。次按公法上請求權消滅時效，行政程序法並未規定何時開始進行，因公法與私法在基本結構上，本存有相當之差異，行政法之立法目的主要係規範國家與人民間行政法上之法律關係，而公法上之權利義務關係多屬強行規定。與民法是規範私人間社會生活的法律，以私法自治為基本原則，個人得依其意思形成私法上權利義務關係，自有本質上之差異，是以公法上請求權時效之進行於類推適用民法第128 條規定時，有關時效起算應以「可合理期待權利人為請求時」起算，方屬合理（參照最高行政法院102 年度判字第234 號判決意旨）。
⒉查系爭採購案至遲於92年3 月14日決標，被告已將系爭押標金發還原告；臺北地檢署檢察官於95年6 月6 日以95年度起訴書對湯憲金等瀆職等案件提起公訴，被告於95年6 月12日取得起訴書，此有臺北市政府人事室101 年9 月18日函，說明欄內已載明被告工務局養護工程處95年第14次考績會議召開前即已取得上開起訴書可稽（本院卷㈡第88頁即原證26）；臺北地檢署檢察官於96年9 月27日以96年度偵字第1323、17087 、18688 號移送併辦意旨書移送湯憲金就系爭採購等案圍標部分，及追加起訴原告，而被告於96年10月29日收受臺北地檢署檢察官上開之移送併辦意旨書，有其上意旨書收文戮章為96年10月29日可稽（見被告答辯狀所附卷宗被證2
、6及被證2第1 頁）。
承上，被告於系爭標案至遲於92年3 月14日決標後，將押標金發還予原告時，並不知悉原告政府採購法第31條第2 項第8 款及投標須知所稱經工程會通案認定有影響採購公正之違反法令行為，自難以此時點合理期待被告對原告行使公法上追繳押標金請求權，而起算請求權時效。而95年度起訴書雖就湯憲金提起公訴，經觀諸95年度起訴書案由欄載「上被告等因瀆職等案件，已經偵查終結，認應該提起公訴，茲將犯罪事實並所犯法條敘述如下：」、犯罪事實欄記載「三、有關各廠商圍標部分：……92年間，湯憲金、羅金泉、羅金都……（以上均另案偵辦）……」（見本院卷㈡第34頁），被告稱95年起訴書並非起訴參與政府採購案之「廠商」，亦非針對政府採購法行為，即非無據；復依上開起訴書內容即明有關各廠商圍標部分仍待後續偵查，而檢察官至96年9 月27日始以96年度移送併辦意旨書及96年度追加起訴書，移送併辦湯憲金等圍標部分及追加本件原告違反政府採購法犯行；再基於偵查不公開及相關卷證由檢調單位掌握移送刑事庭，尚難認被告於95年6 月12日取得95年度起訴書即足以確認原告有經主管機關工程會認定有影響採購公正之違反法令行為，而得對原告追繳押標金及起算追繳押標金請求權時效。又上開檢察官起訴及移送併辦，經臺灣臺北地方法院以95年度矚字第2 號及96年度訴字第1924號審理，於99年8 月6 日判決「湯憲金共同連續意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協議，使廠商不為投標或不為價格之競爭，處有期徒刑1
年，減為有期徒刑6 月；……」，及原告就系爭採購案部分免訴。是以被告陳稱依95年起訴書已載明有關湯憲金圍標部分另案偵辦，尚無法確信原告有涉入犯罪的行為，迄96年9
月29日接獲臺北地檢署檢送96年度移送併辦意旨書及追加起訴書，依其上記載犯罪事實，始能明確知悉原告有影響採購公正之違反法令行為為可採；被告並以96年10月31日北市工水工字第09664384700 號函請該署於第一審判決後提供判決書俾憑辦理後續事宜之函文（同上卷宗被證3 ），是以本件被告追繳押標請求權自96年10月29日起算始為合理。從而被告於100 年11月3 日以原處分追繳系爭採購案押標金，尚未逾5 年時效。又原告援用本院101 年度訴字第737 號等判決，認本件公法上請求權應自95年6 月12日起算云云，惟本院上開判決，本屬個案，尚無拘束本件效力；原告又援引最高行政法院之其他判決，主張時效應自「追繳權利成立時即押標金發還日」起算，乃屬個案並非判例，亦無拘束本件之效力，且與本件原告於96年10月29日始能合理期待其行使追繳押標金之基本事實並不相同，自不為其有利之認定，均爰予敘明。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告所為原處分及異議處理結果並無違誤，申訴審議判斷決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　7 　　月　　11　　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　黃　本　仁
法 官　蘇　嫊　娟
法 官　林　妙　黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102 　年　　7 　　月　　11　　日書記官 蔡 逸 萱