最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第198號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第198號

上訴人

朱順德

訴訟代理人

林石猛 律師

訴訟代理人

蔡坤展 律師

訴訟代理人

張宗琦 律師

被上訴人

國防部

代表人

高華柱

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國98年5月7日臺北高等行政法院97年度訴字第2535號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、高雄巿合群新村（下稱合群新村）為國軍老舊眷村，上訴人為合群新村原眷戶。被上訴人為辦理合群新村改建事宜，授權由所轄之國防部總政治作戰局依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）施行細則第20條第1項、第22條第2項規定，作成民國（下同）92年11月25日勁勢字第0920014643號公告，公告事項略以：92年12月4日及5日召開包括合群新村在內之高雄市自治新村改建基地等10村改（遷）建第一階段（認證）說明會，原眷戶同意改建者，應於92年12月4（5）日起至93年3月3（4）日止，填具改（遷）建申請書，並經法院認證後，將申請書、已完成認證書、居住憑證影本…繳交列管軍種（單位），逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶等語。上訴人於93年1月10日出具經公證人認證之「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改（遷）建申請書」予被上訴人，表示同意配合改建。嗣於96年10月23日上訴人以新興郵局第2066號存證信函通知被上訴人，註銷93年1月10日之同意書及認證書。被上訴人層轉所屬海軍司令部以96年11月12日渝眷字第0960007543號函通知上訴人，依行政程序法第102條規定再給予上訴人陳述意見之機會。上訴人再於96年12月17日以新興郵局第4490號存證信函予被上訴人所屬海軍司令部，重申註銷同意改建認證書之意。被上訴人乃依眷改條例第22條規定，以97年1月11日國政眷服字第0970000303號函（下稱原處分）註銷上訴人權益。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：（一）原處分援引認證時之眷改條例第5、22、23條及眷改條例施行細則第13條等規定，構成「不辦理認證、認證後又行註銷、作廢先前認證之原眷戶」及「同意改建、辦理認證之原眷戶」之差別待遇，然採行差別待遇之原因僅在於「是否同意辦理改建認證」，手段與目的之間關連何在、不同意改建之原眷戶何以不能獲得任何補償或協助，欠缺合理關聯及區別待遇理由，明顯牴觸憲法平等原則及歷來司法院大法官解釋之意旨，顯有停止訴訟程序先行聲請釋憲之必要。（二）國軍老舊眷村改建之主管機關為被上訴人，然本案辦理認證過程中係由被上訴人所屬總政治作戰局辦理公告，被上訴人既未立於主管機關之地位進行眷村改建程序，亦未依眷改條例施行細則第20條之規定以書面通知命上訴人表示是否同意改建之意願，上訴人即無對被上訴人作成同意改建與否表示之法定義務存在。（三）合群新村是否已達眷村改建門檻，未見被上訴人作成行政處分加以確認，則是否於公告認證期間已達眷改條例第22條所定比例，應由被上訴人舉證。又上訴人本即同意眷村改建，僅因認證書格式與內容有不當連結及恣意添具法無授權之條件限制，且認證未以兩階段方式為之，致上訴人雖同意合群新村參與眷村改建，卻未能辦理認證而受系爭處分註銷原眷戶權益，應不符眷改條例第22條「不同意改建」之文義。（四）台北高等行政法院97年度訴字第1789號判決之事實與本件相同，應為「相同有利上訴人」之認定。又上訴人事後撤銷先前認證意思表示之存證信函，並不符合民法第88條意思表示錯誤撤銷之效力；即便已經發生撤銷意思表示之效力，亦已逾1年之除斥期間，難認符合民法第90條撤銷權行使除斥期間之強制規定。（五）被上訴人未依眷改條例第22條作成合義務裁量，亦未依行政程序法第102條給與上訴人陳述意見之機會，均構成原處分應予撤銷事由等語等語，求為判決原處分及訴願決定均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）原處分依據之眷改條例第22條並未牴觸憲法平等原則，應無停止訴訟程序先行聲請釋憲之必要。

（二）上訴人曾配合辦理同意改建之認證，然於96年10月23日以新興郵局第2066號存證信函表明註銷配合改建之同意書及認證書，經被上訴人所屬下級國防部海軍司令部於96年11月12日以渝眷字第0960007543號函促請上訴人陳述意見，上訴人仍於96年12月17日重申不參加改建案之意願。上訴人先後2次以存證信函明確表明註銷同意書及認證，其真意確為「不同意改建」。又上訴人所為存證信函之真意，係在傳達其改建意願變更為不同意改建，符合眷改條例第22條不同意改建眷戶之情事，被上訴人註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，實屬適法。（三）本件歷經「92年12月4日及5日第1階段說明會」及「94年4月8日被上訴人總政治作戰局以勁勢字第9400004913號函公告於94年4月19、20日舉辦第2階段說明會」，已完足二階段認證程序甚明。又上訴人主張系爭合群新村未以行政處分確認是否已達眷村改建門檻、認證書內容有不當連結及添加法律所無之限制而無效、被上訴人未依眷改條例第22條為合義務裁量及賦與陳述意見權利等情，均無可採。（五）台北高等行政法院97年度訴字第1789號判決與本件事實顯非相同，自不得比附援引；縱為相同之事件作成歧異裁判，亦為法官獨立審判之結果，自無違平等原則等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）行為時眷改條例第22條將不同意改建眷戶之居住憑證及原眷戶權益註銷，此一手段應有助於上開立法目的之達成，該規定並無悖於平等原則，亦未逾越立法權形成自由之範圍，與憲法並無牴觸，自無庸裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋。（二）依眷改條例第2條第1項之規定，被上訴人為國軍老舊眷村改建之主管機關，而被上訴人已於89年5月19日以國防部（89）祥祉字第05728號令，授權被上訴人所屬總政治作戰局（按該局係於91年3月1日由「總政治作戰部」改制而來）辦理法定說明會，為行政程序法第19條第1項「職務協助」；另參以上訴人出具之「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改（遷）建申請書」，其最後載有「此致國防部」乙語，亦可知本件改建事宜確係由被上訴人基於主管機關之地位所進行。（三）合群新村原眷戶總數為480戶，經被上訴人核定確認之認證戶數計476戶，已逾原眷戶3/4以上同意改建。又上訴人固曾於93年1月10日出具經公證人認證之「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改（遷）建申請書」，表示同意配合改建，惟上訴人嗣於96年10月23日、96年12月27日均表示聲明註銷同意書及認證書，其真意確為不同意改建。（四）上訴人原辦理認證申請書所載，上訴人選擇「原階購置原坪型：依規定申購改建基地士階28坪型住宅乙戶，不辦理自費增坪，有關輔助購宅款、自備款及優惠貸款依主管機關核定之金額辦理」，而非選擇其指摘之第㈣選項，故不論該第㈣選項是否有上訴人所指不當連結及恣意添具法律所無要件之情事，對上訴人尚無影響，上訴人據以為其註銷同意改建認證意願之理由，自非可採。又上訴人先後於96年10月23日、96年12月17日明確表示係註銷前曾同意配合改建之「同意書」及「認證書」，上訴人之意思表示已臻明確；再者，上開2份存證信函通篇文義，亦無敘及其前所為之意思表示有錯誤情事而欲撤銷原為意思表示之隻字片語，因此無民法意思表示錯誤之適用。（五）本件被上訴人於作成原處分前，已由被上訴人所屬海軍司令部以96年11月12日渝眷字第0960007543號函通知上訴人依行政程序法第102條規定，再給予上訴人陳述意見之機會，且上訴人亦於96年12月17日新興郵局第4490號存證信函陳述其意見，是上訴人於處分作成前之參與表達意見機會業予保障等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略謂：（一）系爭處分憑藉之眷改條例相關條文，明顯牴觸憲法第7條、司法院大法官釋字第211、224、485、565、618、626號解釋所揭示之平等原則，使不同意改建眷戶與同意改建眷戶、違占建戶地位嚴重不平等，且採行手段違反比例原則及憲法民主多數決精神，故本案有停止訴訟程序先行聲請釋憲之必要。（二）被上訴人未以主管機關之地位對上訴人所屬眷村進行認證程序，亦未對外作成進行眷村改建之決定，或循行政程序法第15條權限移轉規定辦理，上訴人等尚無對被上訴人作成同意改建與否表示之法定義務存在，被上訴人即無作成系爭處分之權限。又合群新村並未於93年3月間完成合法認證程序，彼時是否已經達成行為時眷改條例所定3/4改建比例，被上訴人迄今未能舉證，尚有疑義。（三）上訴人為同意改建之原眷戶，被上訴人援用眷改條例第22條將上訴人擬制為「不同意改建」之原眷戶，其認事用法顯有違誤。另上訴人所以註銷先前認證所為之意思表示，肇因系爭處分所憑認證書格式與內容有不當連結及恣意添具法無授權之條件限制，其認證結果即應屬無效。又原審法院另以上訴人之選擇之第一選項非所指摘之第四選項，即認兩者無因果關係，則有論理法則之違誤。（四）台北高等行政法院97年度訴字第1789號判決之案情與本案相同，基於「相同理由應為相同處理」之要求，本案應同為有利上訴人之認定；況本案上訴人撤銷先前認證所為意思表示，亦不符合民法第90條所定除斥期間之強制規定，難認已使先前認證之意思表示失其效力。（五）被上訴人已經於97年10月間另行公告重新辦理改（遷）建選項變更認證，惟對象僅限先前有辦理同意改建、以「購置完工後住宅（含自費增坪）」為認證選項之原眷戶（含違占建戶）。本次認證條件內容既然已有不同，即應予上訴人有重新選擇辦理認證之機會。且上訴人原獲配之眷舍概屬日據時期之老舊建築，幾乎均有以自費就地將原老舊眷舍全部拆遷而重行建築之情形，符合建築法第9條「新建」之定義，且被上訴人概無補貼新建建物之支出，上訴人當屬民法原始取得建物所有權，該新建之建物已經非被上訴人所得處分之財產，上訴人為新建房舍之支出更屬信賴先前配住房舍土地之具體信賴表現，然系爭行政處分未給予上訴人補償外，反剝奪眷戶權益，自屬違法行政處分，改制前行政法院83年判字第1223號判例亦為相同意旨等語。

六、本院按：（一）行為時眷改條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第22條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有4分之3以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」同條例施行細則第20條第1項規定：「原眷戶依本條例第22條同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」（二）原判決認行為時眷改條例第22條規定有助於「加速更新國軍老舊眷村」、「提高土地使用經濟效益」立法目的之達成，該規定並無悖於平等原則，亦未逾越立法權形成自由之範圍，與憲法並無牴觸；又被上訴人已授權所屬總政治作戰局辦理眷改條例內原眷戶法定說明會，本件改建事宜確係由被上訴人基於主管機關之地位所辦理，經認証結果，確有原眷戶4分之3以上同意改建，上訴人先後2次以存證信函表明註銷其前曾同意配合改建之同意書及認證書，其真意確已不同意改建；依上訴人原辦理認證申請書所載，上訴人係勾選第㈠選項，而上訴人主張認證書內容有不當連結情事及恣意添具法無授權之條件，所舉之例則係第㈣選項，兩者並無關聯；又上訴人以上開存證信函表示註銷前所出具之同意書及認證書，乃係向被上訴人另為一新的意思表示，以使其前所出具之同意書及認證書失效，觀諸上訴人上開2份存證信函通篇文義，並無敘及其前所為之意思表示有錯誤情事而欲撤銷原為意思表示之隻字片語，本件自無關於意思表示錯誤之民法相關規定之適用，是被上訴人依行為時眷改條例第22條規定，註銷上訴人原眷戶權益，洵屬有據等語，業已敘明認定事實之依據，及得心証之理由，核無上訴意旨所指違背法令之情事。（三）上訴意旨所引台北高等行政法院97年度訴字第1789號判決，事實與本件不儘相同，且係個案見解，自不能拘束本案。至上訴意旨有關被上訴人於97年10月間另行公告重新辦理改建選項變更認證，及上訴人自費就地將原老舊眷舍全部拆遷重建，主張原始取得部分，上訴人在原審並未主張，核係於上訴審始提出新事實，自非本院所得審究，併予敘明。（四）上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。又本件與比例原則並無違背，上訴人請求先行聲請釋憲，核無必要，附此敘明。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異