最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第474號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第474號

上 訴 人（即如原判決附表所載林金國等95人之被選定人）

李萬河

林茂照

　簡嘉憲

被上訴人

桃園縣政府

代表人

吳志揚

上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國98年10月1日臺北高等行政法院98年度訴字第964號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人於民國93年3月15日以府城鄉字第0930051329號公告實施「擬定南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫案」，並以93年10月22日府地區字第0930276636號公告區段徵收方式，取得面積約為5.16公頃藝文展演用地。嗣被上訴人為增加藝文展演用地開發彈性、促進民間參與開發，需修訂上開細部計畫「土地使用分區管制要點」部分條文內容，乃依據都市計畫法第27條第1項第4款及促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第14條規定，辦理「變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使用分區管制要點部分條文）案」，經被上訴人以97年4月14日府城規字第09701101111號公告公開展覽自97年4月15日起公告公開30日，並於97年4月30日舉辦說明會。嗣被上訴人將全案提經桃園縣都市計畫委員會97年6月11日第15屆第15次會議審議決議通過，被上訴人乃據以97年7月10日府城規字第09702190341號函公告實施「變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使用分區管制要點部分條文）案」。上訴人不服，提起訴願遭決定不受理，提起行政訴訟亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：被上訴人於系爭都市計畫變更曲解促參法第15條，自認藝文展演用地是促參法規定之「公共建設所需用地」。但被上訴人於93年9月23日擬具南崁新市鎮都市計畫（多功能○○○區○○○區區段徵收計畫書，故意虛報藝文展演用地是土地徵收條例第44條第1項第3款規定之「公共設施用地」，報由內政部93年10月21日內授中辦地字第0930726312號函核准區段徵收並無償取得。而該「公共設施用地」係由上訴人等共同負擔。是以被上訴人各級經辦人員已觸犯刑法第213條、貪污治罪條例第5條第1項第2款利用職務上之機會詐取財物罪。被上訴人既已不法無償詐取公共設施用地5.16公頃而侵害上訴人等之財產權益，被上訴人因無預算可供實施公共設施實質建設事業（包括藝文展演中心之社會教育機構事業或觀光旅館、餐廳、商場等觀光建設事業），原應依土地徵收條例第49條規定，將該無償取得之公共設施用地撤銷徵收返還上訴人。然被上訴人竟將無償取得之公共設施用地，轉換作為促參法第13條所規定之「公共建設所需用地」，並依同法第3條第1項第6款及第42條規定辦理招商。但因原定細部計畫土地使用分區管制要點規定，不利民間企業參與投資公共建設，乃依促參法第14條、第27條規定，於97年4月14日府城規字第09701101111號公告「變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使用分區管制要點部分條文）案」計畫書，上訴人依該公告規定，提出陳情並請求：㈠應報內政部撤銷徵收，改依促參法協議價購或徵收；㈡由被上訴人與被徵收地主重新協議依促參法規定補償價差。㈢細部計畫所劃設綠地1.64公頃及道路用地0.62公頃補辦都市計畫變更，報內政部都市計畫委員會審議。經被上訴人以97年5月21日府地徵字第0970157355號函復上訴人，略以：「……藝文展演用地於96年11月完成抵價地點交辦理完竣，目前該筆土地權屬為公有，倘依促進民間參與公共建設法提供興辦有關之公共設施，合於該法第15條之規定，並無台端所陳『應依促參法第13條、第16條、第19條等相關規定重新與陳復人協議計算補償差額乙節』之情形，且該法亦無重新協議計算補償差額之規定」，而以原處分公告變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫，並依同法第3條第1項第6款及第42條規定辦理招商參與公共建設。被上訴人經辦人員曲解促參法第15條，不但涉嫌觸犯公務員登載不實圖利廠商等刑責，且與憲法人民財產權應予保障之規定有違。又被上訴人於系爭變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫，已自認藝文展演用地是促參法規定之「公共建設所需用地」，原應依同法第19條辦理區段徵收，依比例負擔開發總成本方可取得。但被上訴人因無此預算，乃虛構新市區建設，引用都市計畫法第58條，報奉內政部核准區段徵收，隨即公告區段徵收，但卻隱匿區段徵收之法律依據，未予公告週知。被上訴人徵收完竣將近5年，上訴人仍不知區段徵收之法律依據為何。依司法院釋字第513號解釋意旨，未依法公告區段徵收之法律依據，自不生徵收之效力，亦即內政部核准區段徵收及核准無償取得藝文展演用地均不生效力。被上訴人不能據以變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫，提供該藝文展演用地依促參法第3條、第42條規定辦理招商云云。

三、被上訴人則以：㈠都市計畫法第43條規定之公共設施劃設目的，及內政部都市計畫委員會91年7月9日第537次會議審議「擬定南崁地區都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫暨配合修訂主要計畫案」決議：「……變更為機關用地部分係供靜態藝術文化展示、動態展演、會議、其他藝文活動等使用，故將機關用地修正為藝文展演用地，以符實際。」該藝文展演用地係為提供市民參與藝文活動之公共空間，及提升都市生活環境品質所劃設，其屬於公共設施用地並無疑義。㈡本件桃園縣南崁新市鎮都市計畫（多功能○○○區○○區段徵收案均依法辦理。且原區段徵收案係辦理該地區之整體開發，非僅以興辦單一事業為唯一目的，而辦理區段徵收之土地，若屬都市計畫，則依都市計畫規劃內容辦理即可，無需再依土地徵收條例第10條第1項規定擬具興辦事業計畫報核。被上訴人並持續規劃推動有關公共設施之興建，並按相關法令規定辦理，原區段徵收地區92年及93年公布實施之主要計畫及細部計畫均明載，多功能藝文中心設施得以獎勵民間參與公共建設方式興闢或由桃園縣政府逐年編列預算或爭取上級補助開闢，是有關多功能藝文中心之興建，倘以獎勵民間參與方式辦理，於法並無不合。㈢被上訴人辦理原區段徵收案，已於95年11月29日、30日完成抵價地分配點交後辦理完竣，被上訴人確已依區段徵收計畫完成使用，故未有土地徵收條例第49條規定應辦理撤銷徵收之情形。其次，被上訴人「變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使用分區管制要點部分條文案）」，其受行政處分之相對人，應為細部計畫範圍內之土地所有權人。該藝文展演用地於95年10月25日完成區段徵收後囑託登記所有權人為桃園縣，管理者為桃園縣政府文化局。故97年7月10日原處分公告時，上訴人均非藝文展演用地之土地所有權人，故上訴人並未因原處分而受有損害或增加負擔，其提起行政訴訟實無理由。再者，有關上訴人陳訴原區段徵收案應以促參法辦理乙節，核屬原區段徵收處分適法與否之爭執，與97年7月10日之原處分是否適法無涉，而區段徵收處分是否適法，上訴人已提起行政訴訟，並經臺北高等行政法院98年2月25日以97年度訴字第1635號判決駁回（按該案業經本院以99年度判字第1018號判決上訴駁回而告確定），足證，原區段徵收案其辦理過程與辦理完成後之公共設施興闢，均依法辦理。㈣被上訴人97年7月10日公告實施「變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使用分區管制要點部分條文案）」並未變更土地使用分區，僅係修訂藝文展演用地作辦公室等設施樓地板面積使用比例之管制基準，並增訂分期分區開發規定等土地使用分區管制要點部分條文，並未影響上訴人權益。況被上訴人辦理區段徵收目的係為開發新社區，並非僅以取得藝文展演用地為目標。依促參法第2條規定，促進民間參與公共建設，原則上適用該法之規定，然該法未規定禁止事項，被上訴人自當得引用相關法令規定據以辦理。另依促參法第8條規定，民間機構參與公共建設應依個案性質，援引適當之規定方式辦理，並非均須如上訴人指稱由民間機構依促參法第13條或第16條規定取得土地。再按促參法第12條第1項規定，被上訴人於辦理促進民間參與公共建設案件，雙方權利義務應視雙方簽訂之投資契約而定，實際上，被上訴人雖積極促進民間參與公共建設案件，惟迄今被上訴人尚未於系爭藝文展演用地上與民間機構簽訂任何投資契約，故並無上訴人所稱須依促參法辦理區段徵收之理由，亦無此必要等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人97年7月10日府城規字第09702190431號公告主旨為「變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使用分區管制要點部分條文案）」，主要為辦理該細部計畫區內藝文展演用地即公共設施用地之土地使用分區管制要點之修訂，其受行政處分之相對人，應為細部計畫範圍內之土地所有權人。查系爭藝文展演用地經被上訴人93年10月22日以府地區字第0930276636號公告徵收，94年1月10日完成補償費發放，94年9月14日展辦公共工程施工，95年11月30日完成抵價地點交後辦理完竣。其中藝文展演用地於95年10月25日完成區段徵收後囑託登記，所有權人為桃園縣，管理者為桃園縣政府文化局，故93年區段徵收案，除呂三川、呂明穎、呂學政、呂學欽、洪秀如、洪秀芬、洪秋明、洪惠瓊、高金吉、呂林招治、陳曾阿妢、游陳秀蘭、蘇廉富、蘇意翔等人所有土地因申請領取抵價地而取得區段徵收完成後之部分商業區土地外，餘皆領取現金補償。故97年7月10日原處分公告時，上訴人均非藝文展演用地之土地所有權人，從而，上訴人並未因原處分而受有損害或增加負擔，核非法律上之利害關係人，其據以提起本件行政訴訟，即屬無據。㈡按行政程序法第110條第3項明定行政處分除非經撤銷、廢止或因其他事由而失效者外，效力繼續存在，本件區段徵收處分既未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，其效力仍屬繼續存在。又本件上訴人所執之爭執理由，均屬對該區段徵收處分之不服事由，與本案原處分即被上訴人97年7月10日府城規字第09702190431號公告主旨「變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使用分區管制要點部分條文案）」，主要為土地使用分區管制要點之修訂，並無直接關涉，其提起本件訴訟，亦無理由。㈢按都市計畫法第43條規定，及內政部都市計畫委員會91年7月9日第537次會議審議「擬定南崁地區都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫暨配合修訂主要計畫案」決議，系爭藝文展演用地係為提供市民參與藝文活動之公共空間，及提升都市生活環境品質所劃設，其屬於公共設施用地並無疑義。又被上訴人於92年1月16日及93年3月15日分別辦理南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）主要計畫變更及擬定細部計畫，並報請內政部核准徵收土地及土地改良物，內政部以93年10月21日內授中辦地字第0930726312號函核准辦理區段徵收，被上訴人並於93年10月22日以府地區字第0930276636號公告區段徵收，嗣先後完成補償費發放、公共工程規劃施工、抵價地分配結果公告，並於95年11月29日、30日完成抵價地分配點交後辦理完竣，相關之區段徵收應辦理事項，均已按區段徵收計畫書內容辦理完成。再者，原區段徵收案係依據該地區細部計畫書規範之開發方式，係辦理該地區之整體開發，非僅以興辦單一事業為唯一目的。又依土地徵收條例第4條第3項及第4項之規定可知，辦理區段徵收之土地，若屬都市計畫，則依都市計畫規劃內容辦理即可，無需再依土地徵收條例第10條第1項規定擬具興辦事業計畫報核。故上訴人主張被上訴人於區段徵收前，應擬具興辦事業計畫報教育部之許可等情，亦非可採。㈣原區段徵收地區92年及93年公布實施之主要計畫及細部計畫均明載，多功能藝文中心設施得以獎勵民間參與公共建設方式興闢或由被上訴人逐年編列預算或爭取上級補助開闢，是倘以獎勵民間參與方式辦理多功能藝文中心之興闢，於法亦無不合。又依土地徵收條例施行細則第51條之規定，徵收區內公共設施興闢費用可納入開發總費用之項目屬區內必要性之公共設施。申言之，區段徵收作業性質乃在依都市計畫或土地使用計畫規劃內容辦理土地整理及必要性公共設施施作，至其餘之公共設施則於區段徵收開發完成後由各該管理機關循法定程序辦理興建。原區段徵收案係依都市計畫之整體規劃內容辦理相關作業，而與藝文展演用地上之設施興闢並無所涉，此由「南崁新市鎮都市計畫（多功能○○○區○○○區區段徵收計畫書」十八、財務計畫之區段徵收之開發總費用未列入該地上設施之興建費用可證，故該地上設施於區段徵收完成後，管理機關若按相關法令規定取得財源，如採自編預算、爭取中央補助或引進民間資金等方式辦理興建，尚無不合。㈤末按促參法第2條規定，促參法未規定禁止事項，被上訴人自得引用相關法令規定據以辦理。另依促參法第8條規定，民間機構參與公共建設之方式包括7種方式，故促進民間參與公共建設案件應依個案性質，援引適當之規定方式辦理，並非均須如上訴人指稱由民間機構依促參法第13條或第16條規定方式取得土地。另依促參法第12條第1項規定，被上訴人於辦理促進民間參與公共建設案件，雙方權利義務應視雙方簽訂之投資契約而定，況實際上，被上訴人雖積極依促參法規定辦理促進民間參與公共建設案件，惟迄今為止，被上訴人尚未於系爭藝文展演用地上與民間機構簽訂任何投資契約，故並無上訴人所稱須依促參法辦理區段徵收之理由與必要等由，駁回上訴人原審之訴。

五、上訴意旨略謂：上訴人等起訴時，原被上訴人代表人為朱立倫，而原審判決所載卻是黃敏恭（代理縣長），查訴訟期間被上訴人代表人變更，依行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第176條規定，被上訴人承受訴狀應送達上訴人等，然上訴人未收到被上訴人承受訴狀，是其當事人資格有瑕疵屬違法。另被上訴人虛報藝文展演用地為土地徵收條例第44條第1項第3款規定之「公共設施用地」，欺矇訴外人內政部致其陷於錯誤，是被上訴人之承辦人員已觸犯刑法第213條、貪污治罪條例第5條第1項第2款規定，然原審判決對上訴人等上揭主張，未載明不採理由，顯有理由不備之違法，且原判決採認被上訴人答辯，未撤銷原處分即屬判決違背法令。又原判決泛指上訴人等在本件訴訟所爭執均屬對區段徵收處分之不服理由，並未具體指出上訴人等何項主張乃係對區段徵收處分不服，亦有判決理由矛盾之違法。再者，上訴人在原審已主張被上訴人所執行之系爭區段徵收，漏未公告區段徵收之法律依據，依司法院釋字第513號解釋，不生徵收效力，亦即內政部核准區段徵收及核准無償取得藝文展演用地均不生效力，然原審判決對上訴人之上揭主張，未載明不採理由，亦有理由不備之違法云云。

六、本院按：㈠被上訴人之代表人已於98年12月20日變更為吳志揚，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡聲明承受訴訟，應提出書狀於受訴法院，由法院送達於他造，為行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第176條所明定，本件上訴人起訴時，被上訴人之代表人為朱立倫，嗣朱立倫於98年9月10日就任行政院副院長，並由黃敏恭自即日起代理縣長，黃敏恭雖未聲明承受訴訟，然因被上訴人有委任訴訟代理人，依行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第173條之規定，本件訴訟不當然停止，從而原審於98年9月17日言詞辯論終結，於法尚無不合。至於原審於同年10月1日判決時，黃敏恭尚未聲明承受訴訟，原審未依職權命黃敏恭命承受訴訟，判決書當事人欄被上訴人之代表人即記載黃敏恭（代理縣長），程序雖有瑕疵，然並不影響判決之效力，合先敘明。又黃敏恭於原審判決後之同年月2日以府城規字第0980389032號函檢具承受訴訟狀聲明承受訴訟，並副知上訴人，有該函及聲明承受訴訟狀附於原審卷為憑，上訴人主張渠等未收受被上訴人承受訴狀云云，不足採信。㈢經查，被上訴人於92年1月16日及93年3月15日分別辦理南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）主要計畫變更及擬定細部計畫，並按該都市計畫內容及土地徵收條例第4條及其相關規定，報請內政部核准徵收土地及一併徵收其土地改良物，內政部於93年10月21日內授中辦地字第0930726312號函核准辦理區段徵收，被上訴人以93年10月22日府地區字第0930276636號公告區段徵收，並依土地徵收條例相關規定及區段徵收計畫書內容，先後完成補償費發放、公共工程規劃施工、抵價地分配結果公告、並於95年11月29日、30日完成抵價地分配點交後辦理完竣，有關之區段徵收應辦理事項，均已按區段徵收計畫書內容辦理完成，而取得面積約為5.16公頃藝文展演用地等情，為原審所確定之事實，而上訴人李萬河、林茂照等73人因不服內政部上揭核准徵收處分，曾主張徵收違法，對內政部提起撤銷訴訟，訴請撤銷徵收處分及訴願決定，經原審法院於98年2月25日以97年度訴字第1635號判決駁回其訴，李萬河、林茂照等73人不服，提起上訴，復經本院以99年度判字第1018號判決駁回其等之上訴而告確定，基於判決之確定力，該案件之李萬河、林茂照等73人即不得在本案再主張區段徵收違法。另上訴人執詞其於原審主張被上訴人所執行之系爭區段徵收，漏未公告區段徵收之法律依據，依司法院釋字第513號解釋，不生徵收效力，然原審判決對上訴人之上揭主張，未載明不採理由，有理由不備之違法云云。然徵收處分是否失效，應以原核准徵收機關內政部為被告提起爭訟，原非本件所得處理，況原審雖未就此主張說明不可採之理由，核與判決不備理由之所謂判決全然未記載理由，或所載理由不明確或不完備，不足以使人知其主文所由成立之依據之情形不同，上訴人主張原判決有不備理由之違誤云云，仍不足採。㈣又主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟（司法院釋字第156號解釋參照）。本件原處分公告主旨為「變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使用分區管制要點部分條文案）」，主要為辦理該細部計畫區內藝文展演用地即公共設施用地之土地使用分區管制要點之修訂，此涉及主管機關變更都市計畫，雖具有行政處分之性質，然直接影響者為細部計畫範圍內之土地所有權人。本件上訴人於原處分公告時，並非藝文展演用地之土地所有權人，從而，原審以上訴人非原處分之法律上之利害關係人，經核並無不合。㈤綜上所述，原判決駁回上訴人原審之訴，即無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異