最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第35號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第35號上訴人　統一開發股份有限公司代　表　人　林蒼生訴訟代理人　金玉瑩律師張少騰律師王歧正律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　郝龍斌訴訟代理人　林光彥律師上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國100年4月7日臺北高等行政法院99年度訴字第2514號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣上訴人與被上訴人於民國93年8月11日簽訂「市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案開發經營契約」（下稱系爭契約），辦理臺北市政府客運轉運站（下稱市府轉運站）及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉。上訴人依約報請被上訴人核定市府轉運站設施租金費率（下稱轉運站費率）為「每月台新臺幣（下同）587,600元，每月每售票窗口6,863元」，被上訴人依97年9月17日頒訂之「臺北市客運轉運站費率審核作業要點（下稱轉運站費率審核要點）」，以99年6月21日府交運字第09930272300號函（下稱系爭函文），核定轉運站費率為「每席月台每月租金為192,010元，租用售票設施每窗口每月租金為1,589元（以上租金皆含營業稅5％）」。上訴人提起訴願，遭不受理之決定，提起行政訴訟，原判決亦予駁回，復聲明上訴，訴請判決：㈠先位聲明：原判決廢棄，撤銷訴願決定及原處分。㈡備位聲明：原判決廢棄，被上訴人應核定轉運站費率每月每月台均價587,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元。」。二、上訴人於原審起訴主張：壹、先位聲明部分：㈠依行政程序法第92條第1項規定、司法院釋字第533號解釋中吳庚大法官所提出協同意見書之見解、本院93年度裁字第1306號、92年度裁字第1549號裁定及95年7月份庭長法官聯席會議㈡決議等要旨，系爭轉運站費率之核定乃被上訴人單方決定，未與上訴人達成合意，故系爭函文性質上應為行政處分。而被上訴人未獲法律或自治條例之授權，即依自行訂定、發布之轉運站費率審核要點，作成轉運站費率費之核定處分，顯違法律保留原則。㈡被上訴人將與上訴人利害關係相反之客運公會納為審查會議成員參與審核轉運站費率，並依據該審查會議結論作成轉運站費率之核定處分，顯然違反公平原則。㈢上訴人提送被上訴人核定之轉運站費率係以「固定月台租金模式」作為成本分析基準，上訴人依系爭契約有重增置市府轉運站相關設施之義務，基於收支平衡原則，上訴人送核之成本分析列有重增置成本之項目，被上訴人卻拒將重增置成本納入費率計算基礎，亦不符公平原則。貳、備位聲明部分：㈠縱認轉運站費率之核定非屬行政處分，系爭契約之性質係屬行政契約，故因系爭契約引起之相關爭議應屬公法上之爭議，上訴人自得提起本件訴訟。㈡縱認轉運站費率之核定性質上係基於系爭契約而為之意思表示，惟亦應受一般法律原則之拘束，故依系爭契約精神及相關合理審核基準，被上訴人自應按上訴人所提費率方案核定轉運站費率標準等語。求為「㈠先位聲明：撤銷訴願決定及原處分。㈡備位聲明：被上訴人應核定轉運站費率每月每月台均價587,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元。」之判決。三、被上訴人則以：壹、先位聲明部分：㈠系爭函文係被上訴人基於系爭契約當事人之地位，依系爭契約第8條第1項及招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二之約定所作成，故屬履行契約上之契約行為而非行政處分。上訴人所舉本院93年度裁字第1306號、92年度裁字第1549號裁定及95年7 月份庭長聯席會議㈡決議要旨，皆與本案情形不同，不得援用。㈡本件係屬履約爭議，而行政契約可作為限制或剝奪人民自由或權利之依據，與法律保留原則無涉，觀之司法院釋字第348條解釋及本院71年度判字第212號判決意旨自明。縱認系爭函文為行政處分，其處分之權源基礎亦本諸系爭契約第8條第1項及招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二之約定，被上訴人並非依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第49條規定，以主管機關地位核定轉運站費率，本件亦無違反法律保留原則。㈢被上訴人依轉運站費率審核要點第5點規定，將客運公會代表列為審查會議成員，並未違法。而上訴人所提民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法第9條規定，在本件並無適用。㈣依上訴人甄審評定時所提出之成本分析及月台租金計算公式，均無「重增置成本」，故不得於事後主張將該項「重增置成本」列為費率計算基礎，從而被上訴人未將重增置費用列入相關費率之計算基礎，並無違法。至上訴人所稱未來財務狀況恐無法負擔云云，乃其投標時即應評估之風險。又轉運站費率之核定，僅會影響轉運站之營運收入，對其成本並無影響。貳、備位聲明部分：㈠系爭契約為開發契約，依司法院釋字第533號解釋吳庚大法官協同意見書及本院79年度裁字第197號裁定意旨，性質上應屬私法契約而非行政契約；且系爭契約並非實施公法法規之手段、行政機關亦無負有作成行政處分或其他公權力措施之義務，上訴人亦擁有私法上之權利義務，兩造地位並非不平等，上訴人起訴不合法。又系爭契約第18條第3項約定雙方若有爭議，應以臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院，可知系爭契約係私法契約，上訴人竟認屬公法契約而提起本件訴訟，於法不合。㈡退萬步言，縱認系爭契約性質屬行政契約，因上訴人未表明其請求權基礎，且轉運站費率係雙方約定由被上訴人核定後據予實施，上訴人據以為備位聲明之請求，核非有據。另上訴人於投標時並未提出重增置成本，被上訴人未將該項列為費率基礎，乃依契約本旨所為之給付，並無違法之處，上訴人之請求亦無理由等語，資為抗辯。四、原審判決以：㈠先位聲明部分：⑴系爭函文係被上訴人基於系爭契約當事人之地位，依系爭契約第8條第1項及招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二之約定所做成，並非依促參法第49條為之，而係履行契約上之權利，屬契約行為，並非行政處分。又依司法院釋字第348號解釋意旨，契約約定得作為限制或剝奪人民自由或權利之依據，不受法律保留原則之拘束，此項依契約而權利受有限制之情形，乃因契約上之義務而為義務人承諾所致，並非權力人單方公權力之行為。上訴人主張系爭函文違反法律保留原則，顯無理由。⑵本件係屬促進民間參與公共建設之事件，無論依照促參法之規定或系爭契約之內容，兩造均係立於相互合作，共同開發經營市府轉運站之夥伴關係，而與傳統行政行為（如稅捐行政、警察行政等）係上對下之高權行為有所不同，實難稱有所謂事實上不對等關係。又兩造既合意簽訂系爭契約，一方面各自享有權利，他方面則各自負有義務，任何一方不得僅就部分條文負有較大之義務，即主張其係處於不公之狀態。另，上訴人所引實務見解，皆與本案情形不同，不得比附援引，執為系爭函文為行政處分之依據。綜上，系爭函文並非行政處分，訴願機關為不受理之決定，並無不合，上訴人先位訴請撤銷該決定及系爭函文為不合法，應予駁回。㈡備位聲明部分：系爭契約主體之一造即被上訴人為行政機關，而依系爭契約約定，上訴人負有興建市府轉運站硬體設備並供客運業者進駐營運之義務，其固享有開發經營期間50年之利益，惟其於營運期間屆滿時，則負有將轉運站無償移轉予被上訴人之義務，為公法上之法律關係，屬行政契約。又上訴人備位請求固係以系爭契約第8條第1項及招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二之規定為依據，然依上開規定，兩造固約定轉運站費率標準如何訂定，由上訴人提出營運成本檢討及費率建議方案，然需報請被上訴人核定後始實施，並非由上訴人決定其標準及金額，是由上開約定，並無從作為上訴人備位聲明逕行請求被上訴人核定一定金額之依據；且上訴人復未舉證證明其另有何系爭契約或法律上之依據，其備位聲明之主張並無理由。㈢綜上，系爭函文非屬行政處分，上訴人先位聲明訴請撤銷，不備起訴要件，原應以裁定駁回，為求裁判卷證齊一及訴訟經濟起見，併以程序較為慎重之判決程序駁回。至備位聲明部分，上訴人訴請被上訴人應核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元部分，則因無請求權而無理由，亦應駁回。再，本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據核與判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述等詞，資為論據，因駁回上訴人在原審之訴。五、本院查：㈠按訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，所謂行政處分，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。…」業經司法院釋字第423號解釋在案。是以，行政機關所為意思表示是否為行政處分，應依具體內容是否該當上開要件為斷，非以其外觀形式為判斷基準。㈡次按，法院應依認定之事實適用法律，並不受當事人主張之拘束。查，促參法第3條第1項第1款、第4條第1項、第5條第2項及第49條分別規定：「本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：交通建設…。」「本法所稱民間機構，指依公司法設立之公司或其他經主辦機關核定之私法人，並與主辦機關簽訂參與公共建設之投資契約者。」「本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。主辦機關依本法辦理之事項，得授權所屬機關（構）執行之。」「（第1項）民間機構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：規劃、興建、營運及財務等成本支出。營運及附屬事業收入。營運年限。權利金之支付。物價指數水準。（第2項）前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。（第3項）前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」，而促參法第49條之立法理由為：「本條明定公用事業營運費率之訂定及調整。民間機構參與之公共建設屬公用事業者，其營運費率標準、調整時機及方式與社會大眾權益息息相關，爰於第1項規定得參照規劃、興建、營運及財務等成本支出等因素，於其財務計畫內擬訂，俾資公允。第2項明定公共建設屬公用事業者，其有關營運費率與調整時機及方式，應經各該公用事業主管機關依法核定後，納入投資契約。第3項明定公共建設屬公用事業者，其於開始營運後費率之調整時機及方式如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約。」。㈢本件被上訴人為開發經營市府轉運站及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉，為獎勵民間投資而辦理招商，並與上訴人於93年8月11日簽訂系爭契約，該公共建設屬公用事業，且被上訴人屬該公共建設項事業之主管機關，系爭契約屬依促參法之相關規定而訂立；另依系爭契約第8條第1項及招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二之規定，轉運站費率之訂定及調整，係經營管理單位（即上訴人）提出營運成本檢討及費率建議方案，報請臺北市政府（即被上訴人）核定後實施，租金費率每3年得檢討1次。再，被上訴人為審核推動民間投資興建之客運轉運站費率，於97年9月17日發布轉運站費率審核要點，並據而以系爭函文核定系爭轉運站費率等情，有系爭契約、轉運站費率審核要點、轉運站經營管理規範叁、二之規定及系爭函文在卷足稽（見原審卷第39頁至第56頁、第60頁至61頁、第20頁、第162頁），兩造亦無爭議（所爭議者為被上訴人之核定，係履約行為抑或公權力之高權行為）。準此，被上訴人雖係系爭契約之當事人之一，然就系爭轉運站費率之核定，其係單方發布轉運站費率審核要點後，再核定轉運站之費率，該作業要點及轉運站費率之核定，上訴人均未參與，亦非依上訴人陳報之費率為核定，自非本諸契約當事人對等地位之合意而為，況依促參法第49條規定，無論於系爭契約簽訂前或簽訂後，有關營運費率之標準及調整時機，均須由公用事業主管機關依法核定，該規定非屬任意規定，縱使系爭契約並無「主管機關」等文字之記載，亦無礙被上訴人所為核定係基於主管機關之地位而為之情事，故應屬公權力介入而為行政處分之性質。被上訴人主張系爭契約第8條並無主管機關之記載，故系爭轉運站費率之核定係依契約而為乙節，核非可採。訴願決定認系爭函文並非行政處分，容屬誤會，原判決未予糾正，並認上訴人不得訴請撤銷，亦有未洽，上訴人據以指摘，尚非無據。㈣綜上所述，系爭函文屬行政處分，而原判決關於促參法第49條規定於本件之適用情形未予以詳究，即認其非行政處分，及遽爾認上訴人無申請核定之請求權，而駁回上訴人在原審之訴（先位聲明及備位聲明），容有未洽。上訴論旨指摘，求為廢棄，應認本件上訴有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法裁判，以招折服。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　1　　月　　12　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　林　樹　埔法官　姜　素　娥法官　吳　慧　娟法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　1　　月　　12　　日書記官　賀　瑞　鸞

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