最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第7號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第7號

上訴人

李俊昇

訴訟代理人

蘇彥文 律師

被上訴人

國防部

代表人

高華柱

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國100年8月18日臺北高等行政法院100年度訴字第609號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人之父李香槐原係臺南市精忠三村（下稱精忠三村）原眷戶，嗣李香槐死亡後，被上訴人以民國92年5月22日勁勢字第0920005773號令核准上訴人承受李香槐輔助購宅權益。而被上訴人於93年12月27日辦理精忠三村遷購大道新城國宅基地（下稱大道新城國宅），上訴人於94年3月11日提具經法院公證人認證之改（遷）建申請書（下稱系爭申請書），選擇自願放棄承購國宅而改為領取輔助購宅款；被上訴人為辦理後續精忠三村遷購大道新城國宅作業，以96年8月28日昌易字第0960016682號公告（下稱被上訴人96年8月28日公告）精忠三村原眷戶應自96年9月1日起至同年11月30日止搬遷，公告內並載明原眷戶未於搬遷期限內搬遷者，視為不同意改建，且依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第22條逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，而收回該房地，並移送法院強制執行。然上訴人未據辦理，經列管單位被上訴人所屬陸軍第八軍團指揮部（下稱第八軍團指揮部）以98年3月19日陸八軍眷字第0980002543號函（下稱第八軍團指揮部98年3月19日函）上訴人，以其經認證之選項為領取輔助購宅款，且精忠三村已配合臺南市政府都市○○○○○○○段拆遷工程，惟上訴人迄未完成眷舍斷水、斷電及戶籍遷出，請於98年4月15日前辦理搬遷及領款作業，並重申逾期將依法註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益；詎上訴人仍未據辦理，被上訴人乃依所屬陸軍司令部（下稱陸軍司令部）99年7月20日國陸政眷字第0990003310號呈報，以精忠三村原眷戶搬遷公告期限自96年9月1日起至同年11月30日止，上訴人經第八軍團指揮部通知應於98年4月15日前辦理搬遷及依認證選項購置市場成屋申領輔助購宅款，惟迄未獲配合辦理，遂依眷改條例第22條及其施行細則第13條規定，以99年9月8日國政眷服字第0990012242號函（下稱原處分）註銷李香槐眷舍居住憑證及上訴人承受李香槐輔助購宅之權益。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟均遭駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：原處分係註銷上訴人已取得之購宅補助款權益，屬剝奪人民權益之行政處分，應為高密度之法律保留事項；上訴人雖未於所定期限內完成相關斷水斷電措施，然原處分所根據之事實應經調查始能知悉、確認，本件事實顯未臻於客觀上明白足以確認之程度，詎被上訴人於作成處分前，竟未依行政程序法第102條通知上訴人陳述意見，且無視眷改條例第22條立法意旨，應就通案情形先行作成裁量規範，復未慮及上訴人係因誤解眷村改建之相關法令及程序而非惡意延滯或不為辦理相關程序之情形下，竟怠於裁量及敍明理由，僅以其業經公告與合法送達公告之外觀，逕予作成最嚴厲之註銷權益處分，除有行政處分理由不備之違誤，亦有違行政法之比例原則等語，求為判決將原處分及訴願決定均撤銷。

三、被上訴人則略以：被上訴人於96年8月28日公告精忠三村眷戶應於同年11月30日搬遷及配合點交，惟未獲置理，為顧及與確保上訴人權益，第八軍團指揮部復以98年3月19日函通知上訴人應於同年4月15日前辦理搬遷並申請輔助購宅款，已有足夠時間取得證明搬遷之文件，然上訴人於同年3月23日收受通知後卻仍未予置理，經被上訴人審認上訴人確未配合改建，依眷改條例第22條第1項及其施行細則第13條第1項與辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱改建注意事項）第伍之三規定，被上訴人並無裁量空間，其依法註銷上訴人所承受之居住憑證及原眷戶權益，並無裁量不當之違法，自無違比例原則。又眷村改建屬給付行政範疇，原眷戶權益應為低密度法律保留規範，而眷改條例第29條既已概括授權國防部就施行細則為規定，其就眷改各項措施除基於行政積極性、公益性，更衡酌財政收支、社會發展等情，除涉及公共利益重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，更應有整體性考量之行政裁量空間；核諸改建注意事項及國軍老舊眷村改建基地完工無法辦理交屋處理原則等，均在合於眷改條例第22條第1項規範意旨下，由被上訴人發布行政命令規範不同意改建眷戶之意涵，及如何註銷不同意眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益之行政程序，係辦理國軍老舊眷村業務之細節性、技術性規定，屬規範法律授權範圍事項之行政命令，並無悖於法律保留原則及法律優越原則等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠查被上訴人96年8月28日公告內容，業已詳載搬遷期間、搬遷完畢相關事項及應檢附文件、未依規定搬遷將受有不利益等事項，則上訴人未於上開公告期限內搬遷並提出斷水、斷電及戶籍遷出等證明文件，其客觀上已明白足以確認，依行政程序法第103條第5款，被上訴人未予上訴人陳述意見之機會，於法並無不合。況被上訴人在作成原處分前，第八軍團指揮部曾於98年3月19日再次通知上訴人未於期限內搬遷之法律效果，並將搬遷期限展延至98年4月15日，上訴人仍未於期限內搬遷，亦未在期限內提出有何具體正當事由致無法於期限內搬遷，事後卻主張未予陳述意見之機會，要非可採。再者，上訴人於系爭申請書上陳明願恪遵兩造約定事項並無異議，則依約定事項四，上訴人既已同意如未於公告搬遷期限內自動搬遷，被上訴人得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，是被上訴人依法及兩造約定作成原處分，並不生怠於裁量之問題。此外，原處分之記載已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及法令依據，依行政程序法第96條第1項第2款規定，自難謂有何違法之處。㈡復按眷改條例第22條，有助於達成加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益之立法目的；蓋規劃改建之眷村原眷戶有4分之3以上同意改建時，改建已為該眷村絕大多數人之共識，為避免少數人之反對或不配合，使眷村改建作業無法推動或有所延滯，損及大多數人之權益，造成土地使用無法達成最佳經濟效益，立法設計於此時得將不同意改建眷戶之居住憑證及原眷戶權益註銷，此應有助於上開立法目的之達成，該規定並無悖於比例原則。本件自原定搬遷期限至再次通知搬遷期限，其間長達近1年半，已賦予上訴人相當充分之搬遷期間，惟上訴人仍拒不配合辦理搬遷，且未於期限內提出無法搬遷之具體正當事由，被上訴人自無裁量怠惰情事。被上訴人如不依法註銷其眷戶身分及權益，顯無法達到眷村改建之行政目的，對大多數原眷戶權益將造成損害，是被上訴人依法註銷上訴人眷戶身分及權益，係為達成國家福利政策所必須，具有合目的性之考量，且使用之手段亦屬必要而妥當，與比例原則尚屬無違，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：原審既認為被上訴人96年8月28日公告內容就搬遷相關依據及事項詳為記載，而上訴人未於該公告期限內搬遷並提出斷水、斷電及戶籍遷出等證明文件，實屬客觀上明白而足以確認，何以於原審第2次準備程序中，傳喚上訴人到庭敍明未依期限搬遷之原因，足認本件尚有相關事證須經調查，而非臻於客觀上明白而足以確認之程度，其判決理由顯與實情不符，自有判決理由矛盾之違誤；又不具裁量權限之原審尚且認定本件有調查之必要，然被上訴人既未通知上訴人陳述意見，復未經裁量即逕予剝奪人民權利，實有違行政程序法第102條規定。此外，眷改條例第22條係授權主管機關得於眷村改建程序中，就不同意改建之眷戶，依其裁量權限作成剝奪權益之處分；而裁量權之行使則應於眷改條例之立法目的內，就個案之違法情節，依比例原則為妥適之裁量。詎原審無視眷改條例之立法目的及相關裁量權規定，僅以上訴人於申請書中同意限期搬遷且客觀上並未搬遷為由，逕認被上訴人作成註銷權益處分並無違誤，卻就上訴人所提被上訴人未依法制定裁量規範、怠於行使裁量權及未敍明理由與違反比例原則等主張，均未審酌並敍明不採認之理由，亦有判決不備理由之違法；又若原處分定性為「合法授益行政處分之廢止」，則原處分所由之被上訴人96年8月28日公告可知，若上訴人未於96年11月30日前搬離，則被上訴人即得依法註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，即該廢止權發生於96年12月1日，惟被上訴人係於99年9月8日始以原處分廢止、註銷系爭輔助購宅權益，顯已逾行政程序法第124條所定之2年之法定除斥期間規定，原審未見及此，亦有判決不適用法規之違背法令之處等語。

六、本院查：

(一)按「規劃改建之眷村，其原眷戶有4分之3以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第22條規定處理。」行為時眷改條例第22條第1項及其施行細則第13條第1項分別定有明文。又改建注意事項伍之三規定，凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作者，均屬眷改條例所稱「不同意改建之眷戶」。核上開施行細則及改建注意事項規定，均係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，前者為規範授權範圍事項之行政命令，後者為無悖於法律保留原則之行政規則，行政機關據以行政，應予尊重。再按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第102條前段及第103條第5款亦定有明文。

(二)原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認上訴人之被繼承人李香槐原係精忠三村原眷戶，被上訴人辦理精忠三村遷購大道新城國宅，上訴人於94年3月11日提具經法院公證人認證之系爭申請書，選擇自願放棄承購國宅而改為領取輔助購宅款；嗣被上訴人96年8月28日公告精忠三村原眷戶應自96年9月1日起至同年11月30日止搬遷，公告內並載明原眷戶未於搬遷期限內搬遷者，視為不同意改建，且依眷改條例第22條逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，而收回該房地，並移送法院強制執行。然上訴人未據辦理，經列管單位第八軍團指揮部以98年3月19日函知上訴人，以其經認證之選項為領取輔助購宅款，且精忠三村已配合臺南市政府都市○○○○○○○段拆遷工程，惟上訴人迄未完成眷舍斷水、斷電及戶籍遷出，請於98年4月15日前辦理搬遷及領款作業，並重申逾期將依法註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益；詎上訴人於98年3月23日收受該通知，仍未據以辦理等情，為兩造所不爭，復有相關證據資料附卷可稽，為原審確定之事實。是原審因認被上訴人以上訴人未配合辦理搬遷，依眷改條例第22條及其施行細則第13條規定，視為不同意改建之眷戶，以原處分註銷李香槐眷舍居住憑證及上訴人承受李香槐輔助購宅權益，於法並無不合，核屬有據。

(三)上訴意旨指摘本件並未臻客觀上明白而足以確認之程度，被上訴人未通知上訴人陳述意見，復未經裁量即逕予剝奪人民權利，實有違行政程序法第102條規定云云。然被上訴人96年8月28日公告事項已明白記載上訴人等應搬遷日期；未搬遷者視為不同意改建，並由被上訴人依眷改條例第22條規定逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地；並明載所謂搬遷之日乃應以確實騰空並以提出斷水、斷電及戶籍遷出等3項證明文件中所載之最後日期認定之，且原眷戶於搬遷後，應檢附上揭證明文件，並送達列管單位辦理原住房舍點交等情，然上訴人未於上揭公告期間內搬遷並提出斷水、斷電及戶籍遷出等證明文件，則依上揭公告可知，未搬遷者視為不同意改建，是客觀上應足明白確認上訴人不同意配合改建；又被上訴人為本件原處分前，曾由列管單位第八軍團指揮部以98年3月19日函請上訴人於98年4月15日前辦理精忠三村眷舍搬遷及領款作業，並重申被上訴人96年8月28日公告意旨，且載明逾期將依法註銷眷舍居住權及原眷戶權益等語，上訴人不否認有收到限期搬遷通知函，且亦經被上訴人提出上訴人收受該函文之郵件收件回執附原審卷可按（參見原審卷54頁、第36頁），惟上訴人並未依該函文意旨辦理，復未提出其何以未依該函文辦理之正當事由予被上訴人審酌；且上訴人於系爭申請書上亦陳明願恪遵兩造約定事項並無異議，而依約定事項四「本人願遵守法令規定，於主管機關公告搬遷之期限內自動搬遷，若未於期限內主動搬遷，由主管機關通知國宅單位，暫緩辦理產權移轉登記，主管機關得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房屋，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行」規定可知，上訴人已同意如未依公告搬遷之期限內自動搬遷，被上訴人得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益。是被上訴人因認上訴人確有視為不同意改建之情，而以原處分註銷其原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益，並無不合，依行政程序法第103條第5款規定，難認有違同法第102條情事。上訴人據以指摘原判決違反行政程序法第102條規定云云，顯係主觀誤解法令，核不足採。

(四)次按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之立法目的，為眷改條例第1條所揭示。而行為時眷改條例第22條之規定，即為達有助於達成「加速更新國軍老舊眷村」及「提高土地使用經濟效益」之立法目的之立法。因之，在規劃階段，改建之眷村原眷戶已達4分之3以上同意改建時，眷村改建既已為該眷村絕大多數人之共識，為避免少數人之反對或不配合，致使眷村改建作業無法推動或有所延滯，損及大多數人之權益，造成眷村土地使用無法達成最佳經濟效益，故法律乃規定於此時得將不同意改建眷戶之居住憑證及原眷戶權益註銷，此一手段自有助於上開立法目的之達成，該規定並無悖於比例原則，亦未逾越立法權形成自由之範圍，而與憲法平等原則無違。依法律優位原則，此項規定自應優先於行政機關之法令為適用。況被上訴人就本件搬遷期限原訂為96年11月30日，惟上訴人屆時未搬離，而被上訴人下轄列管單位第八軍團指揮部，為上訴人利益，又再次通知上訴人搬遷期限為98年4月15日，並明確告知上訴人未於通知期限內搬遷之法律效果。查該通知距離公告前後時間逾1年有餘，已賦予上訴人相當充分之搬遷時間及考慮上訴人相關權益，惟上訴人經公告或通知搬遷後，均未配合辦理，且上訴人根本沒有提出其何以未搬遷之正當事由予被上訴人審酌，亦不生被上訴人怠於裁量之問題。則被上訴人依眷改條例相關規定及兩造之約定作成原處分，乃已顧及眷改條例之立法目的、大多數同意改建眷戶之權益，應認其裁量權之行使並無逾越權益或有何濫用權力之處，更與比例原則無悖。原判決就此部分上訴人主張不可採等節，業已敍明理由甚詳，經核並無違誤，難認有上訴人指摘判決不備理由之情形。

(五)再按原眷戶權益乃基於眷改條例所創設者，並非主管機關以行政處分所形成者，眷改條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，固係不利於上訴人之行政處分，然原眷戶權益既非授與利益之行政處分，則其註銷處分，尚難認屬授與利益行政處分之廢止，且原處分係因上訴人違反法定作為義務，而經被上訴人依法為註銷處分。是上訴人據以指摘被上訴人所為原處分，係屬授益處分之廢止，且已罹於行政程序法第124條所規定之2年除斥期間云云，委不足採。況且，本件原公告上訴人應遷離期間固為96年11月30日，惟嗣經第八軍團指揮部再次通知上訴人應搬離時間已延為98年4月15日，故依此可知，被上訴人原限期搬遷日期業經被上訴人同意而有展延之法律效果，故自該展延期限內，上訴人猶未依上揭規定辦理者，始有被上訴人得依眷改條例第22條第1項規定為註銷處分情事。茲查本件原處分日期為99年9月8日，縱上訴人主張本件有授益行政處分之廢止疑慮，參諸行政程序法第124條規定，本件所為原處分亦顯未逾該2年之除斥期間，是上訴人此項主張亦顯不足採，併此敍明。

(六)綜上所述，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違誤，並無所謂原判決有違背法令情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異