最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第520號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第520號

上訴人

洪登

上訴人

黃清風

上訴人

洪國興

上訴人

李曾崑

上訴人

孫德福

共同訴訟代理人

林憲同 律師

被上訴人

行政院

代表人

江宜樺

被上訴人

交通部觀光局澎湖國家風景區管理處

代表人

張隆城

訴訟代理人

劉豐州 律師

訴訟代理人

陳韋利 律師

被上訴人

財政部國有財產署

代表人

莊翠雲

上列當事人間國有不動產撥用事件，上訴人對於中華民國102年3月28日臺北高等行政法院101年度訴字第1451號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、交通部以被上訴人交通部觀光局澎湖國家風景區管理處（下稱被上訴人澎管處）為辦理澎湖縣湖西濱海遊憩區景觀改善工程，需撥用澎湖縣湖西鄉○○○段○○○○號1筆國有土地，面積0.752134公頃，遂檢附撥用不動產計畫書等有關資料，於99年10月22日以交總㈠字第0990009961號函被上訴人財政部國有財產署轉陳被上訴人行政院准予無償撥用。被上訴人財政部國有財產署對於申請撥用國有不動產案件，依國有財產法第9條第1項及第2項前段規定暨相關法規審查後，陳經被上訴人行政院以99年11月1日院授財產接字第0990035081號函（下稱行政院99年11月1日函）交通部，略以「……准依照國有財產法第33條規定變更為非公用財產，並依同法第38條規定撥由被上訴人澎管處使用……」等語。上訴人等不服，提起訴願遭決定不受理，循序提起本件行政訴訟。

二、上訴人等起訴主張：（一）政府於77年宣告解除戒嚴暨終止動員戡亂時期，並於98年進行修訂離島建設條例第9條，已將金門及馬祖之軍事徵收人民農地，准許人民作價買回。澎湖在50年代係實施「『準』戰地政務」，故立法院已於100年會期中立法研議修法：將澎湖在動員戡亂時期（戒嚴）軍用徵用農地，一併納入離島建設條例第9條「准許人民買回」之實施範圍。被上訴人等既知修法過程，則被上訴人行政院所為之「申請及核定公地撥用案」，已侵害被徵收人民的財產權（期待利益），故上訴人等具有本件訴訟之當事人適格。（二）本件核撥案件係屬行政程序法上之「行政授權案」，關於「變更成為非公用財產」之部分，實際上係由被上訴人財政部國產署進行審查。又行政院99年11月1日函之主旨僅載「准予撥用」四字；同函說明二則另載：「准依國有財產法第33條規定變更為非公用財產，……撥由觀光局澎管處使用。」等語，則被上訴人行政院顯未提出具體說明之理由。（三）人民財產權應受憲法第15條、第23條之保障，則「土地徵收」或「軍事徵用」均不能成為政府永遠剝奪「累世農耕的土地」的政治手段；「公地撥用」更不能成為繼續阻斷政府還產於民的法律手段。本件系爭土地係屬上訴人歷代傳承的「農耕祖產」，然基於軍事徵用目的而轉化成為一般土地徵收法制的案件，顯具有「程序性的轉型正義」之法理特質。（四）行政院99年11月1日函之瑕疵如次：主旨記載「漏繕建物」（撥用標的物），為何不命補正，不確定撥用標的物之行政處分，如何符合撥用的生效要件？說明二雖有記載「准依國有財產法第33條變更為非公用財產」，然未見法定職權行為之審核機關及其審核依據之說明等情，顯見財政部、國防部、交通部等相關權責機關之違失情形，被上訴人行政院卻未予督促改正，顯有共同違失。又依土地法第219條第4項、國有財產法第33條等規定，本件系爭土地由「軍事徵用土地變更成為觀光遊憩土地」，其「徵收使用目的」與「都市計畫項目」之變更，均已構成本件「公地撥用之法律障礙」、「撥用標的法律要件之不備」，惟被上訴人財政部國有財產署未說明「如何依法辦理」之理由，顯有違誤。另本件係在「軍事徵用43年（使用目的完成）」再予變更成為「觀光遊憩目的」撥用，且本件徵收補償金標準更不符合「特別利益犧牲之行政比例原則」，顯有違背憲法第15條、第23條及第143條第1項等意旨。且訴外人內政部係辦理土地徵收之中央主管機關，然被上訴人行政院、財政部或交通部於99年辦理審議本件公地撥用時，完全未先併會內政部簽註意見，嗣後內政部針對上訴人呈經總統府或監察院移文飭命研議的各項法理質疑問題，均迴避司法院釋字第409號解釋而僅逕引一般土地徵收法制作為答復，顯非法制正解。（五）關於系爭撥用標的農地，係國防部於99年完成「（57年）公用徵收之使用目的」，故國防部本應依據動戡體制變更而於法理上適用情事變更原則，準用民法第470條之意旨，凍結使用狀態而准由上訴人等向政府請求買回；又被上訴人澎管處在99年迄至今日，無論預算編列或其相關業務規劃中，均無所謂「湖西濱海遊憩區景觀改善工程」之存在，顯見被上訴人澎管處並不具備撥用要件之事由。另系爭土地地面上，直到100年10月猶仍散置國防軍營，被上訴人澎管處在系爭土地周邊5公里內並無所謂「濱海遊憩區」之既有規劃與現有設施存在，更遑論有景觀改善工程之存在。且參酌被上訴人財政部國產署答辯與立法委員（助理）口頭詢問結果，可知被上訴人澎管處與財政部國有財產署「聯手編造公地撥用事由」，其作業之目的在製造阻擋上訴人依土地法第219條享有的「買回權」之行使。（六）依土地法第219條第4項之規定，上訴人對於系爭土地享有土地標售之優先購買權（期待利益），本項優先購買權同時構成依民法第244條請求撤銷行政院核定公地撥用之請求權基礎，故上訴人等自得依民法第244條第1項而為請求撤銷詐害行為。又被上訴人財政部國有財產署暨澎管處於辦理系爭軍事徵用土地之公地撥用程序時，故意或過失漏未在公地撥用計畫書中記載敘述土地法第219條第4項對於本件之適用，行政院於辦理核定時，亦未同時依職權審查適用土地法第219條第4項，上開三個行政機關應該構成違背公地撥用法制之撤銷理由，及對於上訴人等（享有優先購買權）之惡意詐害行為等語，聲明求為判決：訴願決定、行政院99年11月1日函應予撤銷，並為訴之聲明追加：被上訴人財政部國有財產署應依土地法第219條第4項辦理變更澎湖湖西隘門新段299號土地之使用目的及辦理標售土地。

三、被上訴人等則以：（一）本件被上訴人澎管處依據「土地法」第26條、「國有財產法」第38條、「發展觀光條例」第14條規定暨行政院97年6月27日院臺交字第0970024479號函核定之「重要觀光景點建設中程計畫（97-100年）」辦理，以內部簽文方式檢具不動產無償撥用計畫書，陳交通部觀光局再轉陳交通部函請求被上訴人行政院及財政部國有財產署准予無償撥用，經行政院99年11月1日函核准，核其內容，應屬機關與其他機關間之職務上之表示而未對外直接發生法律效果，自非行政處分，則行政院99年11月1日函難謂對上訴人等有權利或法律上利益之影響。（二）本件上訴人等為99年11月1日核准澎管處撥用案，前於101年5月14日、同年5月15日及同年6月1日向行政院提出訴願請求確認行政院99年11月1日函之行政處分無效，惟此一確認事件非屬得提起訴願事項，經被上訴人行政院於101年8月17日以院臺訴字第1010139849號訴願決定書作成訴願不受理之決定，並無違誤。（三）依國產法第1條、第38條等規定，本案土地為國有，行政院核准澎管處撥用，無須依土地法第26條「商同該管縣市政府層請行政院核准撥用」規定辦理。被上訴人澎管處為辦理湖西濱海遊憩區景觀改善工程需要申請撥用，被上訴人財政部國有財產署基於公地公用原則，依國產法相關規定予以審核，除未符合法律規定要件者外，尚難否准。（四）依國有不動產撥用要點第7點第5項、第6項及第9點第1項等規定，本件被上訴人澎管處申請撥用原軍備局管理之國有不動產，該局工程營產中心於99年6月18日備工土管字第0990008143號同意撥用函已載明本件土地於57年徵收取得，已依計畫使用完畢，經被上訴人財政部國有財產署依國產法及相關法規審查符合相關法令規定後，代擬被上訴人行政院同意撥用及同時變更為非公用財產函稿，陳報財政部代判核定，符合上述規定。至交通部99年10月22日交總㈠字第0990009961號函轉澎管處申撥案時，其撥用標的漏繕地上國有未登記建物及土地改良物乙節，因交通部函附被上訴人澎管處撥用不動產計畫書之附件撥用建物清冊已列明地上17棟（座）國有未登記建物及土地改良物，該函係純屬漏繕部分申撥標的。（五）依土地法第219條第4項之規定，本件土地為一般農業區特定目的事業用地，非屬都市土地，且本件非屬標售案件，無該規定之適用等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件縱認行政院99年11月1日函、財政部國有財產署99年10月層轉交通部99年10月22日交總㈠字第0990009961號函、該署100年4月8日台財產局接字第1000009367號函、澎管處關於澎湖湖西隘門新段299號土地之撥用行為均係屬行政處分，但上訴人等並非相對人，亦非法律上之利害關係人，其主張即不應准許。又上訴人等雖主張具有法律上利害關係，為適格之訴訟之當事人等情，惟查關於澎湖被軍事徵收農地之返還，於立法院立法之後，上訴人等若符合該法律之規定，固可依據該法律而為請求，但於該法律尚未經立法院訂定之前，是否能夠訂定？上訴人等是否完全符合該法律要件？均屬未定之天，並無依據可認定上訴人等未來將會有如何之「期待利益」，該「可能利益」自非法律所保障之「財產權」。上訴人等既未主張「徵收無效」、「撤銷徵收」，其已非系爭土地之所有權人，自不能依「尚未訂定之法律」而主張自己就被上訴人撥用公地之處分有法律上利害關係。（二）依土地法第219條第4項之規定，其要件為「經過都市計畫變更原使用目的」、「土地管理機關標售該土地」，經查系爭土地為一般農業區特定目的事業用地，不可能依都市計畫變更原使用目的；縱使可以依都市計畫變更原使用目的，但此非土地管理機關之職權，倘已經依都市計畫變更原使用目的，然系爭土地是否標售，亦屬土地管理機關之裁量，被徵收之原土地所有權人或繼承人亦無依據要求「土地管理機關辦理標售」。本件上訴人等雖為系爭被徵收土地之原所有權人或繼承人，但被上訴人財政部國有財產署並非都市計畫之主管機關，並無「經過都市計畫變更土地原使用目的」之權責，且被上訴人財政部國有財產署並未決定標售系爭土地，上訴人等亦無法律依據要求被上訴人財政部國有財產署辦理標售，其主張被上訴人財政部國有財產署應依土地法第219條第4項規定作成「依都市計畫變更系爭土地之使用目的及辦理標售土地」之處分，故而被上訴人等應撤銷已作成之公地撥用處分等情，自無理由等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：（一）上訴人等於本案請求之標的僅係指「請求撤銷相關機關關於系爭軍事徵用土地之公地撥用處分」，並不包括「請求財政部辦理標售土地」之處分在內，故依土地法第219條第4項規定，上訴人享有本件「撤銷公地撥用處分之實體法律上之訴訟利益」，惟原判決逕予駁回上訴人之訴，同時涉及適用行政訴訟法、土地法之錯誤。（二）依公地撥用行政作業權責規定，被上訴人財政部國有財產署（第3級行政機關）代擬被上訴人行政院院稿、財政部（第2級行政機關）代核被上訴人行政院院函，財政部未提出任何法理說明，惟原判決亦未命財政部補正，更未於判決理由中說明其公法上理由，實有判決理由不備之違法。（三）被上訴人行政院於99年核准本件公地撥用之情事，顯與司法院釋字第409號解釋、內政部編印作業規範相牴觸。又被上訴人澎管處未依土地法第26條規定，將「撥用計畫書」交予澎湖縣政府，反係由被上訴人行政院逕依財政部轉陳交通部；被上訴人行政院未說明核准撥用之依據，亦未見其檢附相關核准公文憑辦；本案土地之都市計畫「使用目的變更」或公開標售程序，被上訴人行政院及各該權責機關均未踐行土地法第219條第4項規定之法定程序，此均為程序上之瑕疵。（四）被上訴人澎管處向被上訴人行政院提呈「湖西濱海遊憩區景觀改善工程無償撥用不動產計畫書」，完全悖逆事實而無該計畫書第4項「興辦事業之依據」，則系爭撥用土地顯不符合土地法、土地徵收條例、國有財產法、都市計畫法及發展觀光條例之「公地撥用實體要件」之要求。另行政院、財政部國有財產署、交通部觀光局辦理本件公地撥用，除構成侵害人民財產之違憲事由外，亦違反土地法、國有財產法、環境影響評估法，而構成監察院依監察法進行調查之事由，惟原判決未對該違法事實為調查，顯有判決適用法規錯誤之違法等語。

六、本院按：（一）「被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得於徵收公告之日起20年內，向該管直轄市或縣(市)主管機關申請照原徵收補償價額收回其土地，不適用土地法第219條之規定：……」89年2月2日制定公布之土地徵收條例第9條第1項定有明文。「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」土地法第26條定有明文。「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。……前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」國有財產法第38條定有明文。又「申請撥用之國有不動產，屬國產局（已改制為財政部國有財產署，下同）管理者，無須先行徵求同意；非屬國產局管理者，應加附該不動產管理機關之同意函或於撥用不動產計畫書內敘明經徵求該不動產管理機關之同意而逾一個月不為表示或表示不同意之經過。但管理機關已申請廢止撥用或變更為非公用財產者，免附其同意函。」「國產局對於申請撥用國有不動產案件除必須交所屬分支機構核對產籍資料或由申請撥用機關補正之案件外，應迅依國有財產法及相關法規審查後，代擬行政院函稿，陳報財政部代判核定。申請撥用非國產局管理之國有不動產案件，同時陳報變更為非公用財產；其為撥用取得者，併予廢止撥用。」國有不動產撥用要點第7點第5項、第9點第1項亦有明文規定。（二）關於上訴人請求撤銷行政院99年11月1日院授財產接字第0990035081號函（包括財政部國有財產署及澎管處有關公地撥用之函文）及訴願決定部分：原判決以縱認上開函文係屬行政處分，惟上訴人等並非相對人，亦非法律上之利害關係人，其主張即不應准許；上訴人等雖主張具有法律上利害關係，為適格之訴訟之當事人等情，惟上訴人等已非系爭土地之所有權人，自不能主張自己就被上訴人撥用公地之處分有法律上利害關係等語，固非無見。惟查行政院99年11月1日院授財產接字第0990035081號函及相關公地撥用函文，核其內容，應屬機關與其他機關間有關公地撥用之職務上表示，而未對外直接發生法律效果，自非屬行政處分，上訴人對之提起撤銷訴訟，即屬起訴不備其他要件，本應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以上訴人之起訴為不合法而予以駁回，始屬正當，惟原判決以其起訴為當事人不適格，從實體上予以駁回，違反先程序後實體之原則，其理由即有未洽，惟尚不影響本件判決之結果，仍應予維持。（三）關於上訴人請求財政部國有財產署應依土地法第219條第4項辦理變更澎湖湖西隘門新段299號土地之使用目的及辦理標售土地部分：原判決以依土地法第219條第4項之規定，其要件為「經過都市計畫變更原使用目的」、「土地管理機關標售該土地」，經查系爭土地為一般農業區特定目的事業用地，不可能依都市計畫變更原使用目的；本件上訴人等雖為系爭被徵收土地之原所有權人或繼承人，但被上訴人財政部國有財產署並非都市計畫之主管機關，並無「變更都市計畫土地原使用目的」之權責，且財政部國有財產署並未決定標售系爭土地，上訴人等亦無法律依據要求財政部國有財產署辦理標售，其主張財政部國有財產署應依土地法第219條第4項規定作成「依都市計畫變更系爭土地之使用目的及辦理標售土地」之處分，為無理由等語，固非無見。惟按土地法第219條有關申請照原徵收補償價額收回其被徵收土地之規定，除區段徵收及土地徵收條例或其他法律另有規定外，於89年2月2日制定公布土地徵收條例第9條第1項規定時，即已停止適用；查本件土地於57年時係辦理一般徵收，並非區段徵收，亦無其他法律就系爭土地之收回有特別規定，上訴人援引已停止適用之土地法第219條第4項作為其請求之依據，顯無理由，原判決從實體上論斷上訴人之請求與土地法第219條第4項規定之要件不符，其理由雖有未洽，惟結論尚無二致，仍應認上訴為無理由。（四）依土地法第26條及國有財產法第38條之規定，各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣市政府，並徵得財政部國有財產署同意後，層報行政院核定之。惟該等規定係針對撥用之土地非屬國有土地而屬各級地方政府所有之土地而言，若撥用之土地屬國有土地，自無商同該管直轄市或縣市政府之必要，且其管理機關即為財政部國有財產署，自無須再徵得財政部國有財產署之同意，此觀國有不動產撥用要點第7點第5項規定自明。又依國有不動產撥用要點第9點第1項規定，財政部國有財產署對於申請撥用國有不動產案件，應迅依國有財產法及相關法規審查後，代擬行政院函稿，陳報財政部代判核定，本件財政部國有財產署依上開程序核報，於法有據。上訴意旨徒以本件土地撥用有程序上之瑕疵，原判決有不備理由之違法云云，核無足採。至上訴人援引離島建設條例第9條規定而為主張，查該條規定與澎湖地區土地有關者僅為第6項規定：「澎湖地區之土地，凡未經政府機關依法定程序徵收、價購或徵購者，應比照辦理。」（100年6月22日修正前規定於第9條第4項），查本件並無未依法定程序徵收或價購之情形，顯無該規定之適用，上訴人之主張顯屬無據，併予敘明。（五）綜上所述，原判決依其理由雖屬不當，惟依其他理由認為正當，仍應以上訴為無理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異