最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第500號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第500號

上訴人

統一企業股份有限公司

代表人

高清愿

訴訟代理人

包國祥 律師

訴訟代理人

周宇修 律師

被上訴人

公平交易委員會

代表人

吳秀明

上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國102年4月11日臺北高等行政法院100年度訴字第1226號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人擬間接持有維力食品工業股份有限公司（下稱維力公司）超過三分之一股份，前於民國97年間向被上訴人申報事業結合。經被上訴人97年9月10日公結字第097005號決定書以上訴人等結合對限制競爭之不利益大於整體經濟利益，依公平交易法第12條第1項規定禁止其結合。上訴人嗣於99年4月30日委任代理人函送被上訴人申報上開事業結合案，旋於同年5月14日撤回聲請；同年7月2日上訴人再以擬間接持有維力公司超過三分之一股份，並直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免，向被上訴人申報事業結合。經被上訴人99年9月8日公結字第099003號決定書（下稱原處分），以本案結合對限制競爭之不利益大於整體經濟利益，乃依公平交易法第12條第1項規定禁止其結合。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以100年度訴字第1226號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）公平交易法並未針對產品特定市場訂有立法定義，是否必須具備「高度需求或供給替代性」乙節，亦無公平交易法及施行細則之定義。被上訴人就市場界定如有錯誤仍應受司法審查，而市場界定為公平交易法適用關鍵前提，直接左右民間事業法定義務內涵及權利設限結果，應受法律保留等原則嚴格審視，無任由被上訴人恣意決行界定標準之理。（二）我國結合申請採事前申報異議制，以允許結合為原則，禁止結合為例外，除非被上訴人檢具事證於法定期限內提出異議，事業結合權利不應受限制，倘被上訴人所提事證不足，自應承擔敗訴結果。（三）被上訴人未提示其為彈性分析之產品之物品及品項，其中包括上訴人並無生產亦無從掌握任何數據資料之產品數據，使上訴人無法完整判讀與審視其正確性。而本件替代性商品眾多，被上訴人採行需求交叉彈性分析為工具實有不當，且本件產品種類及其間替代效應過於複雜，不宜透過需求彈性分析作為市場界定工具，故被上訴人彈性分析結論有繆誤矛盾，經不起驗證。又被上訴人所提質化事證欠缺基礎，未達被上訴人嚴格證據強度。就此，被上訴人於本件處分未盡必要之舉證責任。（四）被上訴人量化事證之需求彈性分析數據事實基礎及結論出現明顯錯誤，原處分自有判斷出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；法律概念涉及事實關係時，其涵攝有明顯錯誤；對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；行政機關之判斷違反一般公認之價值判斷標準、不當連結之禁止、法定之正當程序以及相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等情事。（五）針對被上訴人依職權界定市場範圍，上訴人雖不負客觀舉證責任，但主動提出佐證，其所提行政先例、市場專業及學術專業文獻及市調（含市場認知資料）等資料，依本院及原審法院歷來見解，均可引為原處分及判決依據，應具證明力，本件應以即食性食品作為市場界定範圍等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）綜合量化、質化分析，以及多項事業與公眾認知之輔助事證，足堪認定「速食麵」與上訴人所主張之「五類即食食品」，彼此間不具顯著或高度之替代性，從而難認該等商品屬同一產品市場。就此，原處分以本結合所涉特定產品市場，應界定為速食麵市場，乃正當妥適。（二）被上訴人所訂「結合案件處理原則」第3點第1項規定界定產品市場，須以產品間具「高度需求或供給之替代性」為要件，實早為競爭法理與各國實務所普遍確立之基本原則，且於我國法律保留之體系內，業經司法院釋字第548號解釋、本院100年度判字第1696號判決等司法審查，並無逾越法律授權之問題。上訴人一再空泛爭執該處理原則「高度需求或供給之替代性」之要件，增加公平交易法所無之限制，逾越母法授權，顯不可採。（三）原處分就本結合案，亦係適用公平交易法第3條、第5條及「結合案件處理原則」第2點、第3點規定與相同之判斷原則，故上訴人指原處分之市場界定有違行政先例，實屬無稽。至於個案審理結果，基於「不同事物應為不同處理」之原則，自不得以他案准許結合之「審理結果」，比附援引本案禁止結合之「審理結果」。

（四）專業意見或鑑定，如欲作為競爭法市場界定之依據，或者訴訟上之事證，其可信性即應考量就意見陳述人本身，應審酌其教育背景、在系爭領域之經驗；就意見或鑑定之內容而言，則應考量其所使用之方法論，是否經過檢驗、其誤差範圍如何、是否經過同儕檢視、是否已被同專業領域所普遍接受等，否則即難作為競爭法市場界定之論據，亦難謂在訴訟上具高度證明力之價值。又上訴人歸類為「專業機構資料」與「學術專業資料」之事證，欠缺專業可信性，故均難為本案市場界定之參考依據。（五）上訴人自始至終均無法具體提出其所稱之「實證分析」以實其說，復於訴訟中再改稱本案不宜以量化分析界定市場，其立場反覆且說詞自相矛盾，所訴自不可採。且上訴人所謂「專業機構資料」與「學術專業資料」，根本不具專業可信性，且毫無涉及交叉彈性、市場界定之議題，則上訴人之主張，顯然莫衷一是，且空泛而欠缺佐證以實其說，所訴自屬無稽等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人由速食麵之使用方式、產品特性、保存期限、便利性及一般消費大眾之消費習慣、食用習慣及公眾認知各方面，分析速食麵與上訴人所主張之即食性食品間仍存有相當之差異。又被上訴人另參考公告所得公眾評論及其他速食麵業者之意見，亦同認速食麵不論由消費者使用時機、需求及利益、廠商之產品定位及價格設定策略觀之，皆與各類即食性食品不具顯著替代性，核其分析亦難謂與經驗及論理法則有悖，故上訴人主張速食麵之消費替代性極大，尚與市場現況及產業常規不符，洵不足採。被上訴人於原處分採用之各類相關資料，僅係被上訴人為質化分析時之佐證資料，藉以印證其所為質化分析與一般性產品分類及市場現況，並無背離，尚難謂該等資料係被上訴人作成原處分所憑之基礎，是上訴人聲請調查此部分之證據，尚難認屬必要，不應准許。又本件被上訴人於原處分由公眾認知、產品特性及使用方式、特定消費族群、特定價格、公眾評論及其他速食麵業者意見等因素，綜合進行質化標準之審查外，佐以特定範圍之量化分析檢視其審查成果，考量被上訴人在實務執行上不易取得充分及完整產業資訊之情形下，應可認同被上訴人此種分析模式。另本件經被上訴人採取特定範圍產品與速食麵進行之需求交叉彈性計算，初步所得部分數據雖為正值，惟尚未達需求交叉彈性0.5之顯著替代性標準，上訴人未能明確指明被上訴人依價量資料計算所得數據有何實質錯誤，而聲請重為鑑定，已難遽採。（二）本件結合因屬水平結合模式，其特徵本具有使現存市場中事業家數減少之結果，如事業因結合取得市場力量，即可能有能力將價格提高，使其超過一般競爭價格水準，而損害消費者利益；另亦有可能運用其市場力量，對市場競爭產生不當抑制，是公平交易法第12條所定事業結合之審查標準，乃須事業結合之評估結果，須為對於整體經濟利益大於限制競爭之不利益，始不予禁止。本件被上訴人對於上訴人結合後之競爭分析，依結合後可能產生之單方效果、共同效果，參進程度、抗衡力量予以分析，認有顯著限制競爭之不利益。（三）上訴人主張提高國際競爭力部分，依本件參與結合事業之目前持股情形，已非不得於現有事業結構下進行，故被上訴人認本次結合並非達成提昇國際競爭力之必要前提，應無不合，是以本件結合案對整體市場或消費者之整體經濟利益，既無明顯助益，而結合對國內速食麵市場又已具有顯著限制競爭之不利益，故被上訴人依公平交易法第12條第1項規定禁止上訴人為本件結合，洵屬有據。

（四）本件結合案與上訴人所舉其他產業之結合案，因有其各自之產品及產業結構、故就市場之界定及結合對整體經濟之影響、限制競爭之衡量，自難直接逕予比較，故上訴人主張被上訴人於本件結合案有不當差別待遇之衡量標準，尚非可採。又上訴人所提出之資料，或非屬針對速食麵市場為市場界定之專文、或缺乏實證分析、或非針對本案市場界定爭議之論述等因素，而認欠缺高度證明力未予參採，亦難指為有未依法調查證據之違法，故上訴人此部分之主張，亦非可採。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：（一）按「本法所稱結合，謂事業有左列情形之一者而言：一、……二、持有或取得他事業之股份或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額三分之ㄧ以上者。……

五、直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者。」「事業結合時，有左列情形之一者，應先向中央主管機關提出申報：一、事業因結合而使其市場占有率達三分之一者。二、參與結合之一事業，其市場占有率達四分之一者。三、參與結合之事業，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機關所公告之金額者。」「對於事業結合之申報，如其結合，對整體經濟利益大於限制競爭之不利益者，中央主管機關不得禁止其結合。中央主管機關對於第11條第4項申報案件所為之決定，得附加條件或負擔，以確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益。」公平交易法第6條第1項第2款及第5款、第11條第1項、第12條定有明文。本件上訴人於99年7月2日以其擬直接、間接取得維力公司已發行股份總數過半數之股份等情，向被上訴人提出申報並主張本件結合市場應界定為飲料市場、食用油脂市場、保健飲品市場及即食性食品市場，且認所稱即食性食品市場，應包括速食麵類、餅乾點心類、鮮食食品類、主食澱粉類、調味醬類、冷調食品類等食品領域，結合目標在於追求國際化能力之強化，即結合雙方力量提昇國際競爭力，且結合結果仍維持原有國內競爭模式。嗣經被上訴人審查結果，將本件結合所涉之產品市場界定為速食麵市場、飲料市場及食用油脂市場。因兩造對於本件結合案究應如何為市場界定，見解不一，因公平交易法並未針對產品特定市場為明確之定義，上訴人認公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則就產品市場所定「高度需求或供給替代性」之要件，違反法律保留原則，被上訴人就市場界定如有錯誤仍應受司法審查，其將速食麵劃定為單一市場部分，顯有違誤，乃為本件行政爭訟。原審本於職權調查證據後，先則認定上開處理原則性質為解釋性之行政規則，為公平交易法之主管機關即被上訴人作為行使職權、認定事實、適用法律之準據，是其訂定尚難認於法有違。且所謂需求替代性，係指假設特定產品或服務之供給者將其產品價格或服務報酬提高時，其顧客能夠轉換交易對象或以其他產品或服務，取代前揭產品或服務之能力，故相關市場之產品如非具備高度之替代性，而係替代屬性不高，一般即可顯示產品間具有相當之差異化程度，自難認其屬同一市場，是被上訴人參考各國競爭法主管機關與司法實務意見訂定上開處理原則第3點，屬被上訴人依職權對公平交易法第11條之市場概念所作之合理詮釋，與公平交易法事業結合相關規定並無違背，亦未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違。繼而以：本件結合因屬水平結合模式，其特徵本具有使現存市場中事業家數減少之結果，除消弭原有競爭狀態外，亦可能造成市場集中度增加之效果。如事業因結合取得市場力量，即可能有能力將價格提高，使其超過一般競爭價格水準，而損害消費者利益；另亦有可能運用其市場力量，對市場競爭產生不當抑制，是公平交易法第12條所定事業結合之審查標準，乃須事業結合之評估結果，對於整體經濟利益大於限制競爭之不利益，始不予禁止。被上訴人對於上訴人結合後之競爭分析，依結合後可能產生之單方效果、共同效果，參進程度、抗衡力量予以分析，認有顯著限制競爭之不利益；且本件參與結合事業，於速食麵市場占有率分屬第1、第2大廠商，相互為主要之競爭對手，上訴人結合後之市場占有率達65%以上，則被上訴人認本件結合實施後，參與結合事業彼此間之競爭壓力將就此消減，市場集中度更形顯著，其具有調整商品價格之能力之單方效果無法排除，應堪採認。又所謂共同效果係相關結合事業於相關市場銷售時，運用其市場力量與其他事業以協同互動之方式減少競爭或完全不競爭，而損害消費者之情形。本件參與結合事業，於速食麵市場占有率分屬前二大廠商，其餘廠商於行銷策略及通路談判力之空間本屬有限，結合實施後此項空間勢必更受壓縮。而以本件結合後市場占有率之高，其餘廠商對結合後事業加強競爭之可能性不高，故被上訴人認本件結合後會產生相互減少競爭之共同效果；且本件參與結合事業之目前持股情形，已非不得於現有事業結構下進行，提昇國際競爭力，其對整體市場或消費者之整體經濟利益，既無明顯助益，而結合對國內速食麵市場又已具有顯著限制競爭之不利益，被上訴人依公平交易法第12條第1項規定禁止上訴人為本件結合，洵屬有據為由，為上訴人不利之判決，其判斷之依據及得心證之理由，均已詳載於判決，並無所謂判決理由不備或理由矛盾之違背法令情形。（二）本院茲就上訴意旨再行補充論斷如下：1.本件被上訴人為驗證上訴人申報書中「速食麵與五類即食食品交叉張性為正值」之主張，乃發函請國內三大便利商店、三大量販店於96至98年間，提供該等即食食品各類銷售排名前三位，價位區間位於20元至50元間之主力商品作為驗證標的，並依其各該銷售數量及單價統計資料，代入需求交叉彈性公式，試算各類即食性食品與速食麵間價格與需求量之交叉彈性以佐證替代效果，計算數據顯示速食麵與餅乾點心類、主食澱粉類及調味醬罐類之交叉彈性為負值，顯示其不具替代性；而速食麵與鮮食食品類、冷凍食品類間之交叉彈性雖為正值，但數值均不高，屬低交叉彈性等情，有被上訴人99年8月31日公貳字第0990005908號函及所附行政院公平交易委員會調查表、三大便利超商及三大量販店所提之商品銷售資料，及據該商品銷售資料所計算之需求交叉彈性數據，附於原處分卷乙卷可參，被上訴人據以認定上訴人主張之即食性商品與速食麵間仍存有差異，難謂具有高度需求替代性之商品，核其分析亦與經驗及論理法則無違，並非無據。且查證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人主張作為原處分基礎之質化事證，根本毫無佐證，更顯有出於錯誤事實認定或不完全之資訊，原審法院未予糾正指摘，認證標準又失諸偏頗不公，自有違法云云，尚無可採。2.上訴人另主張原審不願審理其就本件主動所提反證(即上訴狀附件3：上訴人主動提出事件列表)，且未認定原處分之基礎事證欠缺證明力，有違我國結合申報異議制之舉證認定乙節。核上開附件3之內容無非重覆其結合申報書之各項附件資料，該等資料乃上訴人於向被上訴人提出本件結合申報時，用以支持申報書所為市場界定之論點，原屬公平交易法施行細則第8條第1項第1款所定之「結合型態及內容」、「其他必要事項」等申報應載明事項，以及同條第4款所定「參與事業就該結合相關商品或服務之生產或經營成本、銷售價格及產銷值(量)等資料」之事業提出結合申報應備文件，前經被上訴人審查後，考量其內容欠缺研究目的、專業背景、分析方法及可供驗證方式，認於本件市場界定之議題上，不具專業及可信之基礎，而不參採。而上開資料與上訴人在原審審理中所提之訴訟補充㈦、㈧狀所謂之「被告機關之行政先例」「學術專業資料」「專業機構資料」「市場調查認知」內容大致相同，就此部分原審亦於判決理由欄五㈦說明就上訴人所提出之上開資料而言，被上訴人所考量之重點，應在於系爭資料是否於市場界定之議題上，能提供專業且可信之基礎，即其提供之內容不僅為結論，而且須揭示其研究目的、專業背景、分析方法及可供驗證之方式等，是被上訴人以上訴人所提資料，或非屬針對速食麵市場為市場界定之專文、或缺乏實證分析、或非針對本案市場界定爭議之論述等因素，而認欠缺高度證明力未予參採，亦難指為有未依法調查證據之違法，故上訴人之主張，尚非可採等情，自屬有據。上訴人此部分之主張無非重述其為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，尚難執為原判決違背法令之依據。3.再查所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論；又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。本件被上訴人向便利商店及量販店業者調查取得之即食性食品價量資料，因涉及各通路商營業上秘密或經營事業有關之資訊，被上訴人遂依政府資訊公開法第18條第1項第7款之規定遮掩商品細項名稱，惟仍提供各類即食性食品價量資料予上訴人，已兼顧維護資訊提供者及訴訟當事人之權益，且被上訴人提供之數據資料中，含五大類即食性商品（餅乾點心、鮮食食品、主食澱粉、調味醬罐、冷凍食品）之主力食品各3種，及速食麵主力商品3種，於96至98年間每月平均銷售數量、各年平均單價、各年銷售數量及單價變化百分比、每月平均銷售金額、各年銷售金額變化之百分比等欄，上訴人從事食品相關產業，自非不得就前開資訊自行研判驗證各類即食性食品對應之需求交叉彈性，故尚無妨於本件程序權利之保障及訴訟權之行使，原判決因認被上訴人限制上訴人閱覽上開遮掩部分於法無違，並說明理由，實無上訴人所指「理由不備」「理由矛盾」可言；至於上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則或經驗法則，不得謂為原判決有違背法令之情形。（三）末按「最高行政法院之判決不經言詞辯論為之。但有下列情形之一者，得依職權或依聲請行言詞辯論：一、法律關係複雜或法律見解紛歧，有以言詞辯明之必要。二、涉及專門知識或特殊經驗法則，有以言詞說明之必要。三、涉及公益或影響當事人權利義務重大，有行言詞辯論之必要。」行政訴訟法第253條第1項定有明文。本院認本件並無上開規定所列應行言詞辯論之情形，上訴人以本件所涉法律見解分歧且市場界定量化及質化分析均涉及專門知識，影響當事人權利義務重大為由，聲請行言詞辯論，無從准許，合此敘明。(四)綜上所述，本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，雖以該判決違背法令為理由，惟查上訴人在原審之各項主張如何不足採，原判決均已詳為論斷，所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴意旨徒執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異