最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第704號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第704號

上訴人

行政院環境保護署

代表人

魏國彥

訴訟代理人

蔡進良律師

上訴人

新北市政府

代表人

朱立倫

訴訟代理人

鍾毓理律師

訴訟代理人

洪榮彬律師

訴訟代理人

陳麗玲律師

被上訴人

王鐘銘

被上訴人

陳福齊

被上訴人

共 同 張譽尹律師

訴訟代理人

黃正琪律師

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國102年9月4日臺北高等行政法院101年度訴字第564號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人行政院環境保護署（下稱環保署）代表人，於上訴後變更為魏國彥，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合。

二、緣交通部公路總局（下稱公路總局）曾提出「淡水河北側沿河快速道路第一期工程建設計畫（淡水外環道至臺北市○○○○道路）環境影響說明書」，經環保署審查認定不應開發，惟依環境影響評估法（下稱環評法）第14條第2項規定，開發單位得另提替代方案重新送審。上訴人新北市政府（即原審參加人及開發單位，下稱新北市政府）為開發淡水河北側道路，遂將原「淡水河北側沿河快速道路第一期工程」（下稱淡北快速道路）改為「淡水河北側沿河平面道路工程」（下稱系爭道路），於民國94年間函詢環保署是否需辦理環境影響評估（下稱環評），經環保署初步認定雖依環評法及當時（96年12月28日修正發布）「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第5條規定，尚難謂應實施環評，惟仍於97年6月20日以環署綜字第0970045992號函請新北市政府依環評法相關規定辦理環評（下稱「97年6月20日函」）。其後，再經環保署審酌認定新北市政府所提方案，乃先前環保署認定不應開發之公路總局提案之替代方案，仍受原案審查結論之拘束，故確認應於開發前作成環境影響說明書送審。新北市政府爰於99年2月間擬具「淡水河北側沿河平面道路工程環境影響說明書（淡水河北側沿河快速道路第一期工程替代方案）」（下稱系爭開發案環說書）經由目的事業主管機關交通部送請環保署審查。經環保署環評審查委員會（下稱環評委員會）專案小組於99年4月15日初審認定「所提替代方案與原審查認定不應開發之理由無牴觸」並應補充、修正，亦即並無環評法第14條第3項規定之禁止事由；隨後，經環保署99年7月15日專案小組第2次初審會議、99年10月15日系爭開發案環說書之「紅樹林生態影響」及「計畫道路本身定位及其與相關交通計畫之關連性」專家會議、100年1月18日上開專家會議延續會議、100年4月15日專案小組第3次初審會議，並於100年6月22日召開環評委員會第207次會議，決議系爭開發案有條件通過環評審查，環保署遂於100年7月8日以環署綜字第1000057832號公告系爭開發案環評審查結論（下稱「原處分」）。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，提起本件上訴。

三、被上訴人起訴主張：(一)被上訴人王鐘銘原住所、嗣後新居所及被上訴人陳福齊之住所，與系爭道路預定路線直線距離均於5公里以內，確屬環評法第8條以下所規範之當地居民，被上訴人於本件行政處分確有法律上利害關係；且被上訴人曾出席系爭開發案之環評委員會第207次會議，於會中陳述意見及提呈書面意見而參與環評程序，依行政程序法第23條規定亦可提起本件訴訟。(二)依原處分第2項所載，係以開發單位未來已確實履行負擔，作為認定原處分作成時對環境無重大影響之憑據，此舉將架空第二階段環評公共參與程序，且無法源依據。(三)另環評法施行細則第19條第1款「周圍之相關計畫」，應指具有環境保護性質之計畫，「國家重要濕地保護計畫」與「永續海岸整體發展方案」自屬其中，依司法院釋字第520號、環境基本法第18條、第29條規定，執行機關環保署應受該二計畫拘束。內政部營建署（下稱營建署）於96年已將淡水河北側紅樹林溼地評選為國家重要濕地，系爭道路位於營建署指定之紅樹林溼地範圍，又穿越竹圍紅樹林自然保護區，其應著重保育、復育及教育，而非建設；又淡水河北側竹圍紅樹林沿河陸域為海岸地區，限制道路開發，建設系爭道路過程勢必造成陸域水泥化及破壞生物棲地，與永續海岸整體發展方案之目的及限制道路開發之內容顯不相容。(四)系爭道路路權樁PT5點，原本位於紅樹林自然保留區內，原處分作成後移至之新PT5位置，依勘驗距離紅樹林自然保留區界僅有1公分，並無緩衝迴避空間，審查中亦遭環評委員提出質疑，然新北市政府並未改變規劃，系爭開發案顯然對環境有重大影響之虞，環保署未駁回開發，亦應作成進入第二階段環評之處分，原處分顯非適法。系爭道路因與紅樹林自然保留區沒有足夠寬度、深度之緩衝帶，施工及營運均對紅樹林自然保留區造成破壞，與開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第19條之1第5款相違。(五)海岸開發環境影響評估審查作業要點（下稱：海岸開發環評作業要點）業經環保署核定後實施，屬行政程序法第159條第2項第2款行政規則具有間接對外效力，未經合法廢止程序應繼續有效。系爭開發案基地位於「淡水河紅樹林濕地」及「淡水河口保護區」中「竹圍紅樹林自然保護區」之範圍內，對環境有顯著不利之影響，環保署及新北市政府未提出系爭道路業經國土保安及中央目的事業主管機關核可之佐證，則環保署有條件通過系爭環評審查結論，亦違反海岸開發環評作業要點第6條第4款之規定。(六)系爭開發案並未改善環保署89年10月駁回公路總局原開發行為之理由，新北市政府於原地點重複提出開發案，顯然違反環評法第14條第3項「開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸」之規定，原處分顯然違法等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

四、上訴人環保署則以：(一)環保署並未准許被上訴人王鐘銘參加環評程序，是其非行政程序法第23條所定之程序上當事人。且被上訴人並非原處分之相對人，即使新北市政府曾將開發行為之名稱、內容及場所等資訊與以公開並舉辦說明會，亦僅能證明新北市政府在制度上賦予一般民眾參與具體行政程序之機會，尚無法逕自得出被上訴人具有本件法律上之利害關係。況系爭道路係屬線型開發行為，若適用本院100年度判字第1601號判決揭示之標準，亦應以兩側500公尺範圍內為認定地居民之範圍，被上訴人主張其住所與系爭道路預定路線直線距離皆不超過5公里，有提起本件訴訟之原告適格，尚有可議。(二)因環評本質上具有限性、科學有限性及審查有限性，故環評法施行細則第43條授與主管機關「有條件」審查通過之裁量權，藉由附加條件方式，連同環說書原所擬採取預防或減輕措施，課予開發單位履行之義務，而予以審查通過開發。且本件環評審查結論中之條件，實質上並非完全屬具有法規範效力之負擔，有些僅屬訓示規定或甚不具有法規範效力，故不得依審查結論公告事項二之形式記載，就當然認為附加條件後才認定對環境無重大影響之虞。另環評法施行細則第19條僅是定義或界定環評法第8條「對環境有重大影響」，並未包括「之虞」。(三)環評法施行細則第19條第1款所指之「周圍之相關計畫」應指各種開發計畫，被上訴人所指「國家重要濕地保育計畫」及「永續海岸整體發展方案」，均非環評法施行細則第19條第1款所稱之「周圍之相關計畫」，且上開二計畫亦非全然禁止建設、利用。又上開二計畫性質上屬行政計畫，依內政部101年10月15日內授營綜字第1010809946號函及102年5月17日內授營綜字第1020805504號函（下稱內政部102年5月17日函），已表示該二計畫為行政指導原則，並未直接實質限制相關權益及土地開發許可行為，不具法律上強制力。另環境基本法第18條雖規定各級政府有積極保育濕地環境之任務，但公行政擔負特定行政任務無法立即得出具有應為或不為特定作為之義務，無法得出具有作用法上法律上拘束力。況系爭道路僅係作為省道臺2線之替代輔助道路，非屬公路法第2條第2、3款所稱之主要道路，自未違反「永續海岸整體發展方案」。(四)系爭道路並未侵入淡水河紅樹林自然保留區，且與淡水河紅樹林自然保留區間尚有寬度約4公尺之草溝及新設自行車道為緩衝，不致直接破壞自然保留區內之紅樹林生長範圍，難謂有「改變或破壞自然保留區之自然狀態」之行為。至於是否該當環評法施行細則第19條第2款規定之「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響」情形，實應尊重環評委員會之專業判斷。又環評作業準則第19條之1第5款有關緩衝區之規定，其規範對象間，應存有「水文上下游影響」之關係，被上訴人稱未留有緩衝區之紅樹林生態保留區是否即該當「下游影響區」不無疑義。(五)「海岸開發環評作業要點」已經環保署於85年7月10日以環署綜字第31176號函停止適用，因環保署認定系爭開發案為前計畫開發案之替代方案，新北市○○○○○○○道路環說書經由交通部轉送環保署審查，是系爭開發案業經中央目的事業主管機關交通部之核可，且系爭道路亦屬公益設施，故與「海岸開發環評作業要點」，第6條第4款之規定，亦無不合。(六)系爭道路之開發案，非屬前「淡北快速道路」之替代方案，除位經相同路廊外，其餘道路特性、環境影響特性均有顯著差異，開發單位亦不相同，縱認系爭開發案為「淡北快速道路」之替代方案，系爭開發案亦與主管機關原審查認定「淡北快速道路」不應開發之理由並無牴觸等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

五、上訴人新北市政府則以：(一)被上訴人王鐘銘雖曾提出申請參加環評委員會第207次會議，惟環保署並未核准被上訴人王鐘銘參加，是其並非本件環評審查程序之當事人，並不符合行政程序法第23條所定之第三人。至被上訴人所援引之本院100年度判字第1601號判決，僅係個案，不具拘束各級法院之效力，縱認該判決可採，因系爭道路之開發係屬線型開發行為，若適用前開判決所揭示之標準，亦應以道路兩側500公尺範圍內作為當地居民之認定標準，而非以5公里作認定，被上訴人之住所與系爭道路預定路線之直線距離均超過500公尺，非屬本件開發行為之當地居民，係屬當事人不適格。(二)依內政部102年5月17日函及行政院102年6月11日院臺建字第1020028150號函覆原審之內容可知，國家重要溼地保育計畫及永續海岸整體發展方案均不具法律強制力，亦非屬環評法施行細則第19條第1款所稱之周圍之相關計畫。且依行政院99年7月1日院臺建字第0990034700號函及改制前行政院經濟建設委員會（下稱經建會）99年6月9日總字第0990002797號函，濕地之選定與保育工作之推展，應與國家重大建設之推動兼籌並顧，即代表該地區並非全然禁止建設。系爭道路雖部分路段緊鄰淡水河紅樹林自然保留區及淡水河紅樹林溼地，標定較敏感地區，規劃上力求路線迴避，且採道路型式平面道路為主，避免影響紅樹林之日照量，並以工程設計手段對施工營運階段之各影響因子擬定相對應之迴避、減輕或補償等生態友善措施，將生態之影響降至最低，且開發對其影響程度及如何預防或減輕其影響已於環評審查過程中經由環評委員會就現有資訊以科學、專業判斷認不致對環境造成重大影響，而有條件通過環評，且新北市政府將依照環保署審查結論辦理，如設置綠籬或其他生態隔離措施、成立生態監督小組等，是系爭道路施工及通車後不會對生態造成干擾；另永續海岸整體發展方案主要目的，係供海岸法完成立法前政府各部門研究修訂及審議海岸地區各項實質利用計畫之最高指導原則，並非全然禁止海岸地區各項實質利用計畫，且依交通部101年10月31日函之記載，系爭道路並非省道更非國道，是系爭道路並未牴觸永續海岸整體發展方案。

(三)訴外人臺灣世曦工程顧問公司（下稱世曦工程公司）曾函詢臺北市政府農業發展局，該局亦函覆系爭開發案均非位於野生動物保護法公告之獵捕區、垂釣區、野生動物保護區或其重要棲息環境，亦非文化資產保存法第79條自然保留區及國有保安林地。另依淡水地政事務所土地複丈成果圖所示舊PT5樁位與鐵圍籬垂直距離6公分，新PT5樁位與鐵圍籬垂直距離21公分，新PT5樁位與現況道路之垂直間距19.95公尺。而系爭道路與紅樹林間，有1.6公尺寬之草溝、3公尺寬之自行車道、0.5公尺寬之路肩，顯見系爭道路主體與紅樹林之邊界至少有5.1公尺距離，有足夠緩衝帶，是系爭道路並未行經淡水河紅樹林自然保留區，自無違反文化資產保存法第84條第1項自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態之規定。(四)芝投公路係為滿足新北市三芝、金山、石門等地區往返臺北市，就減輕省道臺2線之交通負荷而言，其與系爭道路具有競爭關係，且其效能較高，惟芝投公路建設總經費高達新臺幣（下同）216.4億元，環評報告書亦經環評委員會認定應重新辦理環評，致後續建設期程未定，而系爭開發案所需經費約40億元，並可於4年內完成，以改善淡水至關渡間省道臺2線之交通壅塞情況，原非以滿足區域運輸需求為目的，與淡北快速道路為解決淡海新市鎮開發可能衍生之交通課題有所差異，是系爭道路並未與淡北快速道路原審查認定不應開發理由相牴觸，從而原處分並未違反環評法第14條第3項之規定等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

六、原判決以：（一）被上訴人提起本件訴訟當事人是否適格：環評法實有透過程序權保障之賦予，以保障當地居民權益之用意。是以，環評制度並非僅係一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用。依環評作業準則第6條第1項規定之附件三，其「應記載事項」欄第六點審查要件第一點之附表五「範圍」欄載明：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」，及附件五環說書、（環境影響評估書，下稱評估書）評估書初稿應檢送之圖件「一、地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等」。顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。被上訴人王鐘銘及陳福齊之居住地區與本件開發行為地之直線距離分別約2.31公里及0.43428公里，已屬該開發行為之5公里範圍內，揆諸前揭規定及說明，被上訴人之權利或法律上利益有受侵害之可能，惟環保署未經第二階段環評，即逕以原處分有條件通過，影響被上訴人依環評法第8條以下對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利，自可認為被上訴人屬於本件開發行為之當地居民，就原處分具有法律上利害關係，而有提起本件撤銷訴訟之原告適格。（二）原處分以開發單位「未來」已確實履行負擔，作為認定系爭開發案對環境無重大影響之憑據，是否違反環評法第8條第1項及其施行細則第43條之規定：行政處分添加之條件或負擔等附款，並不能取代法定之許可要件。本件環保署對於系爭開發案環說書所作成之審查結論所附加之4項負擔，核屬環說書應記載之「開發行為可能影響範圍之環境現況」、「預測開發行為可能引起之環境影響」及「環境保護對策、替代方案」等事項，本須經由環評委員會開會討論審查，而不屬環評法施行細則第2款規定所指「有條件通過環境影響評估審查」之範圍。又依環評法施行細則第43條之規定，可知審查結論內容應涵括綜合評述，而非綜合評述即係審查結論，系爭審查結論除記載「有條件通過環境影響評估審查」及其條件要旨，僅有「綜合」，而無「評述」，尚難謂符合環評法施行細則第43條規定之程式要件。另環評委員會係採合議制方式，以普通多數決原則作成決議，並無規定委員得個別以書面確認之方式代替，揆諸本案，於作成系爭審查結論之環評委員會第207次會議中，對於諸多質疑及要求補正的事項，僅決議「另請開發單位依……審查意見補充、說明，經本署轉送確認後，納入定稿，送本署備查」等語，未經實質合議審查，其核可系爭環說書定稿本之程序，亦容有瑕疵。原處分未經合議制方式實質審查，依據不充足之資訊，遽認系爭開發案對環境無重大影響之虞，毋須進行第二階段環評，逕予作成有條件通過環評之審查結論，業已構成行政機關之判斷，係「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」之違法。（三）系爭開發案是否構成環評法施行細則第19條第1款「與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者」之要件：環評法第8條第1項及同法施行細則第19條各款環境事項，並非以具有法規範效力為必要，此可由該條文僅規定「與周圍之相關計畫，有顯著不利之『衝突』且『不相容』」，係著眼於開發行為是否與相關計畫之內涵衝突或不相容，而非規定「『違反』或『牴觸』周圍之相關計畫」。至於環評作業準則係依環評法第5條第2項之授權所訂定，其內容均在規定開發單位製作環說書或評估書所應符合之規範。而環評法施行細則第19條，則係例示規定環評法第8條第1項「對環境有重大影響之虞」此一不確定法律概念之判斷標準，可知兩者各自之授權依據及規範功能，並無絕對之關聯性。是環保署辯稱「國家重要濕地保護計畫」及「永續海岸整體發展方案」係屬環評作業準則第5條所定之「環境敏感區位及特定目的區位」，而非環評法施行細則第19條第1款之「周圍之相關計畫」云云，容有誤會，殊不足採。系爭開發案與國家重要溼地保護計畫所採取之「溼地零損失」原則之間，顯已構成環評法施行細則第19條第1款所定「與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者」之情形，則依環評法第8條第1項規定，自應進行第二階段環評。依「永續海岸整體發展方案」，淡水河北側竹圍紅樹林沿河與最接近海岸第一條道路（臺2線省道）之間的陸域，應限制道路之開發，其所限制開發者，為設計規模及車流量均較為龐大、破壞及污染亦較為嚴重之「國道及省道『等級』」公路建設，而非僅以形式上經依法核定之「國道及省道」為限，否則開發單位即可動輒藉由行政程序以規避上開計畫之限制，勢將使上開計畫形同具文。系爭道路之路廊位置位於永續海岸整體發展方案所訂海岸地區之範圍內，且其連接新北市淡水區與臺北市北投區，並以主要道路等級進行規劃設計，以構建臺2線省道之替代輔助道路，改善臺2線省道紅樹林至竹圍路段之交通壅塞，提高淡水地區與臺北市間公路運輸走廊之道路容量與交通效率，足徵系爭道路無論由其功能定位、設計規模，均符合市區道路及附屬工程設計標準第2條第6款所稱主要道路及公路法第2條第3款所稱省道之定義，甚至其車流量亦將與臺2線省道相當，更堪認其屬於省道等級，因此其與永續海岸整體發展方案之分項實施計畫限制開發海岸地區省道以上等級道路之間，顯已構成環評法施行細則第19條第1款所定之情形，應依環評法第8條第1項規定進行第二階段環評。（四）系爭開發案是否構成環評法施行細則第19條第2款「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者」之要件？是否違反環評作業準則第19條之1第5款之規定：由環評作業準則第19條及第19條之1修正理由可知，環評作業準則第19條之1第5款之規範目的，係要求開發單位應對基地及毗鄰之受影響地區之間，規劃足夠寬度及深度之緩衝帶，以減輕或降低開發行為對毗鄰地區之不良影響，故其適用範圍，非但不應以「山坡地」為限，亦不應侷限於「有水文上下游關係」之土地。環保署過度減縮該規定之適用範圍，不足以達成其修正之規範目的，殊難憑採。另由文化資產保存法之規定足見，我國對於「遺址」及自然地景（包括「自然保留區」）之保存及維護程度極高，尤其對「自然保留區」之保護，更優先於一切開發行為與營建工程甚明。系爭道路舊PT5路權樁（系爭開發案環說書定稿之前），係位於紅樹林自然保留區範圍內，嗣經新北市政府重新調整後之系爭道路新PT5路權樁，雖已非位於紅樹林自然保留區範圍內，但與保留區最短垂直距離僅相距1公分，惟新北市政府針對上開「文化資產」之影響所採取之「預防及減輕對策」，竟僅係「未來施工過程中，委請專家學者進行施工中監看，後續並依文化資產保存法及其相關子法規範辦理」，並未依文化資產保存法之規定先停止開發行為之進行，並調查工程地區有無「史前文化層」遺址或其他遺址，通知主管機關採取必要維護措施，以避免妨礙遺址之保存及維護。且未確認系爭開發案有無位於及會否破壞「紅樹林自然保留區」，亦不知新北市政府能否確保「足夠」寬度及深度之緩衝帶及迴避空間，甚至連系爭道路之工程基地範圍都尚未規劃完成，則環評委員會如何在上開資訊完全不充足以及不知新北市政府能否確實履行上開第1、3項負擔之情況下，未經實際審查即作成系爭開發案「對環境無重大影響之虞」之審查結論？足認環保署及環評委員依據不充足之資訊而作成有條件通過環評之結論，應認構成行政機關之判斷係「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」之違法。（五）系爭開發案是否構成環評法施行細則第19條第3款「對保育類或珍貴稀有動物之棲息生存，有顯著不利之影響」之要件：新北市○○○○○○○道路施工及營運階段，會產生不同污染源，將造成渡邊氏東方蠟蟲等物種棲地之喪失，並經專家建議不應開發，惟開發單位仍以有條件通過第一階段環評審查之方式，通過系爭開發案之環評審查，不當剝奪當地居民參與環評審查程序之正當程序權利，亦屬違法。

（六）原處分是否違反「海岸開發環評作業要點」第6條第4款之規定：環保署為使海岸開發環境影響評估作業有所依循，特於83年3月8日以環署綜字第02545號公告訂定「海岸開發環境影響評估審查作業要點」，該要點核屬環保署為執行環評審查職權所訂定之職權命令，該當於現行行政程序法第159條第2項之裁量性及解釋性行政規則。依前開要點第9點，環保署如欲停止該要點之適用，自應經署長核定後公告，始生停止適用之效力。且依中央法規標準法第19條、第22條等規定，顯見行政機關訂定職權命令後，僅得於國家遭遇非常事故，致一時不能適用該命令時，始得由原機關準用法規廢止之規定（即發布）暫停適用其一部或全部。惟環保署除以通知下級機關之函文外，又未能提出曾經「公告」或「發布」停止適用程序之佐證，顯不符合該要點第9點及中央法規標準法第19條、第22條所定「法規停止適用」之要件及程序，自不生停止適用之效果。而依上開要點第6點第4款規定，系爭開發案應不予核准開發，原處分有條件通過環評審查，顯已違反上開規定。（七）原處分是否違反環評法第14條第3項之規定：審酌環評法第14條第3項之立法目的，係為維持主管機關環評審查立場之一貫性，並避免開發單位抱持僥倖或規避之心理重複送件，以及耗費行政資源於相同或類似之開發案審查，本件系爭道路與原「淡北快速道路」，係位經相同路廊，由原處分所附之上開第1、3項負擔，足見環評委員會作成審查結論時，根本尚未確認系爭開發案有無位於及會否破壞「紅樹林自然保留區」，亦不知新北市政府能否確保「足夠」寬度及深度之緩衝帶及迴避空間，甚至連系爭道路之工程基地範圍都尚未規劃完成，更未具體要求新北市政府應設置多大之保護綠籬或何種其他生態性隔離設施，則環評委員會如何在上開資訊完全不充足以及不知新北市政府能否確實履行上開第1、3項負擔之情況下，未經實際審查即作成系爭開發案「對環境無重大影響之虞」之審查結論？亦如前述，換言之，環保署係「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」而作成「系爭開發案與環保署認定不應開發『淡北快速道路』之理由不牴觸」之審查結論，揆諸前揭說明，其判斷即屬違法。

七、本院查：

（一）按「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。……」「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」「 前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。……」「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。前項評估書初稿應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、評估書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、環境現況、開發行為可能影響之主要及次要範圍及各種相關計畫。七、環境影響預測、分析及評定。八、減輕或避免不利環境影響之對策。九、替代方案。十、綜合環境管理計畫。十一、對有關機關意見之處理情形。十二、對當地居民意見之處理情形。十三、結論及建議。十四、執行環境保護工作所需經費。十五、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。十六、參考文獻。」「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於三十日內作成紀錄，送交主管機關。……」「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。」「主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」「經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」環評法第1條、第5條第1項第1款、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條、第11條、第12條、第13條第1項第2項、第14條第2項、第3項定有明文。次按，「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」「本法第8條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」同法施行細則第6條、第19條亦有明定。

（二）依前開規定可知，環評程序可分為兩階段之程序，第一階段環評主管機關係就開發單位所提環說書之預測分析而為審查，檢視開發行為對環境是否有重大影響之虞，是否須再進行第二階段之環評；而自第二階段環評即進入縝密且踐行公共參與之程序。無論係主管機關實施第一階段環評，就開發單位所提環說書，作成許可之審查結論；或經實施第二階段環評，就開發單位所提評估書，作成認可之審查結論，除開發單位須依其內容及審查結論，切實執行外，對於開發行為之進行及完成後之使用，目的事業主管機關應為追蹤，並由主管機關監督執行情形。準此以觀，環評法實兼有透過程序權保障之賦予，以保障當地居民權益之用意。是以，環評制度並非僅係一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用。由新保護規範理論觀之，環評法第5條第1項及第8條以下之規定，應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，故應認上開環評法之規定，應屬保護規範，環評委員會對應實施環評之開發行為，所作之無須進行第二階段環評之審查結論，該開發行為之「當地居民」具有法律上利害關係，得對該環評審查結論，提起撤銷訴訟，亦即具有原告適格（本院100年度判字第1601號判決意旨參照）。本件上訴人主張參照行為時環評作業準則附表5，「開發行為可能影響範圍內」，應係指開發行為半徑10公里範圍內，或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內而言，並認被上訴人住所均非在該範圍內，而非屬開發行為之當地居民，提起本件訴訟當事人不適格，惟查：

1、依環評法第5條第2項規定之授權所訂定之環評作業準則第6條第1項規定：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載明：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」

2、依前開作業準則應列開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該作業準則認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。本件被上訴人王鐘銘於起訴時，係居住於新北市○○區○○街○○○○號，其住處與系爭道路預定路線間之最近直線距離，約2.31公里；被上訴人陳福齊於起訴時，則係居住於新北市○○區○○路110巷12弄2號，其住處與系爭道路預定路線間之最近直線距離，約0.43428公里等情，為原審依調查證據結果依法確認之事實，是其等居住地區均屬本件開發行為之5公里範圍內，原判決以被上訴人雖非原處分相對人，然為開發行為影響範圍內之當地居民，上訴人環保署以原處分有條件通過第一階段環評，而未實施第二階段環評，影響被上訴人依環評法第8條以下對開發行為之程序權利，其等就原處分有法律上之利害關係，而有提起本件撤銷訴訟之原告適格，洵屬有據。

3、至於上訴人主張系爭開發案，為線型開發行為，應以沿線兩側各500公尺範圍，作為界定開發行為影響環境之「當地居民」範圍一節，查上訴人所稱系爭道路沿線兩側各500公尺範圍，依前開環評作業準則第6條及相關附件以觀，乃為評估環境現況、開發行為可能影響「各種相關計畫」之範圍準據，而非開發單位依前開環評準則應提出作為審查之環境影響範圍，是原判決未予採認，並無不合，上訴人認有適用法規錯誤之違法，尚非可採。

（三）又行政法院對於行政機關基於裁量權所為之行政處分，除法律或司法院解釋別有規定外，司法審查範圍應僅限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，惟對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與科技、環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地而予尊重，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他顯然違法情事時，得予撤銷或變更。環評主管機關所屬環評委員會，以合議制方式審查開發行為是否「對環境有重大影響之虞」，依環評法第3條第2項規定，委員會其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當予以尊重，而承認其判斷餘地，惟行政機關之判斷於有判斷濫用、判斷逾越或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更，其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。

3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則。故法院於審查環評委員會之判斷有無恣意違法情事時，應就形成審查結論之環評整體審查過程而為觀察。經查：

1、公路總局曾提出淡北快速道路環說書，經環保署審查認定不應開發，其後新北市政府將原淡北快速道路改為系爭道路，於99年2月間擬具系爭開發案，經由目的事業主管機關交通部送請環保署審查。經環評委員會專案小組於99年4月15日初審認定「所提替代方案與原審查認定不應開發之理由無牴觸」並應補充、修正，而無環評法第14條第3項規定之禁止事由；再經99年7月15日專案小組第2次初審會議、99年10月15日、100年1月18日專家會議、100年4月15日專案小組第3次初審會議，嗣於100年6月22日召開環評委員會第207次會議，決議系爭開發案，開發單位於施工及營運階段履行下列負擔，即：㈠開發單位應於新北市地政單位和行政院農業委員會確認紅樹林自然保留區之地界，界址指認完成確保迴避距離後，據以規劃工程基地範圍。㈡施工前，開發單位應於土地完成徵收後，詳細完成計畫道路範圍內，依文化資產保存法規定之調查評估及保存工作，送請所在地主管機關審查通過，始得動工。㈢鄰近紅樹林保留區之基地範圍，應先行設置施工圍籬後，始得進行工程施作；工程完成後應設置保護綠籬或其他生態性隔離設施。㈣開發單位應於生態監督小組成立運作後，始得施工。生態監督小組成員至少15人，三分之一由居民代表擔任、三分之一為專家學者（機關、民間團體各至少推薦2人）、三分之一為機關代表。㈤工程完成後應持續進行長期生態監測至少6年；如欲停止，應提出監測成果報告，並經主管機關同意變更後始得為之，而有條件通過環評審查等情，有各開專案小組初審會議、專家會議、環評委員會會議紀錄附於原處分卷可稽。

2、系爭開發案系爭道路之路廊位置，係位於淡水捷運線至淡水河北側河岸間之陸域，同時位於「臺2線」省道至淡水河北側河岸間之陸域，其位於依「國家重要溼地保護計畫」評選之國家重要溼地「淡水河北側紅樹林濕地」範圍內；且屬於「永續海岸整體發展方案」所定「海岸地區」之範圍等情，為原審所確認之事實，而前開計畫均為內政部為履行環境基本法第4條第1項所賦予共負環境保護之義務與責任，落實同法第7條第1項及第18條規定及「海岸保育復育計畫」之政策，為積極保護濕地環境及強化海岸管理所擬定。上訴人以前開計畫非具有法規範效力，且非全然禁止開發，因認原判決認前開計畫屬環評法施行細則第19條第1款規定，作為判斷是否「對環境有重大影響」之「周圍之相關計畫」，有違反法律解釋方法之違法，惟查：

⑴「國家重要濕地保護計畫」（100-105年）為經建會於99年5月24日第1388次委員會審查通過，並以99年6月9日總字第0990002797號函報請行政院核定，且經行政院以99年7月1日院臺建字第0990034700號函核定在案，屬行政院核定之跨部會整合型計畫，計畫年期為民國100年至105年，由行政院國家永續發展委員會（上訴人環保署擔任環境面協調副執行長）擔任協調平臺，各分工單位（營建署、林務局、環保署、水利署及教育部）並於每年初檢討該年度執行工作項目及經費預算編列事宜，上訴人環保署依分工應執行包括「擬定國家重要溼地復育行動計畫」、「溼地棲地環境營造」、「溼地生態廊道水構與復育」、「海岸溼地防護」等項目。該計畫並揭示：「濕地保育與生物多樣性有密不可分的關係」（原審卷1第79頁）、「全國及縣市濕地地景空間系統規劃，以濕地『明智利用』及『回復、轉型、零損失』之原則，……，推動下列廊帶地區辦理濕地復育示範計畫，並指導各地區濕地保育計畫之執行。此廊帶地區包括淡水河流域濕地廊道……等」（原審卷1第82頁背面）、「作業內容包括國家重要濕地保育行動計畫、濕地基地環境營造、濕地生態廊道建構與復育、海岸濕地防護、背景（環境、生物及社會）長期調查研究與監測、社區參與濕地經營管理（推動濕地保育、濕地產業及生態旅遊）、教育推廣等及其他緊急或必要性保育措施」（原審卷1第85至86頁）、「本計畫訴求以『保育、復育及教育』理念目標為中心定位……」（本院卷1第89頁），足見系爭開發案與前開計畫容有不利之衝突且不相容。

⑵「永續海岸整體發展方案」為內政部為促進海岸永續發展暨維護海岸自然風貌而訂定，經行政院以96年7月30日院臺建字第0960033754號函核定，嗣再經行政院以98年10月21日院臺建字第0980065919號函核定修正在案。該方案主要目的係供海岸法完成立法前，政府各部門研修訂及審議海岸地區各項實質利用計畫之「最高指導原則」，前開方案於「優先實施項目及執行準則」載明：「由於本方案現階段自然海岸零損失之發展策略，將以回復海岸自然風貌，維持自然海岸線比例不再降低作為海岸永續發展之基本理念，……爰規劃與海岸線關係最密切之漁港、海岸公路、海堤、觀光遊憩、海埔地及海岸調查規劃等6項，作為優先提列實施計畫之主軸，並研訂執行準則如下，俾供研訂分項實施計畫之參據。……二、海岸公路：(一)最接近海岸第一條道路向海之陸域地區，不再建設國道及省道，且中央不補助經費建設縣道、鄉道。……」（修正「永續海岸整體發展方案」本文第7至8頁參照）。前開方案既就海岸公路之限制建設，優先提列實施計畫並研訂執行準則，足見系爭開發案與前開方案亦有不利之衝突且不相容。

⑶上訴人雖主張內政部認前開計畫及方案均非屬具有法律上強制力之行政計畫，而認前開計畫及方案非屬環評法施行細則第19條第1款所謂之「周圍之相關計畫」，惟環評法施行細則第19條第1款所謂之「周圍之相關計畫」，本未規定以具有法規範效力之計畫為限，且開發行為如為具有法規範效力之計畫予以限制或禁止，則亦無由環評委員會依個案事實為專業判斷之空間。該條文既用以作為判斷「對環境有重大影響」之不確定法律概念之標準，所謂「與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容」，其概念重點應在於開發行為是否與相關計畫之實質內涵存有衝突或不相容情形，而得一併於環評程序中考量，上訴人將相關計畫限縮解釋為相關開發計畫，並不符環評法之規範目的；至於上訴人主張前開計畫及方案，係屬環評作業準則第5條所定之「環境敏感區位及特定目的區位」而非周圍相關計畫一節，查環評作業準則係依環評法第5條第2項授權訂定，作為規範開發單位製作環說書、評估書之細節性及技術性規定，與環評法施行細則第19條作為環評法第8條第1項「對環境有重大影響之虞」不確定法律概念之判斷標準實屬有間，是原判決以上訴人主張環評法施行細則第19條第1款所稱「周圍之相關計畫」，限於具有法規範效力之「各種開發計畫」，而排除其他與周圍環境有關且不具法規範效力之計畫，將使環評欠缺完整性，已違背環評機制之規範目的，是上訴人認系爭開發案所涉之周圍相關計畫，僅有淡水捷運延伸線、三芝－北投公路計畫、淡江大橋計畫、淡水新市鎮特定區計畫、關渡平原開發計畫等5項，並無「國家重要濕地保護計畫」及「永續海岸整體發展方案」，而未將其納入環評考量之因素，有違環評法施行細則第19條第1款，經核並無不合，上訴人指摘原判決違反法律解釋方法，理由矛盾云云，委無可採。

3、承前所述，「國家重要濕地保護計畫」及「永續海岸整體發展方案」，既為系爭開發案之周圍相關計畫，則環評委員會即應就此相關計畫與系爭開發案之內涵，有無顯著不利之衝突且不相容之情形，實質審查。又上開計畫依內政部101年10月15日內授營綜字第1010809946號函，雖認不具法律上強制力，惟上訴人依「國家重要濕地保護計畫」之各部會濕地責任劃分，既有分工辦理事項而受此計畫之行政指導；而「永續海岸整體發展方案」主要目的係供海岸法完成立法前政府各部會研修訂及審議海岸地區各項實質利用計畫之最高指導原則，則於環評個案審查時，前開計畫或方案所揭示之原則或執行標準，自應作為環評委員會審查與系爭開發案間，有無顯著不利之衝突且不相容之情形，並以之判斷開發行為是否對環境有重大影響之虞，應否繼續進行第二階段環評。本件環評審查，上訴人環保署及所屬環評委員會將環評法施行細則第19條第1款所稱「與周圍之相關計畫」，錯誤限縮解釋僅指開發計畫，而未將「國家重要濕地保護計畫」及「永續海岸整體發展方案」以相關計畫納入審查；復以上開計畫及方案不具法律上強制力及未全然禁止開發為由，未依前開計畫或方案所揭示之原則或執行標準，審究系爭開發案與之有無顯著不利之衝突且不相容，而構成環境有重大影響之情形，則原判決認其所為環評審查結論，係基於對法律概念明顯違背解釋法則之解釋，並出於錯誤之事實認定及不完全之資訊，而作成明顯錯誤之涵攝結論，而屬違法，並無不合，上訴意旨指摘原判決不符法律論理及體系，且認定事實違反證據法則，應難憑採。

（四）再按，「行政機關作成之行政處分固得添加『附款』（附加期限、條件或負擔），惟於無裁量權時應以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限；且不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或負擔等附款，並不能取代法定之許可要件；在欠缺許可所必須具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為許可；行政機關為許可時，應依職權，就基本之法定重要事項而為調查，此一義務，並不得以設置附款之方式取代或脫免。」（本院102年度判字第70號判決意旨參照）。查系爭開發案係有關道路之開發，依環評法第5條第1項第2款規定，此類開發行為屬對環境有不良影響之虞者，而應實施環評。而依環評法就環評之立法設計，第一階段環評，係由開發單位自行預測、分析、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交環評主管機關審查，而主管機關於第一階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第二階段環評程序，是以開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，為法律構成要件是否符合之判斷，亦係決定是否「繼續進行第二階段環評」之前提，故主管機關就此項法律構成要件之審查，自不得以設置附款之方式予以取代，本件原處分係有條件通過環評審查，上訴人是否有以原處分所為附款，取代開發行為「對環境有重大影響之虞」法定要件之審查，即有究明之必要，經查：

1、公路總局曾向上訴人環保署提出「淡北快速道路」開發案環說書，經上訴人環保署以89年10月24日公告環評審查結論認定不應開發，其所據理由為該案開發影響淡水河紅樹林生態，並對沿線產生嚴重之景觀影響，觀諸該次環評審查結論為不應開發之認定，該案開發影響淡水河紅樹林生態及沿線景觀，應可認已逾對環境有重大影響之虞的程度。環評法第14條第2項固規定，開發單位得另行提出替代方案，重新送環評審查，惟如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由相牴觸。究其立法目的，應係為尊重主管機關環評審查之專業性，以維持環評審查之一貫及審查資源之經濟。經查：

⑴本件系爭道路為「淡北快速道路」之替代方案，雖二開發案有關道路總長、道路等級、結構型式、設計速率、通行車種、服務地區、景觀影響、紅樹林影響、水利法適法性、河岸景觀影響等有若干差異，已據開發單位提出差異說明（環說書定稿本附錄冊附21-25頁），惟二者位經相同路廊，系爭道路之計畫道路用地部分區段位於「淡水河口保護區計畫」之「一般保護區」，部分用地位於「自然保護區」，近臨淡水河河口及「淡水河紅樹林自然保留區」，有環境敏感區位及特定目的區位限制調查表可稽（環說書定稿本本文敏1頁），且系爭道路第三標工程亦有部分採高架方式設計，故對於淡水河紅樹林生態及沿線景觀之影響，仍屬存在。

⑵觀諸99年4月15日專案小組初審會議綜合討論，鄭福田委員、李培芬委員、洪振發委員、郭一羽教授分別表示：「紅樹林無法移動，其所受汽車廢氣之影響無所逃避，但必有影響，……」「本案之開發應兼顧國家法令，不能有違法之開發行為。本案鄰近淡水河紅樹林自然保留區，是文化資產保存法所公告之區域，有鑑於過去八里汙水廠和臺北港之開發案，雖然不那麼緊鄰挖子尾自然保留區，但是開發行為仍對挖子尾自然保留區，造成無法恢復之生態破壞。以本案而言，目前的開發對於淡水河紅樹林自然保留區之影響，尚難預測，……」「本案對於淡水河紅樹林生態影響程度比原淡水改善的敘述尚待加強。」「道路比較符合工程減量的原則，且改變空間的幅度較小，對景觀的衝擊較小，但對生態的衝擊較大，應考慮生態阻隔的減輕措施。」等意見，另林務局及臺北市政府都市發展局代表，亦表示：「開發路線緊鄰淡水河紅樹林自然保留區最短僅有1.5公尺，不管是開發時期或是營運階段所帶來的噪音、空氣、垃圾汙染，對於……紅樹林都將會帶來不可回復的損失」「因本計畫道路建設範圍涉及紅樹林自然保留區，施工階段空氣汙染、振動、噪音、工程施工汙染恐破壞紅樹林自然保留區之生態發展與生存」等意見，足認系爭開發案之規劃，就原審查認定不應開發之景觀及紅樹林生態等理由，仍屬評估重點，有待環評程序審查，確認其影響程度後，始能獲致與原審查認定不應開發之理由有無牴觸之結論。

⑶惟99年4月15日專案小組初審會議，作成「所提替代方案與原審查認定不應開發之理由無牴觸。」之結論，此項結論顯與前述環評委員及相關機關意見相悖，且該次初審會議尚請開發單位補充減輕生態環境影響考量內容、提列生態環境影響減輕對策、補充景觀環境維護對策等，故於開發行為可能引起之環境影響程度及開發單位提出環境保護對策未經審查確認前，專案小組初審會議所為與原審查認定不應開發之理由無牴觸，欠缺足供支持之合理基礎，上訴人主張此為主管機關之判斷餘地，法院應予尊重云云，尚難逕採。且前開結論，僅由專案小組初審會議第1次會議作成，未經環評委員會確認，程序亦有未合。原判決認原處分有違環評法第14條第3項之規定，尚非無據。

2、本件環評審查結論附加「1、開發單位應於新北市地政單位和行政院農業委員會確認紅樹林自然保留區之地界，界址指認完成確保迴避距離後，據以規劃工程基地範圍。2、施工前，開發單位應於土地完成徵收後，詳細完成計畫道路範圍內，依文化資產保存法規定之調查評估及保存工作，送請所在地主管機關審查通過，始得動工。3、鄰近紅樹林保留區之基地範圍，應先行設置施工圍籬後，始得進行工程施作；工程完成後應設置保護綠籬或其他生態性隔離設施。4、開發單位應於生態監督小組成立運作後，始得施工。監督小組成員至少15人，3分之1由居民代表擔任、3分之1為專家學者（機關、民間團體各至少推薦2人）、3分之1為機關代表。」等4項負擔，經查：

⑴就前開第1、3、4項之負擔，涉及紅樹林自然保留區自然狀態及生態之環境保護對策部分：

①按「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、……七、自然地景：指具保育自然價值之自然區域、地形、植物及礦物。」又為保存及維護「自然地景」依文化資產保護法第3條第7款，同法第76條、第84條第1項、第2項、第85條第2項及第86條第2項復分別規定：「自然地景依其性質，區分為自然保留區及自然紀念物……。」「（第1項）自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態。（第2項）為維護自然保留區之原有自然狀態，非經主管機關許可，不得任意進入其區域範圍……。」「政府機關策定重大營建工程計畫時，不得妨礙自然地景之保存及維護……。」「營建工程或其他開發行為進行中，發見具自然地景價值者，應即停止工程或開發行為之進行，並報主管機關處理。」依環說書第7章有關系爭道路對於環境景觀影響之預測，已敘明系爭開發案包括平面道路、高架橋樑、地下箱涵等結構形式，施工期間或營運後通車階段將對景觀環境品質造成不同程度之影響。（環說書定稿本本文冊第7-44頁）另環說書第10章「預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表」針對「文化資產」之影響說明亦以：計畫路線從0k＋600公尺處開始幾乎是貼著紅樹林自然保留區邊緣興建，一直延伸至2km的竹圍國小前後一帶。此一路段可以說是對於沿線自然地景影響較劇。計畫第三標工程所採高架方式設計對於關渡隘口的自然地景則產生部分影響等語（環說書本文冊第10-7頁），而所稱影響程度較劇，是否對環境有重大影響之虞，而有續行第二階段環評之必要，即屬環評委員會應審查之重點，惟依原處分第1項負擔，要求開發單位應於新北市地政單位和行政院農業委員會確認紅樹林自然保留區之地界，界址指認完成確保迴避距離後，據以規劃工程基地範圍等語以觀，截至原處分作成時，開發單位就紅樹林自然保留區之地界調查，仍未與相關單位確認，則系爭道路是否因位於淡水河紅樹林自然保留區內，而依照文化資產保存法第84條不得於該區域內施作，而須調整系爭道路工程範圍，即屬不明，且開發單位環說書就系爭道路此部分對環境影響之預測，是否因保留區之位置未予確認，仍為正確可信，即屬有疑，是原判決認定環評委員會係基於不充足之資訊而為作成有條件通過環評審查結論，尚非無據。

②且查，系爭開發案於環評審查程序中，因環評委員、學者、相關機關，就紅樹林生態所受影響多有疑慮，故99年7月15日專案小組第2次初審會議中，建議應就系爭開發案對紅樹林生態之影響，召開專家會議討論。而於99年10月15日專家會議結論(二)：「應再考量生態減輕之替代方案，如縮減車道，及相關安全、照明、避車道等交通規劃」等語，此有該次專家會議紀錄可參，惟開發單位對專家會議結論之答覆說明卻以：「留設緩衝帶功能主要為過濾施工和營運階段之噪音、燈光與汙水等因子干擾。然因縮減車道退縮寬度僅為5.5公尺，評估原方案與替代方案在生態影響上差異有限，配合隔音牆、拋石草溝與密植栽等影響減輕措施仍為本案考量關鍵」等語（原審卷4第211頁）。是可知開發單位並未採納上開專家會議「要求開發單位提出縮減車道增加緩衝帶等生態減輕之替代方案」之結論。而於100年1月18日專家會議延續會議，結論（一）即載明該專家會議部分專家主張本計畫不應開發之意見，並認後續審查如允開發，開發單位應辦理補充之事項，包括成立生態監督小組、就鳥類及紅樹林進行長期調查及監測，研擬道路安全緊急應變計畫，並承諾不採行河道中之保護工法等，(二)附帶建議並以：「1.請開發單位於100年1月25日前完成『淡水河紅樹林自然保留區』現場指界作業。

2.請開發單位審慎考量因開發過程之負面影響，致有違反文化資產保存法時，其所須負擔之相關行政責任及刑責」等語，足見系爭開發案因緊臨保留區而對於紅樹林生態環境之影響應有重大之虞，原審為釐清系爭開發案與淡水河自然保留區之相關位置，親至現場勘驗並囑請新北市淡水地政事務所測量，確認系爭開發案最接近紅樹林自然保留區地界之新PT5路權樁，距離保留區僅1公分，亦有新北市淡水地政事務所102年5月21日新北淡地測字第1023657610號函附於原審卷可稽（原審卷4第60頁），故如開發單位無法確保足夠寬度及深度之緩衝帶及迴避空間而履行審查結論之第1項負擔，則系爭道路施工或營運後日夜不斷之噪音、揚塵、車流、振動、油汙，對紅樹林自然保留區自然狀態之侵害，何能認無環評法施行細則第19條第2款所稱顯著不利影響，而得判斷系爭開發行為對環境無重大影響之虞，是原判決認環評委員會基於不充足之資訊所為上開有條件通過之環評審查結論，有以預測開發單位履行負擔之可能成果，作為免除系爭開發案續行第二階段環評，因認其判斷有違反經驗法則之違法，亦無不合。上訴人雖主張環評程序依環評法第4條第2款規定，本允許環評主管機關事前以預測方法進行判斷，惟環評預估之根據及方法是否正確、完備，攸關審查結論有無出於錯誤事實認定或不完全資訊之判斷違法，法院並非不得予以審查。是上訴意旨指摘原判決違反環評法第4條第2款之規定，自非可採。

③另環說書第10章「預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表」中針對「生物環境」就陸域生物之影響說明略以：「紅樹林與灘地生態受施工時揚塵、振動、噪音、廢水、以及營運階段燈光、噪音、污水之影響」、「沿線淡水濕地受施工時揚塵、噪音、震動及油污，與營運階段路面非點原污染、車輛之燈光與噪音等影響」、「部分路段次生林會被剷除造成棲地面積喪失、施工與營運階段之噪音與夜間燈光之影響」、「渡邊氏東方蠟蟲會受植栽遷移造成棲地喪失之影響」，就水域生物之影響說明略以：「道路里程0k+900~1k+370處之蟹類棲地因施工而喪失」、「營運階段道路造成個體降海產卵時道路致死與遷徙路徑阻隔」等語（環說書本文冊第10-4頁），而參諸99年4月15日專案小組第1次初審會議中，農委會特有生物研究保育中心則提出書面意見表示：「本案道路開發位於保護區範圍內，雖未行經紅樹林生長範圍，但以平面道路開發方式，勢必使得當地棲地環境分割，易造成物種移動障礙及道路死亡之情形」、「紅樹林生態環境是生物多樣性十分豐富的區域，以平面道路緊鄰甚或穿越此區域，宜審慎評估工程的合適性」；嗣於99年10月15日專家會議中，楊平世教授亦表示：「就法律層面而言，本擬開發路線部分屬自然保留區，且大部分緊鄰自然保留區，而保留區除了是紅樹林和台灣重要溼地之外，亦為野鳥遷移、棲息重要棲地，又無緩衝區，對野生動物會造成嚴重干擾，不應開發」等語，而開發單位環說書第7章「預測開發行為可能引起之環境影響」，亦載明於紅樹林區域施工階段「……由於水鳥習性較為敏感，易受人為環境干擾，研判施工噪音可能會對其造成壓力，影響繁殖率等影響；施工油污等經沖刷至水中時，亦可能使水域中之蟹、貝、魚類等死亡，進而影響到水鳥。」；營運期間「營運期間可能造成衝擊之因子包含路面非點原污染、車輛噪音與燈光等干擾」。道路營運時路面會因車輛行駛遺留重金屬與油污等污染物，被沖刷至水中時，會使水鳥主要食物如蟹、貝、魚類等死亡而影響到水鳥。而車輛行駛時之噪音與夜間燈光照射，亦可能驚擾到於此渡冬之水鳥族群……影響渡冬族群利用或夏季留鳥繁殖，使其族群量下降……其中「淡水河紅樹林自然保留區鄰近計畫道路路線，為計畫區內最大之紅樹林區塊，預計其為影響相對較嚴重之區域。……」，此外依環說書之調查亦顯示，系爭開發案影響範圍內，有多種保育類鳥類及保育類野生昆蟲棲息活動，據上可知，系爭開發案對紅樹林生態環境，實難謂無重大影響之虞，而審查結論所附第3項負擔即設置施工圍籬或保護綠籬及其他生態性隔離設施，並未指明具體之作法，是否足供化解前開對環境不利之因素，已欠明確，而此項負擔如具實效，何以未為原審查認定不應開發時所考量採用，均無從自審查過程中之會議紀錄或相關資料中得知；另審查結論第4項負擔即成立生態監督小組，其設計係與系爭開發案之施工同步運作，是其就已知環境不利影響之減輕，或未來環境影響之預防，亦係建立於預測該生態監督小組運作之可能成果，致環評委員會有以設定負擔之方式，取代其就開發行為是否對環境有重大影響之虞之審查，是原判決認原處分係以事先預測之可能性，作為免除繼續進行二階環評之理由，於論理上倒果為因，違反環評法第5條第1項、第8條第1項及第18條之規範意旨，即屬有據，上訴意旨認原判決未實質審查原處分負擔之內容及性質，即認違法，有判決不備理由之違法云云，亦不足採。

⑵就審查結論第2項之負擔，涉及遺址之文化資產保存部分：

①按「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：……二、遺址：指蘊藏過去人類生活所遺留具歷史文化意義之遺物、遺跡及其所定著之空間。」文化資產保存法第3條定有明文。而為保存及維護「遺址」，同法第50條及第51條第2項分別規定：「（第1項）發見疑似遺址，應即通知所在地直轄市、縣（市）主管機關採取必要維護措施。（第2項）營建工程或其他開發行為進行中，發見疑似遺址時，應即停止工程或開發行為之進行，並報所在地直轄市、縣（市）主管機關處理。」「政府機關策定重大營建工程計畫時，不得妨礙遺址之保存及維護，並應先調查工程地區有無遺址或疑似遺址……。」。

②依開發單位所提環說書第7章「預測開發行為可能引起之環境影響」，有關「文化資產」中「考古遺址」之影響說明略以：「……關渡遺址所在臺地為計畫區域最重要之遺址，近年來雖然受到馬偕護專、基督教拿撒勒人會神學院及關渡廟群不同程度開發之影響，惟局部區域仍保有完整之文化層。而從關渡遺址北側茄苳腳一帶有出現史前遺址之現象觀察，沿著關渡遺址所在臺地往北至茄苳腳、基督書院一帶，可能有延續性之史前人為活動遺留，即計畫道路終點段穿越茄苳腳遺址與關渡遺址間之鞍部區域，可能保有史前文化層」、「2.原住民舊社遺址：……從17世紀《大臺北古地圖考譯》中有關計畫範圍內原住民舊社地點之記錄，包括編號16「RrijgenHoeck」所指「野生灌木林河角」無疑即今關渡，編號32「Touckenan社」（位於關渡貴子坑溪與高厝坑溪間，亦即今淡水竹圍及其附近）即清代文獻中之「奇獨龜崙社」、「大屯山社」，編號33號「Steen Backerije」即「煉瓦」、「燒磚」之工作坊，可能位於「瓦窯坑」到內、外竿蓁林一帶。上述地點目前均因歷史過程與都市化程度，而於地表調查時無法確認，不排除計畫道路可能穿過這些存在但未被處理之原住民舊社遺址」等情（環說書本文冊第7-100至7-101頁）；另環說書第10章「預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表」針對「文化資產」之影響說明亦以：「關渡遺址所在台地為本區最重要遺址，雖受馬偕護專等開發影響，不過局部區域仍保有完整文化層。依據相關資料，計畫路線南段近終點前穿越茄苳腳遺址與關渡遺址間鞍部區域，相當有可能保有史前文化層」，顯見依開發單位之調查，系爭道路南段近終點前穿越「茄苳腳遺址」與「關渡遺址」間鞍部區域，相當有可能保有「史前文化層」，是原判決認系爭開發案就此史前文化層之維護與保存，已與環評法施行細則第19條第2款所定「對環境資源或環境特性，有顯著之不利影響者」之要件相符，應屬有據。

③惟開發單位就上開「文化資產」之影響所採取之「預防及減輕對策」，僅以「未來施工過程中，委請專家學者進行施工中監看，後續並依文化資產保存法及其相關子法規範辦理」（環說書第10-7頁），而審查結論所附第2項負擔，亦僅要求開發單位於施工前，土地完成徵收後詳細完成計畫道路範圍內，依文化資產保存法規定之調查評估及保存工作，已不符文化資產保存法第51條第2項規定應先調查工程地區有無遺址或疑似遺址之旨，且亦無從使環評主管機關於審查程序中有充分資訊足為判斷，致有以負擔取代環評委員會對系爭開發案是否對環境有重大影響之虞之判斷，從而原判決認環評委員會有條件通過環評之結論，係「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」之違法判斷，應屬可採。

（五）綜上所述，原處分既有違法，原判決撤銷訴願決定及原處分之判決，理由說明雖有不同，然結論並無不合，應予維持。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異