最高行政法院(含改制前行政法院)103年度裁字第1356號

最　高　行　政　法　院　裁　定

103年度裁字第1356號

抗告人

台灣糖業股份有限公司

代表人

陳昭義

訴訟代理人

陳岳瑜律師

上列抗告人因與相對人行政院環境保護署間環境影響評估法事件，對於中華民國103年3月27日臺北高等行政法院102年度訴字第1755號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、抗告人為配合行政院民國98年12月2日成立之「國有土地清理活化督導小組」，於99年4月成立「土地活化利用小組」，並由經濟部制定「經濟部審查專案投資台糖土地措施」，就申請租用抗告人所釋出土地之民間投資人進行資格認定及計畫審查。相對人依環境影響評估法第5條第1項第11款，於101年11月13日以環署綜字第1010102245號公告（下稱系爭公告）訂定「工廠之設立或園區之開發，位於台灣糖業股份有限公司釋出之土地（不含釋出後已經目的事業主管機關許可作為工廠或園區之範圍），屬對環境有不良影響之虞之開發行為，應實施環境影響評估」，並自即日生效。抗告人不服，提起訴願，經不受理駁回後，遂提起本件行政訴訟。經原裁定以：（一）系爭公告係相對人以環境影響評估法中央主管機關之地位，基於該法授權，並依行政程序法有關法規命令之相關程序予以發布。（二）系爭公告係對抗告人所有釋出之土地上進行工廠設立或園區開發之開發行為，規定應實施環境影響評估，故非針對特定相對人及具體事件所為一次性規制，非屬行政處分，抗告人更無從為相對人。又系爭公告非為公物之設定、變更或廢止，且非針對抗告人釋出之土地本身應如何使用為規定，故亦非屬對物之一般處分。此外抗告人管領之土地遍及全國，其欲將為何筆土地釋出，又釋出之方式為何均屬未定，則承受抗告人釋出土地之人亦無從確定或可得確定，即系爭公告之相對人亦無由一般性特徵可得確定，即非屬對人之一般處分。況系爭公告訂定之內容係反覆發生規範效果，即非產生一次性規制效果，僅生法規適用之抽象法律效果，其具體法律效果之發生，尚繫於主管機關就各別開發單位申請許可開發行為之審查結果而定，則系爭公告均未符合行政程序法第92條第1項、第2項行政處分之定義。（三）系爭公告所規制應實施環境影響評估義務之人，係在抗告人釋出之土地上進行園區設立或工廠開發之不特定多數開發單位，抗告人無依系爭公告負擔應實施環境影響評估之法律上義務。縱認系爭公告為行政處分，抗告人亦非系爭公告之相對人。至於抗告人所謂系爭公告造成其釋出之土地乏人問津、出租價值減損，充其量僅能謂係經濟上利益受損害，而非屬系爭公告之法律上利害關係人，自不得提起本件撤銷訴訟。（四）至於抗告人主張系爭公告實質內容違法或不當，容係日後承受抗告人釋出土地之開發單位，得於個案行政處分之救濟程序中主張，非可謂抗告人得以系爭公告之相對人或利害關係人之身分，提起本件撤銷訴訟。（五）系爭公告既非屬行政處分，自不得為撤銷訴訟之標的，是抗告人起訴欠缺訴訟要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定，應予裁定駁回等語。

三、抗告意旨略謂：（一）依司法院大法官第423號解釋意旨，行政處分之判斷並非僅以其形式上之稱謂，及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字予以認定，仍須以行政機關之行政行為是否符合行政處分之要件為據。系爭公告係相對人依環境影響評估法第5條第2項規定，針對抗告人「釋出之所有土地」此一具體事件，單方課予抗告人負擔「開發行為均應實施環境影響評估」之法義務，限制抗告人自由管理、出租土地之財產權行使，使抗告人釋出之土地乏人問津、出租價值減損，進而損害抗告人之利益，已具備行為、行政機關、公權力、單方性、個別性及法效性等行政處分之要件，抗告人自得依行政訴訟法提起撤銷之訴。（二）系爭公告係一次性地課予抗告人釋出之所有土地，須負擔實施環境影響評估之義務，並無反覆發生規範效果之情形，亦無待未來再為審查，故非抽象規範。且法規命令係對多數不特定人民就一般事項所為之抽象、對外發生法律效果之規定，然系爭公告規範對象僅抗告人釋出之土地，而不及於其他土地，亦僅有抗告人受系爭處分所規範，不及於其他人民，自不符法規命令須對「多數不特定人民發生效力」之要件，系爭處分自非法規命令。倘認系爭處分所規制之對象，係在抗告人釋出之土地上進行開發之單位，則受系爭處分所生規制效力影響之對象，亦為「於一般性特徵可得確定其範圍之對象」，即本件環保署所為之公告，亦應認係屬「對人之一般處分」，而適用行政程序法中關於行政處分之規定。（三）依環境影響評估法，土地所有權人於開發單位實施環境影響評估審查程序時，亦負有相當之協力義務，也可能於日後繼受成為開發單位，是土地所有權人實質上即為潛在之開發單位，自屬環境影響評估處分之利害關係人。抗告人既有提起撤銷訴訟之當事人適格，原審以裁定駁回抗告之訴，亦有不當等語。

四、本院查：

（一）按「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、……十一、其他經中央主管機關公告者。前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」環境影響評估法第5條定有明文。本件相對人為環境影響評估法之中央主管機關，除已依前開規定授權，訂定「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」，尚得視該法實施之實際需求，公告環境影響評估法第5條第1項第1款至第10款以外應實施影響環境評估之開發行為及認定標準，用以補充其他應實施環境影響評估之開發行為類型，經核前開由環境影響評估法中央主管機關依同法第5條授權所為之公告或認定標準、細目或作業準則，均為行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所為抽象之對外發生法律效果之規定，應屬行政程序法第150條第1項所稱之法規命令。

（二）次按，提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，始得向行政法院提起撤銷訴訟。如對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款起訴不備其他要件而不能補正之規定，以裁定駁回其訴。

（三）又所稱行政處分者，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂一般處分，依同條第2項規定，係指前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，適用行政程序法有關行政處分之規定。故行政處分必須針對具體事件所為，所稱具體事件乃相對人必須特定，且所涉及之事實關係必須具體而言。即行政處分係以「特定」人與「具體」事實關係為其特徵，與法規命令係以「一般」人與「抽象」事實關係為規範對象有所區別。在判斷相對人是否特定，應以行政行為發布時為基準時點，判斷受行政行為規制之對象客觀上是否已然確定或可得確定，抑或具有開放性而仍有繼續擴增之可能；在判斷事實關係是否具體，原則上得以規制效力是一次完成或具有反覆實施之作用，作為輔助判斷之標準。

（四）經查：

1、本件相對人於101年11月13日所為系爭公告載明：「主旨：訂定『工廠之設立或園區之開發，位於台灣糖業股份有限公司釋出之土地（不含釋出後已經目的事業主管機關許可作為工廠或園區之範圍），屬對環境有不良影響之虞之開發行為，應實施環境影響評估』，並自即日生效。依據：環境影響評估法第5條第1項第11款。」，其公告說明第2項揭示該公告係為補充工廠或園區應實施環境影響評估之規定，而相對人主張其係基於環境影響評估法第5條第1項第11款之授權，依行政程序法第4章有關法規命令訂定發布之程序，擬訂草案公告予人民陳述意見，並舉辦公聽會與有關行政機關、團體研擬商討意見後始行發布，業據其提出相對人101年8月10日環署綜字第1010068720號公告、101年9月24日公聽研商會議紀錄在卷可憑，從而相對人主張系爭公告係循行政程序法有關法規命令之訂定程序予以發布，堪以採取。

2、再依系爭公告所訂「工廠之設立或園區之開發，位於台灣糖業股份有限公司釋出之土地（不含釋出後已經目的事業主管機關許可作為工廠或園區之範圍），屬對環境有不良影響之虞之開發行為，應實施環境影響評估」之內容以觀，系爭公告乃對於在抗告人釋出之土地上，進行工廠設立或園區開發行為之開發單位，以其等之開發行為屬對環境有不良影響之虞，而為應實施環境影響評估之規制，是以受系爭公告所規制，而負有就其開發行為實施環境影響評估之義務人，係於系爭公告生效後，在抗告人釋出之土地上從事工廠設立或園區開發等開發行為之行為人（即開發單位），由於系爭公告就抗告人已釋出且經目的事業主管機關許可作為工廠或園區之範圍，排除適用，故相對人發布系爭公告，係用以規制未來在抗告人釋出之土地上，進行工廠設立或園區開發行為之不特定開發單位，是相對人主張系爭公告並非針對特定相對人及具體事件所為一次性規範，故非屬行政處分，應屬有據。是原裁定以系爭公告非屬行政處分，不得為撤銷訴訟之標的，抗告人提起本件撤銷訴訟，其起訴欠缺訴訟要件，屬行政訴訟法第107條第1項第10款規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回，即無不合。

（五）抗告人雖主張系爭公告，係就特定當事人之具體事件單方發生法律效果之行政處分或一般處分，且損害抗告人之權利或法律上之利益，抗告人自得依法提起撤銷訴訟云云，惟查：

1、抗告人雖主張系爭公告係針對「台糖公司釋出之所有土地」此一具體事件，單方課以抗告人負擔開發行為均應實施環境影響評估之法義務，然查，依環境影響評估法第6條、第7條規定，依該法負有實施環境影響評估義務者乃為開發單位，抗告人雖因釋出土地提供第三人開發使用，而可能為開發場所之土地所有權人，然其如非同時亦為開發單位，尚難認其為系爭公告規制應實施環境影響評估之義務人，故其主張系爭公告單方課予其應實施環境影響評估義務，應有誤解。且環境影響評估法係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的而制定，而實施環境影響評估，係就開發行為或政府政策對環境可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查，並非對開發行為所在之土地為任何使用之限制，自難謂屬對於土地所有權人財產權之侵害。是以系爭公告既未就抗告人土地所有權權能為任何限制，縱影響第三人是否選擇於抗告人釋出土地上從事開發行為之決定，致間接影響抗告人經濟上利益，尚不得據此即認系爭公告直接侵害抗告人之所有權，則抗告人主張系爭公告就其釋出土地之具體事件，以單方法效限制其自由管理、出租土地之財產權行使云云，要非可採。

2、又抗告人主張系爭公告已一次課以抗告人釋出土地，須負擔實施環境影響評估之義務，故其法律效果已然發生，並無所謂反覆發生規範效果之情形，自屬行政處分云云，經查，系爭公告係以抗告人釋出之土地作為開發行為之地理範圍，惟抗告人管領之土地遍及全國，有關釋出土地之方式、面積、使用分區及預計時程，均各不相同，故於系爭公告發布後，單就抗告人釋出之土地範圍為何已難特定，自亦無從確定在其上從事前述開發行為之開發單位，是與行政程序法第92條第1項所稱行政處分係就特定對象之具體事件發生法律效果，已屬有別；再者，系爭公告所規制應實施環境影響評估之公法上義務，並非僅於公告時發生一次性之效力，而係對於在抗告人持續釋出之土地上，進行前述開發行為之多數不特定開發單位均有適用，是其規制效果係持續反覆發生，故原裁定認系爭公告發生法規適用之抽象法律效果，未符行政處分之定義，洵非無據。抗告人主張系爭公告僅以其釋出之土地為規範對象，係發生具體一次性之法效云云，顯未考量系爭公告除土地範圍外，尚以特定類型之開發行為作為適用要件，故其對合於該公告要件之所有事件，均發生規範效果，是抗告意旨主張僅抗告人受該公告一次性法律效果規制云云，亦不足取。

3、至於抗告人主張系爭公告具有「在抗告人所釋出土地上開發園區或設立工廠」之一般性特徵，應屬對人之一般處分一節，惟查，一般處分固僅以依一般性特徵可以確定或可得確定相對人範圍為已足，然就「事實關係具體」之要素，仍需固守。否則一般處分勢難與法規命令作出明確區隔。而判斷事實關係是否具體，原則上係以規範效力是具一次性或反覆性為輔助判斷之標準。本件抗告人釋出土地，係配合行政院「國有土地清理活化督導小組」之政策，由其成立之「土地活化利用小組」，依經濟部制定「經濟部審查專案投資台糖土地措施」辦理，其土地活化方式多元，如合建開發或租購等，且其程序須經開發單位提出土地使用計畫，並經抗告人審查同意提供使用，則對於何一開發單位可於釋出土地上為前述開發行為，須視抗告人個案審查結果，故受系爭公告規制之對象，其範圍在客觀上已不具封閉性，且隨抗告人持續釋出土地提供使用，而使適用對象範圍擴大延伸，系爭公告之規範效力自亦因適用對象之陸續產生，而反覆性發生其規制效力，是與依一般性特徵可以確定或可得確定其相對人範圍，規範具體事實關係之一般處分，即有不同，是原裁定據此認定系爭公告僅生法規適用之抽象效果，未符合行政程序法第92條第2項一般處分之定義，即無不合。

五、綜上所述，抗告人主張系爭公告為行政處分尚非可採，原裁定以系爭公告為法規命令非屬行政處分，抗告人對之提起撤銷訴訟，其起訴不備其他要件而不能補正，而依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回其訴，於法並無違誤。本件抗告難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異