最高行政法院(含改制前行政法院)103年度裁字第1505號

最　高　行　政　法　院　裁　定

103年度裁字第1505號

抗告人

兆亨事業有限公司

代表人

李正祥

訴訟代理人

郭雨嵐 律師

　　　　　　呂紹凡　律師

上列抗告人因與相對人臺北市政府及內政部間都市計畫事件，對於中華民國103年7月31日臺北高等行政法院102年度訴字第2024號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、本件相對人臺北市政府依都市計畫法第26條規定，檢陳臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案計畫書、圖，報經相對人內政部以民國102年5月6日台內營字第1020804997號函（下稱內政部102年5月6日函）核定，相對人臺北市政府遂以102年5月13日府都規字第10201401200號公告（下稱臺北市政府102年5月13日公告）實施，並自102年5月14日零時起生效。抗告人不服臺北市政府102年5月13日公告，向相對人內政部提起訴願，經相對人內政部認抗告人係不服內政部102年5月6日函，乃移由行政院管轄，並經其訴願決定不受理。抗告人不服，提起行政訴訟，求為判決（1）臺北市政府102年5月13日公告及訴願決定均撤銷。（2）內政部102年5月6日函及訴願決定均撤銷。經原裁定以：

（一）相對人內政部部分：都市計畫應定期通盤檢討為都市計畫法第5條、第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條所明定。而依司法院釋字第156號解釋及其解釋理由書意旨，依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫屬「法規」性質，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，故非行政處分。本件相對人內政部核定相對人臺北市政府辦理臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案，既係依都市計畫法第26條規定辦理之都市計畫定期通盤檢討，自非行政處分，依法不得循行政爭訟程序尋求救濟。抗告人提起本件撤銷訴訟，屬起訴不備要件且無從補正。（二）相對人臺北市政府部分：依都市計畫法第4條、第9條、第12條、第13條第2款、第19條第1項、第20條第1項第5款、第21條規定及本院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議，相對人臺北市政府僅為系爭都市計畫之擬定機關，其於相對人內政部核定後所為之102年5月13日公告，僅係揭示內政部所核定都市計畫內容之執行行為，非屬行政處分，抗告人以該公告為行政處分提起本件撤銷訴訟，亦有未合等語，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回抗告人在原審之訴。

二、抗告人不服原裁定，提起抗告，抗告意旨略謂：（一）系爭主要計畫區域內遭變更土地使用分區僅有4案，其中第1案及第4案係統一分區名稱，與土地使用之變更無涉，而第2案所涉土地屬市有或國有，且從使用限制較嚴格之文教區改為住宅區。換言之，主要計畫區域內實際發生限制、剝奪土地使用權利之效果者，僅抗告人所有坐落臺北市○○區○○段○○段80、81及117地號之加油站用地（下稱系爭加油站用地），是主要計畫及內政部102年5月6日函之核定顯係針對抗告人而為，具有針對性、特定性。依司法院釋字第156號解釋、本院82年度判字第190號判決、82年度判字第2413號判決、91年度判字第2098號判決之實務見解及學說，抗告人自得提起行政救濟。原裁定以形式上之「通盤檢討」為由，未實際認定是否符合「特定性」或「針對性」要件，自有重大謬誤。（二）在此之前，相對人臺北市政府於97年11月14日即曾恣意將系爭加油站用地迅行變更為「公園用地」，幸經內政部予以撤銷，嗣後針對系爭加油站用地所為行政處分，又一一遭上級機關或法院認定違法而撤銷，乃以「通盤檢討」名目作成主要計畫及有內政部102年5月6日函之核定。倘抗告人不得提起行政救濟，則行政機關均可以「通盤檢討」之外衣，規避司法審查，人民之權利將毫無保障。另本院102年度判字第41號判決之案例事實係請求擬定通盤檢討計畫，與本案不同，原裁定錯誤援引，顯非適當。（三）多階段行政處分，應以最後階段直接向人民作成之行政行為方具行政處分性格。又地方制度法及國內外學說亦均肯認都市計畫屬典型地方自治事項。本院99年度裁字第1346號裁定、100年度判字第2015號判決等亦均具體指出都市計畫為典型之地方自治事項，縣市政府始為都市計畫之擬定、發布及實施之主管機關。縱內政部對縣市政府擬定之主要計畫有核定權，該等核定亦非行政處分。原裁定援引本院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議認定臺北市政府102年5月13日公告僅為執行行為，顯於法不合。而本院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議之見解，無啻將司法機關所得審查範圍限於「內政部所為之行政行為」，已有司法行政凌駕司法審判之謬誤，嚴重侵害憲法所保障之審判獨立，應不具拘束力等語。

三、本院查：

（一）按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」都市計畫法第26條第1項定有明文，而「……主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。……」則經司法院釋字第156號解釋理由書闡述在案。可知，都市計畫之擬定機關依都市計畫法第26條規定對主要計畫為定期通盤檢討所作必要之變更，因非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，並非行政處分。

（二）又按「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，……連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」「（第1項）主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。……（第2項）當地直轄市、縣（市）（局）政府未依第一項規定之期限發布者，內政部得代為發布之。」分別為都市計畫法第28條、第19條第1項及第21條所明定。再「縣（市）政府依地方制度法第19條第6款第1目及都市計畫法第13條、第18條規定，雖有擬定、審議都市計畫主要計畫之權限，然依同法第21條規定須經內政部核定，始得發布實施。又主要計畫之變更依同法第28條規定，應依照擬定主要計畫之程序辦理，即須經內政部核定始得實施。縣（市）政府據都市計畫法第27條第1項第4款『為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重要設施』所為主要計畫之變更，依同法第2項規定，內政部得指示變更，必要時得逕為變更；復依同法第82條規定，縣（市）政府對於內政部之核定申請復議，經內政部復議仍維持原核定時，縣（市）政府應即發布實施。可知，內政部對於縣（市）政府主要計畫之個案變更得予以修正，有決定權，為主要計畫個案變更之處分機關，至於縣（市）政府予以公告實施僅為執行行為，人民不服主要計畫個案變更循序提起撤銷訴訟，應以內政部為被告。」復經本院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。本院此決議雖係針對都市計畫法第27條第1項第4款所規範具處分性之主要計畫個案變更而為，然都市計畫法第26條所規範主要計畫通盤檢討之必要變更，依上述都市計畫法第28條、第19條第1項及第21條規定，既同須經核定及發布實施等程序，是縣（市）政府就非屬行政處分之關於內政部對主要計畫通盤檢討之必要變更所為「核定」之公告，性質上亦應認屬對該「核定」之發布及為變更計畫實施日期之說明，並不因此對外直接發生任何法律效果，自非行政處分。

（三）經查：本件相對人臺北市政府係將依都市計畫法第26條規定所為臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案計畫書、圖，報經相對人內政部，而經相對人內政部102年5月6日函核定，並經相對人臺北市政府依都市計畫法第21條，以臺北市政府102年5月13日公告實施等情，有內政部102年5月6日函及臺北市政府102年5月13日公告在卷可按，並經原審認定甚明，自堪認定。內政部102年5月6日函既係對依都市計畫法第26條規定所為臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案之核定，而臺北市政府102年5月13日公告則係將經核定之「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」為發布實施之公告，依上述規定及說明，均非對外直接發生法律效果之行政處分，自不得對之提起撤銷訴訟。至本院82年度判字第190號判決、82年度判字第2413號判決及91年度判字第2098號判決雖曾謂直轄市、縣（市）政府所為發布實施之公告係屬行政處分，然其等均非本院判例，本件本不受其拘束；加以依行政法院組織法第16條第3項：「最高行政法院之裁判，其所持之法律見解，各庭間見解不一致者，於依第一項規定編為判例之前，應舉行院長、庭長、法官聯席會議，以決議統一其法律見解。」規定而為之上述本院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，既不應認直轄市、縣（市）政府對內政部核定所為發布實施之公告係屬行政處分，是雖抗告意旨援引上述本院個案判決之意見為指摘，亦無從因之而為有利於抗告人之判斷。而抗告意旨就本院本於統一法律見解目的，依行政法院組織法明文規定而為之聯席會議決議，為有違審判獨立之指摘，核屬其主觀意見，並無可採。另抗告意旨援引司法院釋字第156號解釋及學者見解，主張本件通盤檢討之變更實具有「特定性」及「針對性」，進而主張應認其屬行政處分云云，亦屬其主觀意見，尚無足取。故原裁定以抗告人對非行政處分之內政部102年5月6日函及臺北市政府102年5月13日公告提起撤銷訴訟，認其起訴不合法，予以駁回，即無不合。從而，本件抗告難認有理由，應予駁回。

四、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異