最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第193號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第193號

再審原告

冠堤環科股份有限公司（原名冠堤股份有限公司）

代表人

陳堯山

訴訟代理人

蔡文斌 律師

訴訟代理人

曾獻賜 律師

訴訟代理人

高華陽 律師

再審被告

法務部

代表人

羅瑩雪

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，再審原告對於中華民國100年4月28日本院100年度判字第587號判決，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、再審被告以再審原告為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益迴避法）第3條第4款所定臺南市議會第16屆市議員李天佑之關係人，自民國95年3月29日起至96年6月13日止，向臺南市政府投標「中區垃圾清運委託民營」、「安平區垃圾清運委託民營」、「中區垃圾清運委託民營－後續擴充採購」、「安平區垃圾清運委託民營－後續擴充採購」採購案（下稱系爭勞務採購案），得標金額計新臺幣（下同）46,530,100元，違反利益迴避法第9條所定公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，乃依同法第15條規定，以98年1月9日法利益罰字第0971100118號處分書處再審原告罰鍰46,530,100元。再審原告不服，循序提起行政訴訟，經遭原審以98年度訴字第1363號判決（下稱原審判決）駁回。再審原告不服，提起上訴，經本院以100年度判字第587號判決（下稱原確定判決）駁回上訴確定。再審原告以原確定判決所適用之法律有牴觸憲法疑義，據以向司法院大法官聲請解釋，並經作成釋字第716號解釋。再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第2項之再審事由，提起本件再審之訴。

二、再審原告起訴主張：（一）原確定判決據以論斷之利益迴避法第15條，業經司法院釋字第716號解釋宣告牴觸憲法第23條，本件得依行政訴訟法第273條第2項提起再審之訴。法官依法審判，法官應遵循合憲的法律，於法規經宣告違憲後自不受其拘束，毋庸區分為立即生效或定期失效制。原確定判決為據以聲請釋憲之案件（即原因案件），針對原因案件應予以救濟之法理基礎，係在報償其發現該法律或命令有違憲疑義，並聲請釋憲解釋之辛勞。然宣告定期失效之目的則係為了法安定性之維護以及對於民主立法者的尊重，二者間並無扞格，賦予原因案件救濟，並無牽連過廣、侵害人民對法的信賴感或僭越立法權限等問題。（二）立法者對於現行行政訴訟法第273條第2項之解釋，亦未排除違憲定期失效制度，法院不應自行創造法律所無之限制。縱認司法院大法官案件審理法修正草案第64條及第65條第2項規定尚屬草案階段，對法院不具拘束力，惟此乃立法機關對現行法規所做之解釋，法院適用法規時，亦應採為評斷之一環。另參照司法院釋字第300號及第641號解釋意旨，法院應於審判中參酌個案正義之法理，縱使經違憲宣告而尚未失效之法律，受理審判之法院，仍應參酌解釋意旨為合憲性裁判。（三）利益迴避法第15條既經司法院釋字第716號解釋宣告違憲，原確定判決及原審判決即失其判決基礎，應予廢棄改判。本案屬原因案件，於司法院大法官案件審理法第5條、行政訴訟法第273條第2項及司法院釋字第177號、第185號、188號解釋意旨，皆明確指稱得予以救濟，自毋庸於解釋文中另為諭知，再者，原處分依系爭違憲規定，裁處再審原告罰鍰46,530,100元，有上開解釋所指之造成個案顯然過苛處罰之情事，於法有違。本院應參照上揭解釋之意旨，慎重裁判之等語，求為判決原審判決及原確定判決均廢棄。

三、再審被告則以：（一）參照司法院釋字第188號解釋意旨可知，解釋文另定失效日者，應從其規定。司法院釋字第185號解釋及釋字第188號解釋後段，均係重申司法院釋字第177號解釋「本院依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力。」之意旨，仍應以解釋文未明定其生效日者，對於聲請人方有溯及之效力。如經解釋確定終局裁判所適用之法規違憲，且該法規於一定期限內尚屬有效者，自無從單獨對於聲請人溯及失其效力，本院95年度判字第2009號判決、97年度判字第615號判決、本院130年度判字第14號判決及臺北高等行政法院97年度再字第55號判決可資參照。是以，利益迴避法第15條有關罰鍰金額部分雖經司法院釋字第716號解釋認為違反比例原則，但該解釋並宣示自本解釋公佈之日起，至遲於屆滿1年時失其效力，並非自該解釋公布之日起失效，尚難據以司法院釋字第716號解釋而提起再審之訴。（二）再審被告業已依行政罰法第18條第1項規定，審酌再審原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益、考量受處罰者之資力、處法定罰鍰最低額即利益迴避法第15條交易金額1倍之罰鍰，難謂與比例原則有違等語，資為抗辯。

四、原確定判決略以：（一）訴外人李天佑擔任臺南市議會第16屆市議員期間，其配偶陳淑敏擔任再審原告公司監察人職務，依利益迴避法第2條、第3條第4款規定，再審原告係公職人員李天佑之關係人，詎再審原告自95年3月29日起至96年6月13日止，向臺南市政府投標系爭勞務採購案，得標金額計46,530,100元，自與利益迴避法第9條規定有違，再審被告據此依同法第15條規定裁處再審原告交易行為金額之1倍罰鍰46,530,100元，於法並無不合等情，已經原審判決依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由及法律意見，並就再審原告所主張無利益迴避法第5條之利益衝突情事、開投標均未違反政府採購法第15條規定，自不構成本件違法及利益迴避法未經政府宣導，再審原告無從知悉，縱有違反行政法上義務，因非出於故意過失，即應免罰暨本件罰鍰金額過高，有違比例原則，應聲請釋憲等論點何以不足採取，分別予以指駁甚明，依上開所述，核屬有據，並無再審原告所稱適用法規不當或不適用法規之違法。（二）本件所涉系爭勞務採購案，性質上屬利益迴避法第9條所稱之承攬交易行為；機關依政府採購法辦理之採購招標程序中，招標公告為要約之引誘，廠商投標是要約，機關之決標則應視為要約之承諾。準此，系爭勞務採購案，於招標機關臺南市政府對於再審原告之各次投標（要約）予以決標（承諾）當時，各個契約即已成立，斯為再審原告與臺南市政府間之交易行為，而決標金額即為再審原告之得標金額，亦即雙方之交易行為金額，再審被告據以為裁罰基礎，洵無違誤。（三）利益迴避法第3條、第9條、第15條有關「關係人範圍」、「公職人員、關係人交易之禁止」及罰鍰等，均係為有效達成該法立法目的而設計，且其為有效落實規範，以禁絕公職人員、關係人與其服務機關或受其監督機關之交易，而以交易金額倍數方式作為裁處罰鍰手段，其法律效果明確，易收遏阻不法之效，尚難認非維護公益之必要措施，又違反利益迴避法第9條者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，原處分係裁處再審原告交易行為金額之1倍罰鍰，已屬法定罰鍰最低額，核與比例原則無違，亦無違憲可言，而駁回再審原告之上訴。

五、本院按：

（一）行政訴訟法第273條第2項固規定：「確定終局判決所適用之法律或命令，經司法院大法官依當事人之聲請解釋為牴觸憲法者，其聲請人亦得提起再審之訴。」，本件再審原告為利益迴避法第3條第4款所定臺南市議會第16屆市議員李天佑之關係人，其向臺南市政府投標系爭勞務採購案，得標金額計46,530,100元，違反利益迴避法第9條所定公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，再審被告乃依同法第15條規定，處再審原告1倍罰鍰46,530,100元。再審原告不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回。再審原告不服，提起上訴，本院原確定判決駁回上訴確定。再審原告以原確定判決所適用之法律有牴觸憲法疑義，據以向司法院大法官聲請解釋，並經作成釋字第716號解釋。再審原告固得以原確定判決有行政訴訟法第273條第2項之再審事由，提起再審之訴。惟司法院大法官解釋法令違憲，但宣告定期失效，此際雖課立法者或主管機關在所定期間內修改法令，重建合憲法秩序之義務，然該宣告同時意謂著違憲法令在失效或修正前，仍得繼續適用，亦即該違憲法令之效力在法令失效或修正前，與其他現行有效之法令無異，暫時維持其規範效力。雖然學說上有認為法令經司法院大法官宣告違憲但定期失效，原因案件之人民聲請人，得據以提起再審之訴，並發生法令失效之溯及效果。然人民聲請法令違憲審查，法令經司法院大法官宣告違憲但定期失效，是否對已裁判確定之原因案件，發生溯及效力，係屬於司法院大法官解釋效力之問題，法理上並非當然發生溯及效力。在法無明文且司法院大法官未以解釋創設前，尚難據採肯定之見解。再審原告雖以司法院釋字第177號、第185號、第188號、第183號、第193號、第300號、第641號解釋，主張法令經司法院大法官宣告違憲定期失效，對已裁判確定之原因案件，應發生溯及效力。惟司法院釋字第177號解釋係謂確定判決不適用法規，倘影響裁判，得提再審；司法院解釋對聲請人據以聲請之案件有其效力。第185號解釋係謂司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力；對以違憲判例為依據之裁判，得提再審或非常上訴。第183號解釋係謂司法院依人民聲請所為之解釋，效力及於該聲請人所據以聲請解釋之案件。第193號解釋係謂數案以同一法令牴觸憲法聲請解釋，其解釋於聲請人以同一疑義而聲請之各案均有適用。第300號解釋係謂破產法就羈押破產人無次數限制，與保障人身自由本旨不合，定期失效。第641號解釋係謂為個案罰鍰過苛，立法時應設調整機制，俾責罰相當，菸酒稅法第21條逾專賣價格出售米酒，每瓶處罰鍰新臺幣2,000元，違反比例原則，定期失效。均尚與本件案情有別。再審意旨關於法令經司法院大法官宣告違憲定期失效，對已裁判確定之原因案件，應發生溯及效力之主張，並不可採。

(二)復按司法院釋字第716號解釋：「公職人員利益衝突迴避法第15條規定：『違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。』於可能造成顯然過苛處罰之情形，未設適當之調整機制，其處罰已逾越必要之程度，不符憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿1年時失其效力。」就利益迴避法第15條為違憲但定期失效之宣告。又司法院釋字第419號解釋理由書謂「…憲法上行為是否違憲與其他公法上行為是否違法，性質相類。公法上行為之當然違法致自始不生效力者，須其瑕疵已達重大明顯之程度始屬相當，若未達此一程度者，則視瑕疵之具體態樣，分別定其法律上效果。是故設置憲法法院掌理違憲審查之國家(如德國、奧地利等)，其憲法法院從事規範審查之際，並非以合憲、違憲或有效、無效簡明二分法為裁判方式，另有與憲法不符但未宣告無效、違憲但在一定期間之後失效，尚屬合憲，但告誡有關機關有轉變為違憲之處，並要求其有所作為予以防範等不一而足。本院歷來解釋憲法亦非採完全合憲或違憲之二分法，而係建立類似德奧之多樣化模式…」可知司法院憲法解釋並非採合憲、違憲之二分法，而係採多樣化模式。除司法院解釋文內另有明定者外，應自公布當日起發生效力。解釋文另定其失效日者，應以解釋文所定之日為失效日。司法院釋字第716號解釋既已明定利益迴避法第15條應自該解釋公布之日即102年12月27日起，至遲於屆滿1年時，失其效力，在該解釋所定期限屆滿前，利益迴避法第15條仍屬有效。原確定判決雖屬本號解釋之原因案件，依上述之說明，對屬原因案件之原確定判決，並不發生溯及效力。是故再審原告以司法院釋字第716號解釋對原確定判決有溯及效力，而主張原確定判決適用法規顯有錯誤，難謂有據。原確定判決並無再審原告所指行政訴訟法第273條第2項及第1項第1款之適用法規顯有錯誤之再審事由，自應予駁回其再審之訴。

六、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異