最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第785號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第785號

上訴人

臺北市政府教育局

代表人

湯志民

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

董彥苹 律師

被上訴人

康瑞雄

訴訟代理人

李元德 律師

上列當事人間退休事件，上訴人對於中華民國104年4月23日臺北高等行政法院103年度訴字第1776號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人原為臺北市立景美女子高級中學（下稱景美女中）教師，經景美女中以民國96年4月12日景女人字第09630170200號函送上訴人辦理自願退休。上訴人審認後認被上訴人符合行為時學校教職員退休條例第3條第1項第1款、第5條第1項第2款第2目及第6條規定，乃以96年6月14日北市教人字第09632279800號函（下稱96年處分）核定被上訴人於96年8月1日退休，審定退撫新制施行前任職年資為11年，退撫新制施行後任職年資為12年3個月，私校年資為16年9個月，退休年資合計40年，支領月退休金，退休金給與新制施行前月退休金55％，私校基數為35個基數等。嗣上訴人就公立學校校長、教師辦理退休時，曾任私校年資得否採計為增核退休給與疑義，以101年5月10日北市教人字第10136297400號函（下稱上訴人101年5月10日函）請教育部釋示，該部以101年6月25日臺人（三）字第1010113162號書函（下稱教育部101年6月25日函）復略以，公立學校教師服務滿35年，須於公立學校擔任專任教師或校長30年，辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，始得增核退休給與。嗣上訴人認96年處分核定被上訴人之私校年資有誤，遂以103年6月20日北巿教人字第10337653300號函（下稱原處分）變更審定其私校年資為11年9個月，私校基數為23個基數，並副知財團法人中華民國私立學校教職員退休撫卹離職資遣儲金管理委員會（下稱私校退撫儲金管理委員會），由其追繳私校年資應減發之一次退休金。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，乃提起本件上訴，請求廢棄原判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。

二、被上訴人起訴主張：教育部101年6月25日函意旨，僅重申上訴人101年5月10日函中已提及之學校教職員退休條例施行細則第11條第1項規定，並無提出新資訊而影響或形成上訴人對96年處分撤銷原因之認識，顯見上訴人於101年5月10日即知96年處分有撤銷原因，應以此時點起算行政程序法第121條第1項除斥期間。上訴人遲至103年6月20日始作成原處分，其撤銷權之行使已逾除斥期間，自於法有違。另被上訴人因信賴96年處分所核定之退休年資及退休金基數為有效，進而為退休後經濟生活安排；且被上訴人96年間自景美女中辦理自願退休，對於其公立學校及私立學校之服務年資並無任何隱瞞，或提供不實、錯誤資訊予上訴人，應有信賴保護原則適用。上訴人僅以私校退撫儲金管理委員會成立宗旨為保障私立學校教職員工及其遺族生活為由，泛稱原處分欲維護之公益大於被上訴人之信賴利益，亦有違行政程序法第117條及第119條規定等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：上訴人係於收受新北市政府教育局102年10月17日北教人字第10228402921號函後，始逐一就已核定具私校年資退休教師部分重行核算退休年資，當然包含被上訴人在內，故應以此時點作為行政程序法第121條第1項除斥期間起算始點，原處分於103年6月20日作成，同年月24日送達被上訴人，自未逾前開除斥期間。另被上訴人於57年8月1日至75年7月31日擔任臺北市私立再興高級中學教師，其私校年資係由私校退撫儲金管理委員會支給，該委員會成立之宗旨乃保障私立學校教職員工及其遺族生活，所欲維護之公益顯大於被上訴人之信賴利益，故原處分重核被上訴人96年間自願退休案，將其私校年資由16年9個月變更為11年9個月，並無違行政程序法第117、119條等規定等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在第一審之訴。

四、原審撤銷訴願決定及原處分，係以：(一)無論被上訴人是否有其他積蓄，理論上該退休金類於其未退休時之「薪俸」，且被上訴人已無力再謀他職，其所領受之退休金當已耗用於生活而無庸舉證，其亦無庸再舉證有何其他信賴表現，復無證據足證被上訴人明知其不符合學校教職員退休條例第6條之規定或有何重大過失而不知，被上訴人顯無行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情形。(二)原處分變更審定致被上訴人應退還新臺幣（下同）559,140元，足使其短少可供支配一年生活之所得，影響甚鉅，而該金額對私校退撫儲金之運作並不生決定性之影響，對公益之影響不大。另德國「行政程序法第48條第2項第2段」規定上開情形，應給予信賴保護，不必再探討「信賴利益與撤銷所欲維護之公益比較」之問題。我國行政程序法第117條雖規定須「受益人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」，惟參諸上開德國立法例，並考量原處分距96年處分作成後已7年、96年處分之撤銷全歸責於上訴人，以及原處分並未另定失效日期等因素，被上訴人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，依行政程序法第117條但書規定，即應加以保護。上訴人撤銷其96年處分，違反信賴保護原則等語，為其判斷之基礎。

五、原判決固非無見，惟查：

(一)行政程序法第117條但書第2款規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、……二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」同法第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰

一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」上開行政程序法第117條但書第2款之規定，係有關違法授益行政處分之撤銷不得違反信賴保護原則之規定。按基於依法行政原則，違法之授益行政處分，原則上得由原處分機關依職權撤銷之，惟受益人如①已信賴該授益處分；②基於該信賴，已有安排生活或處理財產等表現行為；③信賴利益大於撤銷所欲維護之公益；④受益人之信賴值得保護時，為避免人民遭受不可預計之負擔或損失，則該撤銷權之行使應有所限制，此即所謂之信賴保護原則。基此，有關違法授益行政處分之撤銷，須先考量受益人之信賴有無同法第119條所列信賴不值得保護之情形，而且受益人對於授益處分是否有信賴及安排生活或處理財產等信賴表現行為存在，此外其信賴利益是否顯然大於公益。上開要件之相關事實存否，攸關違法授益行政處分之撤銷有無違反信賴保護原則之認定，法院自有依職權詳加調查認定之必要。

(二)經查：

1、本件如原判決事實概要欄所載，96年處分是核給月退休金之處分，而原處分係變更96年處分有關被上訴人私校年資部分，亦即被上訴人原以96年處分核定其私校年資為16年9個月，退休年資合計40年，支領月退休金，其私校基數為35個基數，嗣因發現96年處分所核定之私校年資有誤，乃以原處分變更核定其私校年資為11年9個月，私校基數為23個基數，並副知私校退撫儲金管理委員會追繳私校年資應減發之一次退休金。依據原判決上開記載，原處分之性質應為違法授益行政處分之一部撤銷，依首揭說明，自應審究是否符合信賴保護原則之要件。

2、如第四段所述，原判決以原處分違反信賴保護原則而予撤銷，係認為96年處分係核給月退休金之處分，屬於「一次性或持續性金錢或可分物給付」之授益處分，被上訴人已無力再謀他職，該退休金類於其未退休前之薪俸，無庸另為舉證，原處分作成以前過去7年之退休金，被上訴人當然應已耗用於生活支出，無庸再舉證有何其他信賴表現；又被上訴人並無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形。此外，本件被上訴人之信賴利益亦顯然大於撤銷所欲維護之公益，因為：①被上訴人已72歲，依行政院主計總處102年度平均每戶家庭收支調查報告，按經濟戶長年齡組別分65歲以上每年消費性支出為485,934元，原處分變更審定致被上訴人應退還559,140元，足使其短少可供其生活一年之可支配所得，對其生活之影響甚鉅，而該金額對私校退撫儲金之運作並不生決定性之影響，對公益之影響不大。②參酌德國「行政程序法第48條第2項第2段」之規定，應儘量保護人民之信賴，而原處分距96年處分作成後已達7年；撤銷之因素完全存在於上訴人；原處分並未另定失效日期，故被上訴人之信賴利益應加以保護等情。可見原判決於審究原處分是否違反信賴保護原則時，並未調查被上訴人有無基於信賴96年處分而有安排生活或處理財產等表現行為，即率認原處分作成以前過去7年之退休金，被上訴人當已耗用於生活支出，無庸再舉證有何其他信賴表現，並以被上訴人顯無信賴不值得保護之情形，上訴人撤銷96年處分違反信賴保護原則等情。惟行政處分之受益人是否有信賴表現，為信賴保護原則適用的4個要件之一，均如前述。被上訴人既主張本件基於信賴保護原則，原處分應予撤銷，自應由其就符合信賴保護原則之事實，負舉證責任。原審認被上訴人無庸舉證證明，推論被上訴人所受領之退休金當然已耗用於生活支出，有未依職權調查事實及認定事實未依憑證據之違法。況信賴保護原則所保護之信賴利益係指信賴原行政處分或行政法規有效，而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，因此，信賴利益並非現存之利益，政府機關給付之退休金係屬金錢而為單純之現存利益，因此受領人將現存利益予以消費，亦非當然屬於信賴表現之行為。

3、此外，關於「信賴利益大於撤銷所欲維護之公益」之要件，原判決引用之行政院主計總處102年度平均每戶家庭收支調查報告，作為被上訴人信賴利益與公益衡量之依據。然上開調查報告為家庭收支調查報告，係以經濟戶長年齡組別區分，列出平均「每戶」之收支情形。被上訴人是否為其家庭之經濟戶長？其家庭之收入來源為何？其支出是否全仰賴被上訴人，而無其他來源？未見原審就此調查辯論，原判決逕行引用該報告資為利益衡量之依據，已有未合。其次，本件撤銷違法之原處分，所欲實現之公益，除了原處分變更所可追回之559,140元外，其他關於私校退撫儲金管理委員會財產之有限性、以及退休金給付之公平性，原判決均漏未審酌，亦有未洽。再者，德國與我國國情不同，法律規定互異，尚難逕行援引該國之規定以解釋我國之法律。何況原判決並未究明該國「行政程序法第48條第2項第2段」規定之內容，在未列出其條文或譯文之情形下，逕稱依該條規定，受益人已耗用授益處分之給付於生活安排，即應給予信賴保護，不必再探討「信賴利益與撤銷所欲維護之公益比較」之問題，其論述缺乏依據，非無可議。

4、另本件被上訴人支領退休金之給予究竟係按月給予退休金？或一次給予退休金？或其他情形？對於信賴保護原則各要件之判斷，非無影響，自有究明之必要。原判決認定96年處分係核給月退休金之處分，惟被上訴人於起訴狀及言詞辯論意旨狀（見原審卷第10頁反面及第162頁反面）均表示被上訴人係一次請領退休金，與按月給付有異，相關預算早已支出，無日後仍需編列預算而危及退休金公平性之問題；而上訴人答辯書就此曾引用公立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項第5點第1項規定，表示曾任私立學校校長、教師年資依私立學校教職員一次退休金標準核計（見原審卷第49頁反面）。另96年處分及原處分雖均載明退休金種類係月退休金，惟有關退休給與，於退休金欄位除月退休金外，尚載有其私校基數，又原處分說明二、備註第㈣段亦載明該處分中，有關私校年資減發之「一次退休金」，依核定結果，由私校退撫儲金管理委員會自行追繳。基此，本件攸關被上訴人信賴利益之部分，是否僅限於私校年資部分？該部分究竟是按月給予？或係一次給予？原判決未依職權予以調查究明，逕認被上訴人所受領者係月退休金，進而認定該退休金類似於被上訴人未退休前之薪俸，被上訴人當然已將過去7年之退休金耗用於生活，並以之為基礎據以認定原處分違反信賴保護原則等語，核有未依職權調查事實及認定事實未依憑證據之違法。

5、綜上所述，原判決認原處分違反信賴保護原則，訴願決定未予糾正，均有違誤而予撤銷，既有上述違背法令之處，且將影響判決之結果，上訴意旨求予廢棄，為有理由。又本件事證未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異