最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第155號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第155號

再審原告

范美霞

再審原告

周鵬展

再審原告

曹福華

再審原告

張圓圓

再審原告

吳湘陵

再審原告

溫文岐

再審原告

邱敬賢

共同訴訟代理人

蔡鴻杰 律師

共同訴訟代理人

李亭萱 律師

再審被告

國防部

代表人

高廣圻

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，再審原告對於中華民國103年4月18日本院103年度判字第196號判決，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣黃金玉及再審原告係高雄市明德與建業新村（下稱明建新村）原眷戶，另訴外人呂培華為崇實新村原眷戶，明建新村及崇實新村均為國軍老舊眷村，再審被告於民國92年12月間依當時國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）暨其施行細則等規定，舉辦高雄市自治新村改（遷）建認證說明會及備具高雄巿自治新村改建基地改（遷）建第一階段（認證）說明書（下稱說明書），該說明書適用範圍包含上開老舊眷村，內容略以：如原眷戶同意改建者，應於說明會後3個月內填具高雄巿自治新村改建基地原眷戶改建申請書（下稱申請書），並經法院或民間公證人認證，若因法定或不可抗力事由暫無法申辦者，應於法定期間內以書面完成報備，於該事由消滅後補行辦理，逾期視為不同意改建。再審被告以再審原告、黃金玉及呂培華未依限提出改建申請書，復經列管單位通知陳述意見，亦未依限提出陳述書，認為未於前開期限內表達彼等同意改建意願，並向列管單位以書面申請，乃依90年10月31日修正公布之眷改條例第22條規定，以96年4月9日昌易字第0960006218號函（下稱原處分1）註銷黃金玉及再審原告范美霞、周鵬展、曹福華及張圓圓之眷舍居住憑證及原眷戶權益；另以96年8月2日昌易字第0960014792號函（下稱原處分2，與原處分1合稱原處分）註銷呂培華、再審原告吳湘陵、溫文岐、邱敬賢與訴外人宋廣智、羅德昭及曾權之眷舍居住憑證及原眷戶權益。再審原告、黃金玉與呂培華不服，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）97年度訴字第1551號判決（下稱前程序原審判決）駁回再審原告、黃金玉及呂培華之訴，彼等不服而提起上訴（嗣呂培華於100年9月5日撤回上訴，故本件審理範圍僅限明建新村眷改案），經本院100年度判字第1731號判決廢棄前程序原審判決並發回原審法院重行審理，原審法院復以100年度訴更一字第201號判決（下稱原審判決）駁回其訴，再審原告仍表不服，遂提起上訴（黃金玉未提起上訴已確定在案），經本院103年度判字第196號判決（下稱原確定判決）駁回上訴而告確定。嗣再審原告以原審判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之事由，遂提起本件再審之訴。

二、再審原告起訴主張：

（一）再審被告以89年5月19日(89)祥祉字第05728號令(下稱89年5月19日令)授權所屬總政治作戰局等各級機關辦理眷改條例內原眷戶法定說明會事宜，卻未踐行行政程序法第15條規定，將委任事項公告並刊登政府公報或新聞紙，是本件眷改程序因欠缺國防部合法委任，總政治作戰局應無權限辦理眷改事宜，眷改程序自非適法。又本件明德、建業新村，本係獨立之兩處眷村，居住之眷戶性質亦不相同，再審被告將其列為同一眷村改建案，實已違背眷改條例第6條之意旨。縱認有合併改建之需要，惟再審被告未依法給予所有眷戶陳述意見機會，即強行將明德、建業新村合併改建之作法，顯然未符合保障人民正當法律程序之憲法要求。

（二）辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱辦理眷改注意事項）伍、二及伍、三之規定，其內容涉及眷改條例第22條可註銷原眷戶權益及眷舍居住憑證，限制原眷戶之居住自由，應以眷改條例明確授權之法規命令明文之，而非假行政規則之名，行剝奪人民權利之實，顯違反大法官解釋揭示法律保留原則意旨。縱使辦理眷改注意事項係針對辦理國軍老舊眷村業務所為細節性、技術性之規定。然再審被告未依法將「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」登載於政府公報發布之，且亦未掛號通知包括再審原告等所有眷戶知悉，再審被告以辦理眷改注意事項作為原處分之法律依據，實有違正當行政程序。

（三）再審被告從93年3月22日起迄97年底，陸續給予逾期未表示意見或不同意改建之51戶原眷戶補辦認證參與改建，然除明建新村自治會從未向眷戶通知或宣導本件可補辦認證參與改建外，再審被告所屬總政戰局94年5月6日勁勢字第0940006659號函、再審被告所屬海軍陸戰隊指揮部95年12月19日瀚眷字第0950010087號函、再審被告所屬海軍司令部96年2月14日渝眷字第0960001120號函，也均未揭露「重新認證」程序之資訊，原處分以再審原告未於「法定認證期限」以前認證而註銷眷戶居住憑證與原眷戶權益，即難謂無違反平等原則、有裁量瑕疵或違背誠信原則之情形，自屬違法應予撤銷。

（四）訴外人葛志聖等21員，均係於60至80年間使用華夏等基金貸款，嗣後主管機關仍陸續核准渠等人員配舍，明顯與國軍軍眷業務處理作業要點第11條第2款後段規定不符；再審被告不但未予收回先前違法核定之配舍，更准許渠等以合法原眷戶身分參與改建認證，造成渠等眷戶重覆取得權益，嚴重損害其他合法原眷戶權益，而有越權裁量、濫用裁量權之違法情形。又「原眷戶」歿後，其配偶或其子女申請權益承受，有眷改條例第5條規定可憑。原審判決及原確定判決於訴外人羅會浣等47戶配偶之權益承受尚未釐清、訴外人韓家發等48戶子女之權益承受尚未釐清、原眷戶或其配偶死亡日期部分資訊是否遮掩及訴外人李繼賢等10戶無權益承受文號之原眷戶等情形下，率認渠等核定承受日期逾認證期限，只要承受事由發生於認證期限前，即不影響該等原眷戶認證書效力乙節，顯有消極適用眷改條例、辦理國軍老舊眷村改建注意事項、國軍老舊眷村原眷戶死亡權益承受補充規定，且該適用法規顯有錯誤之結果，將影響同意改建人數是否達4分之3，而對本件判決結果有所影響。

（五）再審被告執行認證程序混亂，未依眷改相關法規審查認證人資格及文書效力，如趙國慶等14戶以同一門牌認證，雖有居住之事實，但亦得知渠等均配住於同一眷舍，即符合辦理眷改注意事項壹、二之規定，同一門牌號碼僅得認證一戶，重複認證部分即具瑕疵應不予計算。職是，原眷戶之申請書所經之認證程序具有違法瑕疵，申請書之真實性無法確保，不論該申請書是否確為原眷戶本人所提出、其真意為何，即不應納入眷改條例第22條同意範圍為計算。

（六）原審判決及原確定判決縱或認定再審原告等人為眷改條例第22條第1項所定之「不同意改建之眷戶」，惟再審被告未區分再審原告等人所為行為之情節輕重，亦未考量採取註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益此一手段之適當性與必要性，所為行為已然違反行政程序法第7條所定之比例原則，並具有「怠為裁量」之瑕疵。又參酌原審法院就相同眷村案件（102年度訴字第419號、100年度訴更一字第165號）已裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋，故再審原告認本件亦應依行政訴訟法第178條之1停止訴訟程序，一併聲請司法院大法官解釋，俾便就相同案件予以相同處理，以維權益云云。

三、再審被告則以：

（一）其所屬總政治作戰總局及海軍司令部，係基於行政一體辦理本件國軍老舊眷村改建事宜，難認有逾越權限之情事。又依明建新村劃分圖、分布圖、門牌號碼、與道路指標相片、位置示意圖，明建新村雖包含「明德新村」與「建業新村」兩者，惟兩村地理位置相近、管理上亦屬同一自治會，故再審被告依專業判斷將其合併為一村處理，為行政機關之判斷餘地範圍。

（二）明建新村之改建案於第1階段認證期限屆至時已獲得4分之3以上眷戶同意改建，則依眷改條例第22條規定，再審被告對不同意改建之眷戶本得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地。再審被告為儘速達成改建目的且為維護未辦理改建認證者之權益，而裁量給予再行認證之機會，以免遭受註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之不利益，對於再審原告亦同樣給予認證機會，惟始終未獲其同意，應無再審原告所稱差別待遇之情事。

（三）再審被告於高雄市自治新村改建基地改(遷)建認證說明會上，對不同意改建者得為註銷處分之情節已有相當之預告，且已說明原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，其所揭示之資訊與法無違，難謂再審原告無受到正當程序之保障。又再審被告於逕行註銷再審原告之眷舍居住憑證與原眷戶權益前，已給予多次陳述意見之機會，惟始終未獲再審原告同意，係因無相同有效但限制較輕微之手段，故不得不採取之；所採取之註銷再審原告之眷舍居住憑證與原眷戶權益手段與欲達成之「加速更新國軍老舊眷村」、「提高土地使用經濟效益」目的非顯失均衡等語，資為抗辯。

四、本院查：

（一）按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤者。……」行政訴訟法第273條第1項第1款固定有明文。惟所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違悖，或與司法院現尚有效之解釋、或本院尚有效之判例有所牴觸而言，至於事實之認定及法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由，有本院97年判字第360號、62年判字第610號判例可參。

（二）次按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」「本條例主管機關為國防部。」「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「規劃改建之眷村，其原眷戶有3/4以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（按眷改條例於96年1月3日修正原眷戶比例為2/3，並增列第2項）行為時眷改條例第1條第1項前段、第2條第1項、第3條及第22條分別定有明文。再按「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」亦為行為時眷改條例施行細則第20條第1項所明定。可知，軍人因任職關係而獲配住軍方所管理之眷舍，其與管理單位間本屬使用借貸之法律關係，參諸司法院釋字第557號「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」之解釋意旨，再審被告對於軍眷眷舍房地之管理及處理本得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。其基於社會政策考量而制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民之權益，然無論如何，國軍老舊眷村之改建，本質上仍係再審被告對於軍眷眷舍房地之管理及處理，眷改條例第29條既已概括授權再審被告就施行細則為規定，再審被告基於管理權人地位就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。

（三）經核再審被告所頒布有關眷改條例之施行細則、辦理眷改注意事項等相關規定，並無悖離眷改條例之處，且係辦理眷改業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，無違法律保留原則，本院確定判決前已闡述甚明，且本於原審所確認之前開事實說明原審原判決就再審被告轄下機關所為之系爭公告及通知何以符合法定程序未逾越機關權限、再審被告為處分前所踐行之程序何以符合正當程序、再審被告將明建新村合併改建何以合法等認定之依據及理由為論述，並詳述認證程序之瑕疵尚不影響同意改建原眷戶之真意，以及認定同意改建原眷戶達3/4之計算方式及理由，均核無違誤，進而維持原審原判決，駁回上訴，認事用法並無不合。再審原告仍執前詞主張：本件眷改程序因欠缺再審被告合法委任，總政戰局應無權限辦理眷改事宜；將「明德新村」、「建業新村」合併為同一眷村改建，違反眷改條例第6條規定；辦理眷改注意事項伍、二及伍、三違反授權明確原則；且再審被告執行國軍老舊眷村改建，未循公正、公開、公平之正當行政程序；對於逾期未表示意見或不同意改建之51戶原眷戶給予補辦認證參與改建機會，卻未對再審原告揭露可重新認證機會，有裁量瑕疵、違反平等原則、誠信原則、比例原則，本院確定判決竟予維持適用法規顯有錯誤云云，無非重述其於前程序主張之理由，以原審原判決及本院確定判決所不採之岐異見解，指摘本院確定判決適用法規顯有錯誤，自屬無據。

（四）又確定判決適用法規是否顯有錯誤，係以該確定判決所確定之事實為前提，而判斷確定判決有無適用法規顯有錯誤。因而，主張認定事實錯誤，或主張與確定判決所確定之事實相異之事實，進而謂確定判決適用法規顯有錯誤，均不得認有上開之「適用法規顯有錯誤」之事由。再審意旨執訴外人葛志聖等21員、羅會浣等47戶配偶之權益承受、韓家發等48戶子女之權益承受、李繼賢等10戶無權益承受之事實未予釐清，該部分原眷戶之申請書所經之認證程序具有違法瑕疵，不應納入眷改條例第22條同意範圍為計算等與原確定判決所據事實相異之事實，指摘原確定判決適用法規顯有錯誤，揆諸前開說明，亦屬無據。

（五）再審原告主張：如本院認為眷改條例第22條規定有牴觸憲法之疑義，應聲請釋憲並停止本件訴訟程序乙節，經查，再審原告業已自行提出釋憲聲請，並經司法院釋字第727號解釋宣告眷改條例第22條規定合憲在案，本院無聲請必要，附此敘明。

（六）綜上，本件再審之訴，顯無再審理由，應予駁回。

五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異