最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第39號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第39號

上訴人

台灣糖業股份有限公司

代表人

陳昭義

訴訟代理人

李永裕 律師

複代理人

黃文欣 律師

被上訴人

花蓮縣政府

代表人

傅崐萁

上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國103年9月11日臺北高等行政法院103年度訴字第685號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、花蓮縣壽豐鄉公所於民國101年3月26日向被上訴人提報「吳全城開拓記念碑」（下稱系爭標的）為古蹟，被上訴人遂於101年8月17日會同文化資產審議委員（下稱審議委員）及上訴人所屬花蓮區處代表進行現場勘查，並於101年8月20日召開101年度花蓮縣文化資產審議委員會（下稱審議委員會）第1類組第2次會議，亦請上訴人與會表達意見，會中經8位出席委員一致決議指定系爭標的為古蹟，指定範圍包含碑體及附屬構造、碑後糖廍遺蹟，又於101年9月19日以府文資字第1010175350號函將會議紀錄函送上訴人。被上訴人旋依上開會議決議，於101年10月30日以府文資字第1010198079A號公告（下稱系爭公告，即原處分）系爭標的為古蹟，並於同日以府文資字第1010198079B號函報文化部備查。上訴人所屬花蓮區處不服系爭公告，提起訴願，經文化部於102年3月13日以文規字第1022007816號決定不受理，上訴人不服該訴願決定，提起行政訴訟，經原審法院102年度訴字第690號判決訴願決定撤銷。文化部依上開判決意旨，於103年1月10日以文規字第1021041273號函請上訴人所屬花蓮區處補正訴願主體不適格之瑕疵，經上訴人所屬花蓮區處於103年1月24日以花總字第1035400231號函送訴願書補正資料及補充理由書到部，嗣文化部為訴願駁回之決定，上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院以103年度訴字第685號判決駁回後，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：關於古蹟之指定，除須先經審議委員會決議外，尚須召開古蹟評鑑審議會議作成決定，始能完成古蹟之指定處分。被上訴人雖於101年8月17日勘查後召開審議委員會，並經與會之8名審議委員一致決議指定系爭標的為縣定古蹟及定著土地範圍，惟被上訴人並未就上開決議另依花蓮縣古蹟評鑑審議作業要點召開古蹟評鑑審議會議，是被上訴人所為系爭公告，顯有未按法定程序作成之瑕疵。其次，被上訴人將系爭標的指定為古蹟，並將上訴人列為系爭古蹟之管理人，然古蹟之指定不僅宣告所有權人之財產權受到限制，且課予所有權人、使用人及管理人必須依文化資產保存法規定管理維護資產之義務，國家為了達到保存文化資產之公益目的，而以公權力限制人民財產權之行使，自應慎重為之。又原處分於指定古蹟本體及面積時，係將碑體及附屬構造（基地、台階坡坎、圍欄、空地等）、碑後糖廍遺跡均列入，指定範圍為426.12平方公尺，已逾上開古蹟本體4倍之多；然原處分竟又將定著土地範圍指定為1,824.25平方公尺，再逾古蹟本體及面積4倍之多。換言之，原處分指定定著土地之範圍實際上逾古蹟本體達17倍之多，顯見原處分不當擴大系爭古蹟定著土地之範圍，已違反比例原則。縱參與審議委員會之委員曾於指定範圍中提及「空地」一詞，然該「空地」之範圍仍應限於古蹟及其附屬構造範圍內，而非任意擴張解釋。參酌原處分之內容均在說明古蹟登錄之理由，並無任何隻字片語用以說明定著土地指定範圍之必要性，顯見原處分於劃定定著土地當時，並未考量必要性而僅是強制將鄰近土地先行劃入，有違明確性原則。再者，系爭古蹟縱有預留對外通道之必要，亦應限於合理範圍，古蹟現場既已有對外通往無名巷之4米柏油路，原處分指定系爭古蹟本體及面積為426.12平方公尺，卻將花蓮縣壽豐鄉○○段1361、1363、1364、1365地號4筆土地（下稱系爭4筆土地）面積1,824.25平方公尺全數劃入定著土地範圍，欠缺合理與必要，違反比例原則及必要性原則。另卵石堆砌之邊界是否與古蹟本體具有關聯性，無法由期中報告得知，自無法僅以系爭古蹟卵石堆砌之邊界認定系爭4筆土地定著土地範圍係屬合理。又古蹟之指定重在本體之保存及維護，則定著土地之範圍自應以古蹟本體、附屬構造所在之定著土地及通往鄰近馬路之必要通道為限，被上訴人以古蹟之再利用即觀光之目的認為本件應保留較大之定著土地範圍云云，顯然逾越文化資產保存法規定之限度，而違反不當聯結禁止原則。況本件被上訴人並未給付任何價金即將上訴人土地劃入定著土地範圍，造成上訴人無法使用系爭4筆土地，縱系爭古蹟有發展為觀光景點之必要，亦應由古蹟之主管機關透過「徵收」或「租賃」之手段向上訴人取得土地所有權並加以規劃利用，而非以劃定定著土地範圍強行侵害上訴人之財產權。另系爭標的之碑文記載存有歧視當地原住民（即泰雅族）之字眼，為免種下漢人與當地原住民心結，自不宜將其設為古蹟等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：被上訴人將上訴人所屬系爭標的指定為古蹟，悉依古蹟指定及廢止審查辦法第3條所定，分別辦理現場勘查、審議並作成指定處分之決定及辦理公告等程序，另刊登於被上訴人公報101年第21期，並於101年10月30日以府文資字第1010198079B號函將系爭公告函報中央主管機關，指定之法令依據完全符合文化資產保存法第14條、古蹟指定及廢止審查辦法第2條、第3條第1項、審議委員會組織準則第3條第1項、第7條第1項規定。其次，被上訴人依據行政院文化建設委員會（現為文化部）94年11月18日發布之審議委員會組織準則及99年3月2日修正發布之古蹟指定及廢止審查辦法辦理古蹟指定，其一切作業流程，符合法定程序，且文化資產保存法在94年2月5日全文修正後，花蓮縣古蹟評鑑審議作業要點之訂定依據已不存在，屬有瑕疵之行政規則，自不應予適用。被上訴人依據古蹟指定及廢止審查辦法第4條規定，於系爭公告中載明系爭標的及其所定著土地之範圍，未如上訴人指述未具體指明系爭標的實際坐落之土地地號等情，更未違反行政程序法第5條明確性原則之規定。且被上訴人審議委員會101年度第2次會議紀錄所稱之指定範圍「碑體及附屬構造（基座、台階坡崁、圍欄、空地等）、碑後糖廍遺蹟等」，係指系爭標的本體範圍而非定著土地範圍。上訴人僅片面泛指被上訴人之古蹟指定範圍有違比例原則，然並未詳盡說明何以違反比例原則，復無提出相關事證，其主張應無理由；縱認上訴人已盡舉證之責，因文化資產古蹟之保存具高度公益性，為妥善保存系爭標的及其周遭環境景觀、整體風貌，同時為將來劃設古蹟保存區預作準備，古蹟定著土地之範圍較古蹟本體大，應屬必要且適當，是系爭公告與明確性原則及比例原則無違。另古蹟之保存價值認定，具有高度之專業性判斷，上訴人所稱之對其財產權造成極大之限制與不利益等情並無法成為改變古蹟價值認定之理由；再者，上訴人若因系爭標的及其定著土地之範圍過大恐權益受損，可就修復與再利用計畫俟委託團隊就古蹟及其定著土地之範圍調查測繪後，循行政程序提請被上訴人審議委員會再次確認系爭標的之定著土地範圍等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查花蓮縣壽豐鄉公所於101年3月26日向被上訴人提報系爭標的為古蹟，被上訴人遂於101年8月17日會同審議委員及上訴人所屬花蓮區處代表進行現場勘查，並於同年月20日召開101年度花蓮縣審議委員會第1類組第2次會議，亦請上訴人與會表達意見，會中經8位出席委員一致決議指定系爭標的為古蹟，指定範圍包含碑體及附屬構造、碑後糖廍遺蹟，又於101年9月19日以府文資字第1010175350號函將會議紀錄函送上訴人。被上訴人旋依上開會議決議，於101年10月30日以系爭原處分公告系爭標的為縣定古蹟，並於同日報文化部備查。本件被上訴人上開設置之審議委員會第1類組委員會，即古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀組，係就具有該文化資產專門學術經驗之專家學者、主管業務及有關機關代表遴聘組成，且專家學者之委員不得少於委員總人數3分之2。在組織性質上，藉由集思廣益及多元專業與運作，以建立公平專業之合議制度，所為決議事項，基於尊重其專業客觀判斷，行政法院承認其決議結果具有判斷餘地，對之採取較低之審查密度。此外，上開專業判斷之決議，經核並無恣意濫用及違法情事，原處分自應予以維持。至於上訴人主張被上訴人指定系爭古蹟，僅經審議委員會決議，但未召開古蹟評鑑審議會議決定，程序顯有瑕疵乙節。查花蓮縣古蹟評鑑審議作業要點第1點明文訂定授權依據為文化資產保存法第27條，惟上開要點所稱「文化資產保存法第27條」係89年修正公布版本，該條在舊法時代固係規範古蹟分級及指定相關事宜，惟該法在94年2月5日全文修正為104條後，上開要點之訂定依據已不存在，屬有瑕疵之行政規則，不宜再適用。本件被上訴人係依據原行政院文化建設委員會（現為文化部）94年11月18日發布之審議委員會組織準則及99年3月2日修正發布之古蹟指定及廢止審查辦法辦理古蹟指定，其一切作業流程，符合現行之正當法定程序，自無再依有瑕疵之花蓮縣古蹟評鑑審議作業要點相關規定辦理餘地。其次，經原審法院法官遠赴花蓮縣壽豐鄉現場履勘，依地籍圖與現場逐一比對，系爭古蹟四周卵石堆砌田埂存在時間已相當久遠，並與圍牆將系爭4筆土地與鄰地為明顯區隔，從而被上訴人將系爭4筆土地全數劃入為古蹟定著土地範圍，揆諸系爭4筆土地現況及過去長久與其他鄰地有所區隔等情狀，尚屬合理。又文化資產保存、傳承，具有公益性，相對的，其對人民財產權之限制，亦不能忽視，自應公、私利益衡平兼顧，本件上訴人所有系爭4筆土地，地目旱，位處鄉間，除碑體及通道外，其餘均雜草叢生，荒草並將卵石堆砌田埂蔓延覆蓋，顯示上訴人就系爭4筆土地，已有相當長久時間閒置荒蕪未供耕作，並無收益，被上訴人以碑體為中心將之劃入古蹟定著土地範圍，自不致造成上訴人所稱過重之不利益，為妥善保存系爭古蹟及其周遭環境景觀、整體風貌，保留觀覽古蹟通道，同時與時俱進前瞻宏觀為將來留設再利用之妥適空間，被上訴人所為系爭古蹟定著土地範圍，自屬必要，與比例原則無違。綜上，本件原處分核無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：

㈠、按文化資產保存法第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。」第14條規定：「（第1項）古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定3類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市定、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。……（第3項）前2項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」次按古蹟指定及廢止審查辦法第1條規定：「本辦法依文化資產保存法第14條第3項規定訂定之。」第2條規定：「（第1項）古蹟之指定，依下列基準為之：具歷史、文化、藝術價值。重要歷史事件或人物之關係。各時代表現地方營造技術流派特色者。具稀少性，不易再現者。具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。具其他古蹟價值者。（第2項）前項基準，直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定。」第3條第1項規定：「古蹟之指定，依下列程序為之：現場勘查。審議並作成指定處分之決定。辦理公告。直轄市、縣（市）指定者，報中央主管機關備查。」再按審議委員會組織準則第1條規定：「本準則依文化資產保存法（以下簡稱本法）第6條第2項規定訂定之。」第3條第1項規定：「主管機關應視需要得依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會，各置委員9至21人，由機關代表及專家學者擔任。」；第7條第1項規定「委員應親自出席會議，會議之決議，以2分之1委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。」復按花蓮縣審議委員會設置及作業要點第1條規定：「花蓮縣政府（以下簡稱本府）為保存維護本縣重要文化資產，依文化資產保存法第6條第2項規定，特設花蓮縣文化資產審議委員會（以下簡稱本會），並訂定本要點。」第2條規定：「本會之任務如下：㈠各類文化資產指定之審議事項。㈡各類文化資產登錄之審議事項。㈢文化資產保存法規定重大事項之審議。」第3條規定：「（第1項）本會依文化資產之類別分3類組，第1類為古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀組；第2類為傳統藝術、民俗及有關文物、古物組；第3類為自然地景組，各類組委員以7至11人組成之，並就下列人員中遴聘之：㈠具有文化資產專門學識經驗之專家學者。㈡主管業務及有關機關之代表。（第2項）依前項第1款遴聘之委員，不得少於委員總人數3分之2。」第6條規定：「（第1項）各類組委員應親自出席會議，會議之決議，以2分之1委員之出席，出席委員3分之2以上之同意行之。（第2項）由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言。但不得參與表決。」第7條規定：「（第1項）各類組會議召開前，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組赴現場勘查或訪查，並研擬意見提供會議參考。（第2項）前項專案小組，得邀請專家學者及有關機關代表提供諮詢意見。」。

㈡、又涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等行政事項尤享有專業判斷之餘地，參照行政訴訟法第4條第2項及第201條之規定，行政法院僅得審查行政機關之判斷有無恣意濫用及其他違法情事，構成應予撤銷或變更之情形。易言之，行政法院就涉及專業判斷之行政處分，僅得就：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為審查，不得替代行政機關為決定（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）。按文化資產保存法第3條第1款規定之「古蹟」係屬不確定法律概念，且得否指定為古蹟之文化資產，明顯屬於高度專業範疇，依規定應由專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，倘行政機關作成判斷時無前揭情形，要難任意指摘其有違法之情形。

㈢、原審為原判決時，業已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則認定事實，且原判決就被上訴人設置之審議委員會第1類組委員會，即古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀組，係就具有該文化資產專門學術經驗之專家學者、主管業務及有關機關代表遴聘組成，且專家學者之委員不得少於委員總人數3分之2。在組織性質上，藉由集思廣益及多元專業與運作，以建立公平專業之合議制度，所為決議事項，基於尊重其專業客觀判斷，行政法院承認其決議結果具有判斷餘地，對之採取較低之審查密度。本件花蓮縣壽豐鄉公所於101年3月26日向被上訴人提報系爭標的為古蹟，被上訴人遂於101年8月17日會同審議委員及上訴人所屬花蓮區處代表進行現場勘查，並於同年月20日召開101年度花蓮縣審議委員會第1類組第2次會議，亦請上訴人與會表達意見，會中經8位出席委員一致決議指定系爭標的為古蹟，指定範圍包含碑體及附屬構造、碑後糖廍遺蹟，又於101年9月19日以府文資字第1010175350號函將會議紀錄函送上訴人。被上訴人依上開會議決議，於101年10月30日以系爭原處分公告系爭標的為縣定古蹟，並於同日報文化部備查等節，已詳述其判斷之依據及得心證之理由，無違經驗、論理及證據法則，亦無何判決不備理由之違法，本院核無不合。則上開審議委員會，本於專業審查之結果，除能提出具有專業學術依據之具體理由動搖該專業審查之可信度與正確性外，否則即應尊重其判斷。被上訴人依專家委員會審議之結果，將系爭標的指定為古蹟，於法洵無不合。上訴意旨雖主張系爭標的上記載「藩害」等字眼，有歧視當地原住民泰雅族人之意，可能導致漢人與當地原住民產生嫌隙，引發社會事件，為避免當地泰雅族人不滿，造成漢原紛爭，實不宜指定為古蹟，原判決對此未置一詞，有判決不備理由之違誤云云。惟按「本法第3條第1款所定古蹟及歷史建築，為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群，包括祠堂、寺廟、宅第、城郭、關塞、衙署、車站、書院、碑碣、教堂、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑及產業設施等。」文化資產保存法施行細則第2條前段有明文規定，另參照前揭文化資產保存法第3條第1款規定，就古蹟之內涵定義已有明確規範，可知，古蹟指定後是否引發社會事件，尚與古蹟之指定無涉。原判決就上訴人此部分之主張，縱未予敘明，並不影響判決之結果，故上訴意旨執此指摘原判決違法，殊無可採。

㈣、另按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。又事實認定乃事實審法院之職權；苟其判斷無違反證據、經驗及論理法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。復因文化資產古蹟之保存具高度公益性，為妥善保存系爭標的及其周遭環境景觀、整體風貌，同時為將來劃設古蹟保存區預作準備，古蹟定著土地之範圍較古蹟本體大，應屬必要且適當。查系爭標的係29年（昭和15年）建立，紀念淡水商人吳全、日本賀田金三郎等，先後來到花蓮開墾之功績，其拓荒血汗事蹟，與花蓮地方開發歷史密切相關，為該地拓墾與製糖業發展之重要紀錄實物，亦為花蓮漢人開發史的重要紀念物，具歷史文化價值，該紀念碑與吳全、賀田金三郎等開發者有密切相關，具重要歷史事件或人物關係，碑體類型較為稀少，值得永傳。經指定為縣定古蹟後，被上訴人已與時俱進委託國立臺北科技大學進行修復與再利用計畫之研究。為瞭解系爭古蹟之定著土地範圍，被上訴人將系爭4筆土地面積1,824.25平方公尺全數劃入是否合理、必要，經原審法院遠赴花蓮縣壽豐鄉現場履勘，依地籍圖與現場逐一比對，並拍照存卷，現場情形為：碑體位於1363地號，其東南兩面為1364地號，1364地號東面邊界有超過1公尺高圍牆，1363、1364地號北面與1362地號相鄰，1364、1361、1365地號南界均有卵石堆砌之田埂與鄰地相隔，碑體經1361、1365地號有2.5至3公尺寬柏油路通往4米寬巷道，1365地號北邊與1360地號相鄰，1360、1362地號屬上訴人所有，均雜草叢生，其中1360地號租與民眾，其上另有兩間矮房，無人居住，上開卵石堆砌田埂存在時間已相當久遠，並與圍牆將系爭4筆土地與鄰地為明顯區隔，從而被上訴人將系爭4筆土地全數劃入為古蹟定著土地範圍，揆諸系爭4筆土地現況及過去長久與其他鄰地有所區隔等情狀，尚屬合理等情，業據原審本於職權調查認定之事實予以論明，且於判決理由欄就上訴人之主張一一論駁，經核原判決已詳述其審認之理由，其所適用之法規與該案應適用之現行法規或解釋，並無不合，亦無上訴意旨所指判決不備理由之情事。故上訴人主張原處分已將古蹟面積426.12平方公尺，擴大指定逾古蹟本體106.12平方公尺逾4倍之多，就定著土地範圍1,824.25平方公尺之指定，逾古蹟本體有17倍之多，將系爭4筆土地數劃入定著土地範圍，欠缺合理與必要，違反比例原則及必要性原則，原判決認尚屬合理，有適用法規不當及判決不備理由之違誤等語，亦無可採。

㈤、又所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。上訴意旨略謂被上訴人依審議委員會決議指定系爭古蹟，有未按法定程序作成之瑕疵，原判決以花蓮縣古蹟評鑑審議作業要點之訂定依據已不存在，顯有判決理由矛盾之違誤云云。惟按89年2月9日修正文化資產保存法第27條規定：「古蹟依其主管機關，區分為國定、直轄市定、縣（市）定3類，分別由內政部、直轄市政府及縣（市）政府審查指定及公告之，並報內政部備查。古蹟喪失、減損或增加其價值時，除依第36條之1第3項規定辦理外，應報內政部核准後，始得解除其指定或變更其類別。各級主管機關得接受個人與團體之古蹟指定申請，並經法定程序審查指定之。」嗣於94年2月5日修正文化資產保存法第14條規定：「古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定3類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。古蹟滅失、減損或增加其價值時，應報中央主管機關核准後，始得解除其指定或變更其類別。前2項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。建造物所有人得向主管機關申請指定古蹟，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」第27條規定：「公有及接受政府補助之私有古蹟、歷史建築及聚落，應適度開放大眾參觀。依前項規定開放參觀之古蹟、歷史建築及聚落，得酌收費用；其費額，由所有人、使用人或管理人擬訂，報經主管機關核定。公有者，並應依規費法相關規定程序辦理。」兩相比較，就古蹟分類及指定之規定，不僅條次變動，條文內容亦不相同。則原判決論明花蓮縣古蹟評鑑審議作業要點第1點明文訂定授權依據為文化資產保存法第27條，但該法現行條文內容為有關古蹟開放參觀及得收費之規定，與古蹟指定程序無關。上開要點所稱「文化資產保存法第27條」係89年修正公布版本，該條在舊法時代固係規範古蹟分級及指定相關事宜，惟該法在94年2月5日全文修正為104條後，上開要點之訂定依據已不存在，屬有瑕疵之行政規則，不宜再適用。經核並無上訴人所指判決理由矛盾之違法。

㈥、綜上所述，原判決並無適用法規不當、不備理由或理由矛盾之違法。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異