最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第72號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第72號

上訴人

陳妙秋

訴訟代理人

李林盛 律師

訴訟代理人

許美麗 律師

被上訴人

臺北市北投區公所

代表人

李美麗

訴訟代理人

林順益 律師

　 廖儀真

　 陳雯琦

上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國104年10月12日臺北高等行政法院102年度訴字第1388號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、臺北市○○區○○段○○段○○○號土地（下稱系爭土地）及同小段5、7、9、39、54、57、82、89、94、95、123等計12筆土地，原係臺灣工礦股份有限公司（下稱臺灣工礦公司）所有，民國94年7月信託登記予施純堅。上開12筆土地，曾於80年10月設定新臺幣（下同）2億400萬元之本金最高限額抵押權予中國農民銀行股份有限公司，嗣95年5月1日中國農民銀行與合作金庫商業銀行股份有限公司（下稱合作金庫銀行）合併，合併後存續公司為合作金庫銀行。95年10月，合作金庫銀行將對臺灣工礦公司之債權讓與馬來西亞商富析資產管理股份有限公司（下稱富析公司），就上開12筆土地，並於96年2月6日辦理抵押權讓與登記。99年5月7日上訴人以9950萬元自富析公司受讓上開抵押債權，並於99年5月14日辦理抵押權讓與登記。99年6月21日，上訴人在臺灣士林地方法院（下稱士林地院）97年度執字第10249號強制執行事件，以拍賣最低價額1億2931萬元承受上開12筆土地，並以債權額抵繳價金，嗣士林地院於99年10月8日核發不動產權利移轉證書予上訴人，上訴人於100年12月將系爭土地以買賣為原因，移轉登記所有權予楊漢珩，而原審審理中，系爭土地於103年5月19日分割增加43-3地號土地。99年1月15日，富析公司代表人劉宗雄（代理人古千祥）以為辦理農業發展條例第37條農業用地移轉與自然人，申請不課徵土地增值稅為由，就除123地號土地以外之11筆土地，向被上訴人申請農業用地作農業使用證明（下稱農用證明），經被上訴人99年2月1日會勘後，就系爭土地及同小段5、7、9、39、54、57、89、95等計9筆土地，核發99年2月9日北市投區經字第09930124701號農用證明書（下稱99年2月9日農用證明書）。100年6月21日，上訴人（代理人古千祥）再就系爭土地及同小段5、7、9、39、54、57、89、95等計9筆土地，以上開相同事由，向被上訴人申請農用證明，經被上訴人100年7月6日會勘後，就該9筆土地，核發100年7月13日北市投區經字第10031871801號農用證明書（下稱100年7月13日農用證明書）。嗣臺北市稅捐稽徵處102年1月24日會同臺北市士林地政事務所（下稱士林地政）及臺北市產業發展局現場勘查，發現系爭土地上有建物占用，該建物懸掛號碼為臺北市○○區○○路○○號（下稱秀山路53號）之門牌，係自81年6月起供電迄今，且該址自81年5月11日起即有民眾設立戶籍登記，乃函詢被上訴人所核發99年2月9日及100年7月13日農用證明書是否適法。102年2月19日，被上訴人派員到系爭土地現場勘查，查得系爭土地上確有上開建物，該建物並非農業用地上施設之農業設施或農舍，與農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農用認定及核發辦法）第5條第2款、第3款規定不合，乃以102年2月20日北市投區經字第10230453600號函，撤銷99年2月9日及100年7月13日農用證明書有關系爭土地之農業用地作農業使用證明部分（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起本件行政訴訟，經原審判決駁回。

二、上訴人起訴主張：秀山路53號房屋係民國9年即已存在，屬非都市土地使用編定公告前之合法房屋，該屋面積經士林地政測量結果僅61.36平方公尺，並不影響系爭土地作為農業使用，符合農用認定及核發辦法第6條第4款規定，被上訴人原核發之農用證明書，自非違法。秀山路53號房屋究係原坐落在49地號或目前之43之3地號，因88年921地震位移滑落距離等均無可考。依土地登記簿謄本或建築改良物登記簿謄本載，係坐落在49地號土地。上訴人信任地政機關之登記，申請43地號土地之農用證明書，經被上訴人勘查現場無誤核發，並無行政程序法第119條信賴不值得保護情形，被上訴人予以撤銷，有違行政程序法第117條規定。系爭土地是99年2月9日及100年7月13日2次發給農用證明書。可知，系爭土地早於99年5月14日移轉登記予上訴人前，原所有人即於99年2月9日先取得被上訴人發給之農用證明書，並已依農業發展條例第37條規定辦理不課徵土地增值稅。上訴人信賴被上訴人核發之農用證明書，才支付對價取得系爭土地所有權。在系爭土地之使用狀況未變動情形下，繼續信賴先前行政作為，再依法申請農用證明，由被上訴人再次於100年7月13日發給，上訴人方憑以辦理系爭土地移轉登記予楊漢珩及申請核准不課徵土地增值稅。被上訴人已合法發給之農用證明，故本於人民基本權保障及信賴利益保護原則下，不得事後恣意撤銷。被上訴人之撤銷，將致上訴人因移轉系爭土地，遭課徵近5千萬元之土地增值稅之巨大財產損失，上訴人之信賴利益顯大於撤銷處分所欲維護之公益，難認為適法。被上訴人未予說明理由，未再次協同地政機關指界測量，未依行政程序法第102條規定給予上訴人陳述意見機會，原處分難認適法等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：系爭土地原經被上訴人審認係農業用地作農業使用，並核發99年2月9日及100年7月13日農用證明書，嗣經臺北市稅捐稽處102年1月24日及被上訴人102年2月19日現場勘查，系爭土地上有建物占用，該建物並非農業用地上施設之農業設施或農舍，上訴人雖主張該建物係坐落於49地號土地，然與臺北市稅捐稽徵處北投分處102年1月24日會勘紀錄表、臺北市地理資訊e點通畫面及地籍圖資網路便民服務系統圖資畫面等事證不符，且依上訴人提出之49地號土地上建物之平面圖，為ㄇ字型，亦與現況及事證不符。本件經申請人代理人古千祥領勘指界，仍未發現系爭土地上之建物，代理人有對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，領勘不明確，使被上訴人未能發現真相，依該資料核發農用證明，依行政程序法第117條、第119條第2款規定，上訴人之信賴不值得保護，又農用認定及核發辦法係主管機關認定農業用地確實作為農業使用之標準，使農地農用者得享稅捐優惠，其欲維護之公益，顯大於受益人之信賴利益。被上訴人撤銷系爭農用證明，並無不合。又本件原處分所根據之事實，屬客觀上明白足以確認者，依行政程序法第103條第5款規定，無通知上訴人陳述意見之必要等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人就被上訴人撤銷系爭土地99年2月9日農用證明書之處分，為法律上之利害關係人，其於提起訴願經駁回後，復提起撤銷訴訟，於法並無不合。（二）系爭土地上確有臺北市稅捐稽徵處102年1月24日會勘時發現的建物，即被上訴人102年2月19日勘查發現的建物存在，經原審囑託士林地政測量，該建物面積61.36方公尺，占用甫於103年5月19日自系爭土地分割之43-3地號土地，即占用系爭土地。該建物既非農業用地上施設之農業設施或農舍，已不符96年11月21日修正發布之農用認定及核發辦法第5條可認定作農業使用之要件，參以該建物權利人潘明義於104年9月11日現場履勘時證述「該建物在921地震（按時間係民國88年9月21日）時，是現在的位置」等語，足見被上訴人99年2月9日及100年7月13日農用證明書有關系爭土地部分之農業用地作農業使用證明之核發，於法有違，被上訴人以102年2月20日函予以撤銷，洵屬有據。（三）921地震發生於88年9月21日，距本件2次農用證明之申請，相距10年以上，上訴人所稱位移乙事，並非近期之天然變故，亦非客觀上永久無法排除之無法從事農業使用之情境。上訴人執此陳年舊事，以長達至少10年以上未為排除之建物，主張是系爭土地自99年以來，無法從事農業使用之不可抗力事由，衡情亦難認有何不可抗力之情。（四）農用認定及核發辦法第6條第4款係行政院農業委員會於102年7月23日以農企字第1020012761A號令修正發布農用認定及核發辦法全文16條時所增訂，並自發布日施行，在此之前，並無此規定。系爭土地之系爭2份農用證明，被上訴人核發時間分別是99年2月9日及100年7月13日，而被上訴人係以102年2月20日函撤銷該農用證明。上訴人以本件符合102年7月23日修正發布之農用認定及核發辦法第6條第4款規定，指摘原處分違法，自無可取。（五）農用證明之核發，事涉土地所有權移轉時，是否合致農業發展條例第37條第1項、土地稅法第39條之2第1項不課徵土地增值稅規定之要件。因此，土地是否作農業使用，乃農用證明審查程序中之重要事項。本件系爭土地上有系爭建物，至少達10年以上，惟因申請人對此重要事項並未為正確之說明，致使現場會勘時，被上訴人未發現系爭建物，自有行政程序法第119條第2款對重要事項為不完全陳述之信賴不值得保護情形。至於申請人主觀上是否知悉其說明不正確，或說明之不正確是否出於故意或過失，均不影響其就重要事項為不完全陳述之事實。（六）系爭土地既有非屬農業用地上施設之農業設施或農舍之系爭建物存在，已不符合96年11月21日農用認定及核發辦法第5條可核發農用證明之要件。上訴人以系爭建物面積僅61.36方平方公尺，與系爭土地面積相較，所占比例甚小為由，指摘原處分違反比例原則，並無可取。（七）原處分所本之事實，乃系爭土地上有系爭建物，此事實客觀上明白足以確認，被上訴人未給予陳述意見機會，並未違反正當法律程序等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：（一）被上訴人於99年2月9日及100年7月13日所核發之系爭土地農業使用證明書，並非違法之行政處分，無得依行政程序法第117條規定撤銷，被上訴人所為之撤銷，顯屬無據，不生撤銷之法律效力。秀山路53號房屋原坐落在臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地上，因921大地震下滑至43地號土地，無論地政機關、戶政機關、法院等均未發覺。其面積僅為43地號土地面積之萬分之7，系爭房屋並不影響43地號土地作為農業使用，且系爭房屋屬在農業用地編定前即已合法存在之建物，嗣後該土地被編定為農業用地，除該建物之基地外，其餘土地即應作為農業使用。因此農業用地存在非都市土地使用編定公告前之合法房屋，且不影響農業使用者，依農業發展條例第3條第12款規定，即應被認定係作農業使用。原判決未查，有判決適用法規不當之違誤。（二）上訴人並無行政程序法第119條所規定信賴不值得保護之情形，且系爭43地號土地，供農業使用之比率為99.93%，與被上訴人所欲維護之農地農用之農業用地使用政策之公益目的，並無何影響，且該建物為合法建物，維護合法建物之存在，亦符合公益目的，故本件信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益。就系爭房屋因不可抗力事故未作農業使用之故，即撤銷系爭43地號土地之農業使用證明，有違比例原則。原判決未查，有違行政程序法第7條比例原則、第8條信賴保護原則及第117條之規定，有不適用法規或適用不當之違法。（三）上訴人因信賴被上訴人於99年2月9日所核發之農業用地作農業使用證明，而於99年6月21日在士林地院97年度執字第10249號強制執行事件以債權人身分以拍賣最低價承受系爭土地，於承受後至100年7月間被上訴人再度會勘系爭土地為止，因上訴人一直身處國外，從未去過系爭土地，且被上訴人辦理系爭土地之現場會勘，係由專業機關之士林地政協同指界，上訴人係委任代理人古千祥到場領勘，對系爭43第號土地狀況及地貌並非熟悉，當時被上訴人亦無法發現隱蔽於大片樹林間之建物，更無足以證明上訴人或代理人對該等建物之坐落基地地號有何不完全陳述或提供不正確資料。本件並無指界不實之問題，縱上訴人之代理人古千祥曾於會勘紀錄表上第五點簽章空格內簽名，亦無提供不正確資料之情事，故上訴人仍應有信賴保護原則之適用，原判決未查，有不適用法規或適用不當之違背法令情形等語。

六、本院查：

（一）按農業發展條例第3條第10款、第12款分別規定：「本條例用辭定義如下：…農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農林、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍…。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。…農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」、第39條規定：「（第1項）依前2條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐機關辦理。（第2項）農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」；次按農用認定及核發辦法係依農業發展條例第39條第2項規定授權訂定的法規命令。96年11月21日修正發布之該辦法第2條規定：「本辦法所稱農業用地之範圍如下：…四、依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。…」第5條規定：「農業用地有下列情形，且無第6條及第7條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：（一）容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。（二）農業設施得為從來使用之證明文件。三、農業用地上興建有農舍，並檢附農舍之建築執照。」第12條第1項前段規定：「申請案件經審查符合本條例第3條第12款及本辦法第5條至第8條規定者，受理機關應核發農業用地作農業使用證明書…。」第13條第1項規定：「申請案件不符合規定者，受理申請機關應敘明理由，駁回之。」

（二）次按行政程序法第117條、第119條及第121條第1項依序規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」、「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」。準此，主張撤銷處分之信賴補償，須具備下列要件，即⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之授益處分；⑵信賴表現：即人民基於上述授益處分所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施；⑶有客觀上值得保護之信賴利益存在，並因信賴表現致其信賴利益遭受損失。

（三）系爭土地上確有建物占用，系爭建物懸掛號碼為秀山路53號之門牌，係自81年6月起供電迄今，且該址自81年5月11日起即有民眾設立戶籍登記，系爭建物並非農業用地上施設之農業設施或農舍，與行為時適用之96年11月21日修正發布之農用認定及核發辦法第5條第2款、第3款規定不合，被上訴人99年2月9日及100年7月13日農用證明書有關系爭土地之農業用地作農業使用證明之核發，於法有違，為原審依職權確定之事實，被上訴人因之撤銷99年2月9日及100年7月13日農用證明書有關系爭土地之農業用地作農業使用證明部分，依上開之說明，洵非無據，原判決維持原處分、訴願決定，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。

（四）再者，事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。原判決已論明系爭秀山路53號房屋與上訴人主張之原坐落在49地號土地之稻香里92號房屋，二者建物的材質、面積及形狀均不相同，確非同一標的；又農用證明之核發，事涉土地所有權移轉時，是否合致農業發展條例第37條第1項、土地稅法第39條之2第1項不課徵土地增值稅規定之要件。因此，土地是否作農業使用，乃農用證明審查程序中之重要事項。系爭土地上有系爭建物，至少達10年以上，惟因上訴人對此重要事項並未為正確之說明，致使現場會勘時，被上訴人未發現系爭建物，自有行政程序法第119條第2款對重要事項為不完全陳述之信賴不值得保護情形；系爭土地既有非屬農業用地上施設之農業設施或農舍之系爭建物存在，已不符合96年11月21日農用認定及核發辦法第5條可核發農用證明之要件，被上訴人予以撤銷，亦無違比例原則。因之駁回上訴人之起訴，核無違法。上訴意旨稱原判決有違背信賴保護原則及比例原則及行政程序法第117條規定等之違誤云云，自非可採。

（五）末按行政法院審理撤銷訴訟案件之裁判基準時點，係以原處分作成時之相關法令及事實態樣為違法與否之審查，著眼在行政處分作成時的合法性，即使原處分作成後法令或事實有所變更，原則上不影響該行政處分合法性之判斷。農用認定及核發辦法第6條第4款固規定：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：…四、農業用地存在非都市土地使用編定公告前之合法房屋，經檢具證明文件。…」，惟此規定係行政院農業委員會於102年7月23日以農企字第1020012761A號令修正發布農用認定及核發辦法全文16條時所增訂，並自發布日施行。原判決亦已說明系爭土地之系爭2份農用證明，核發時間分別是99年2月9日及100年7月13日，被上訴人以102年2月20日函撤銷該農用證明，亦無適用上開規定之餘地，依上述說明，亦無違誤，上訴意旨復謂系爭房屋其面積僅為43地號土地面積之萬分之7，並不影響43地號土地作為農業使用，依農業發展條例第3條第12款規定，即應被認定係作農業使用，可依農用認定及核發辦法第6條第4款規定，系爭農用證明仍不應撤銷等詞，亦不足取。再者，現行土地增值稅在建制理念上，係由「漲價歸公」的觀點出發，具有公權力機關與土地所有人「共分」土地增值的特徵及意義，其非單純的所得稅性質。故為確保土地增值稅之徵收，就是否符合法定免徵土地增值稅之情形（如土地稅法第39條之2規定之農業用地），自宜從嚴審核。上訴意旨復謂系爭43地號土地，供農業使用之比率為99.93%，與被上訴人所欲維護之農地農用之農業用地使用政策之公益目的，並無何影響，且該建物為合法建物，維護合法建物之存在，亦符合公益目的，故本件信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益等詞，尚無可採。上訴人其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，尚難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至本院93年度判字第1359號判決係關於921大地震災區住屋全倒、半倒之認定所為爭執；高雄高等行政法院89年度訴字第715號係就教師核薪之銓敘所生爭執，與本件案情有異，上訴人主張援引，尚為誤解，併予敘明。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異