最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第168號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第168號

上訴人

台灣環境保護聯盟

代表人

劉俊秀

訴訟代理人

吳君婷 律師

訴訟代理人

吳彥欽 律師

訴訟代理人

陳品安 律師

被上訴人

新北市政府

代表人

朱立倫

訴訟代理人

李承志 律師

　黃文承　律師

上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國104年12月29日臺北高等行政法院104年度訴字第1146號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國104年1月12日向被上訴人提報新北市新店區「日治時代萬新鐵路員工宿舍」（下稱系爭建物）為古蹟，被上訴人古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會（下稱古蹟文化審議委員會）5位委員104年1月22日於碧潭吊橋東岸橋頭進行現場勘查後，被上訴人依文化資產保存法（下稱文資法）第12條及同法施行細則第8條規定，作成系爭建物不予列冊追踪之決定，而以104年2月6日新北府文資字第1040232458號函（下稱系爭函）通知上訴人，並將上開會勘紀錄檢送上訴人。上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理。上訴人仍不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，於104年8月12日起訴時，原聲明：「訴願決定及被告104年2月6日新北府文資字第1040232458號函均撤銷。被告應針對新北市新店區日治時代萬新鐵路員工宿舍作成列冊追踪之處分」。嗣上訴人於104年10月20日，具狀追加備位聲明：「被告應作成除去104年2月6日新北府文資字第1040232458號函，回復未為此行政行為之狀態。被告應將新北市新店區日治時代萬新鐵路員工宿舍列冊追踪」。原審認上訴人追加聲明，其請求之基礎相同，亦無礙於訴訟終結，而予以准許。復經原審104年度訴字第1146號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人猶未服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）主管機關對於古蹟作成「列冊追踪」之處置後，依其行政先例乃得進行後續古蹟指定審查程序，否准列冊追踪即否准後續古蹟指定審查程序開啟之可能性，從而系爭函具有法效性，確為行政處分，得為行政救濟之標的。所謂「文化」，乃涵蓋了人類在社群生活的全部生活方式，是社群成員一切思考與行為的所有共識綜合體，並非一人或特定族群所獨有，可知文資法第12條應當賦予非屬所有權人之個人、團體，具有透過「提報文化資產申請」之行為，請求主管機關依法定程序審查是否列冊追踪之權利。依公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法（下稱兩公約施行法）第2條、第3條對於經濟社會文化權利國際公約中，應當參照經濟社會文化權利委員會第19屆會議通過的第9號一般性意見，認定上訴人具有訴訟權能。（二）系爭建物座落之土地周遭確有一新店碧潭都市更新案正在進行中，該都市更新案為前新北市副市長許志堅兼任都市更新審議委員會主委時強力護航之案件，惟現許志堅因涉嫌利用職權護航都市更新建商取得都市更新案，遭法院裁定收押禁見中。被上訴人就顯具文化資產保存價值之系爭建物，竟考量保留會影響都市更新、考慮民怨等與文化資產保存專業顯無合理關連之因素，顯見被上訴人並未依一般公認之價值判斷標準予以審查，已然違反不當連結禁止原則，系爭函有判斷瑕疵之違法，應予撤銷。（三）縱認系爭函非行政處分，而不能對之提起訴願、撤銷訴訟及課予義務訴訟，亦應於被上訴人否准系爭建物列冊追蹤申請之觀念通知作成時，容許上訴人依行政訴訟法第8條第1項前段規定提起「一般給付訴訟」，由行政法院審查此些行政事實行為是否合法，尤其是文資法第12條所揭示之「正當行政程序」，據以判斷行政機關是否違法濫權等語，求為判決先位聲明：訴願決定及系爭函均撤銷；被上訴人應針對系爭建物作成列冊追踪之處分。備位聲明：被上訴人應作成除去系爭函，回復未為此行政行為之狀態；被上訴人應將系爭建物列冊追踪。

三、被上訴人則以：（一）上訴人並未因被上訴人就系爭建物作成列冊追蹤與否之決定而直接受有法律上權利之損害，顯見上訴人並非法律上之利害關係人，故上訴人提起本案訴訟即不具備訴訟權能，當事人即非適格。（二）系爭函之作成係被上訴人依文資法施行細則第8條第2項之規定，僅為被上訴人內部作業事項之單純通知，無論列冊與否，後續均「並無任何法定程序需進行」，系爭建物本身不因此被認定為古蹟或歷史建築，對外不發生任何「法律效果」，故系爭函之性質應係為觀念通知，難謂係屬行政處分。（三）依上訴人所提古蹟文化審議委員會會勘紀錄所示，各該委員均詳細針對系爭建物是否符合文化資產保存價值加以釐清，並提出專業之建議，其中僅有A委員提及有關「都更」之議題，惟該議題亦係針對「建物保存之可能性及後續價值」加以討論，且扣除該委員，其餘4位委員亦仍表示不建議列冊追踪等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）先位聲明部分：上訴人並非系爭建物之所有人，未能依文資法第14條第4項規定向被上訴人申請指定古蹟，而屬文資法第12條規定之「個人、團體提報具古蹟、歷史建築價值建造物」。上訴人之提報僅係促請被上訴人發動審查程序之事實行為，至被上訴人是否重新啟動審查程序或最終審議結果為何，均屬被上訴人之職權，上訴人並無當然取得公法上之權利，亦無權利或法律上利益受有損害之情形。上訴人請求被上訴人作成系爭建物列冊追踪之行政處分，尚乏公法上請求權之依據，則上訴人提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。又憲法第22條、第166條、兩公約施行法及經濟社會文化權利委員會第9號一般性意見，就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為上訴人有請求被上訴人作成系爭建物列冊追踪之行政處分之公法上請求權。而被上訴人依文資法第12條及同法施行細則第8條規定，作成系爭建物不予列冊追踪之決定，以系爭函通知上訴人，核其性質非屬人民依法有權請求行政機關作為之「依法申請案件」，對上訴人並未直接發生權利義務取得、變更或喪失之法律效果，即非屬行政處分，上訴人自不得對之提起行政訴訟，請求撤銷。（二）備位聲明部分：主管機關對於建物指定為古蹟案之審查與決定，係基於公益目的而依法定程序，本於職權為之，有關古蹟指定審查程序之發動，依法亦屬該管機關之職權事項，不以人民（包括所有權人）提報為前提。基此，文資法第14條第1項規定乃純然公益目的下，授予行政機關指定古蹟之權限，行政機關並負有依法定程序審查指定古蹟之客觀性義務，其內涵並無同時保護並實現特定人民私益之意旨，不具有得由特定人民為主觀公權利之主張的公法上請求權內涵。而文資法第12條規定，個人或團體之提報僅係促請主管機關發動審查程序之事實行為，提報人並無當然取得公法上之權利，亦無權利或法律上利益受有損害之情形，故上訴人並無依據文資法第12條規定，向被上訴人請求將系爭建物列冊追踪之公法上請求權。又憲法第22條、第166條、兩公約施行法及經濟社會文化權利委員會第9號一般性意見，就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，已如前述，揆諸本院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，不得據以認為上訴人有請求被上訴人將系爭建物列冊追踪之公法上請求權，亦無從認上訴人有請求被上訴人應作成除去系爭函，回復未為此行政行為之狀態之公法上請求權等語，為其論據。因認上訴人主張均無可採，其先、備位聲明即無理由，而駁回上訴人之訴。

五、本院查：（一）按文資法第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。……」第4條第1項規定：「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（依101年5月15日行政院院臺規字第1010131134號公告，本條項所列屬『行政院文化建設委員會』之權責事項，自101年5月20日起改由『文化部』管轄）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條規定：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」第12條規定：「主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追踪。」第14條規定：「古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣(市)定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣(市)定者，並應報中央主管機關備查。古蹟滅失、減損或增加其價值時，應報中央主管機關核准後，始得解除其指定或變更其類別。前2項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。建造物所有人得向主管機關申請指定古蹟，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」同法施行細則第8條規定：「本法第12條、第37條、第53條、第57條、第77條及第87條所定主管機關普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物或自然地景價值者或具保護需要之文化資產保存技術及其保存者，其法定審查程序如下：一、現場勘查或訪查。二、作成是否列冊追踪之決定。前項第2款決定，主管機關應以書面通知提報之個人或團體。」本件原審本於職權調查證據後，認定上訴人於原審起訴之先位聲明係訴請被上訴人作成系爭建物列冊追蹤之行政處分，因其並非系爭建物之所有人，未能依文資法第14條第4項規定向被上訴人申請指定古蹟，而屬同法第12條規定之「個人、團體提報具古蹟、歷史建築價值建造物」，主管機關應調查提具古蹟或歷史建築價值建造物之內容及範圍，建立檔案列冊處理，以利後續追踪，其法律性質為事實行為，對外並不發生法律效果。上訴人之提報僅係促請被上訴人發動審查程序之事實行為，而被上訴人是否重新啟動審查程序或最終審議結果為何，均屬被上訴人之職權，上訴人並無當然取得公法上之權利，亦無權利或法律上利益受有損害之情形，起訴尚乏公法上請求權之依據；至於上訴人之備位聲明部分，固主張系爭建物具古蹟價值，應予列冊追踪，依法定程序審查後為古蹟之指定與公告，妥善保存及維護，請求之依據為文資法第12條等語。惟該管機關對於建物指定為古蹟案之審查與決定，係基於公益目的而依法定程序，本於職權為之，有關古蹟指定審查程序之發動，依法亦屬該管機關之職權事項，不以人民（包括所有權人）提報為前提。基此，文資法第14條第1項規定乃純然公益目的下，授予行政機關指定古蹟之權限，行政機關並負有依法定程序審查指定古蹟之客觀性義務，其內涵並無同時保護並實現特定人民私益之意旨，不具有得由特定人民為主觀公權利之主張的公法上請求權內涵。而文資法第12條規定之「接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築價值建造物」，主管機關應調查提具古蹟或歷史建築價值建造物之內容及範圍，建立檔案列冊處理，以利後續追蹤。個人或團體之提報僅係促請主管機關發動審查程序之事實行為，至主管機關是否重新啟動審查程序或最終審議結果為何，均屬主管機關之職權，提報人並無當然取得公法上之權利，亦無權利或法律上利益受有損害之情形，上訴人亦無依據文資法第12條規定，向被上訴人請求將系爭建物列冊追踪之公法上請求權等情，進而認上訴人之訴無理由，而駁回其訴，經核原判決認事用法均無不合。上訴人雖主張依文資法第12條規定，上訴人有請求被上訴人依法定程序審查之權利云云。惟查主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟或歷史建築價值建造物之內容及範圍，建立檔案列冊處理，以利後續追踪，其法律性質為事實行為，對外並不發生法律效果。個人或團體之提報僅係促請主管機關發動審查程序之事實行為，至主管機關是否重新啟動審查程序或最終審議結果為何，均屬主管機關之職權，提報人並無當然取得公法上之權利，亦無權利或法律上利益受有損害之情形，已如前述。依行政訴訟法第8條第1項前段規定，提起公法上一般給付訴訟，須因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，自以人民在公法上有該給付之請求權存在為其前提要件；而同法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」文資法並無如空氣污染防制法第81條第1項「公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」允許公益團體得對疏於執行之主管機關提起行政訴訟之類似規定，況古蹟、建築及聚落之列冊追蹤，依文資法第12條之規定，主管機關固應接受個人、團體（非建造物所有人）之「提報」，並依法定程序審查；而建造物所有人依同法第14條第4項之規定，則係得向主管機關「申請」指定古蹟，亦足見非建造物所有人僅得提報，由主管機關審查後列冊追蹤，與具有法律上利害關係之建造物所有人在訴訟權能之地位並非等同。故同法第9條第2項規定：「前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提請訴願及行政訴訟。」本件上訴人主張：「提報」並非法律用語，文資法第9條第2項規定僅具有提醒、訓示之性質，並非對於非建造物所有人之訴訟權能有所限縮云云，尚嫌無據。（二）次按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎，難謂有理由不備之違法。原判決引用本院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議說明上訴人並無請求被上訴人作成系爭建物列冊追蹤之行政處分之公法上請求權，係因上訴人在原審主張：依兩公約施行法及憲法上對文化權保障之意旨，並參照經濟社會文化權利委員會第9號一般性意見，應認上訴人具有主觀公權利云云。縱如上訴人指摘，此部分原判決理由稍欠完足，然上訴人於本件起訴欠缺訴訟權能之結論仍無不同，亦難認原判決有理由不備之違法。至於上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異