最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第158號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第158號

上訴人

國防部

代表人

顏德發

訴訟代理人

徐克銘 律師

被上訴人

汪王文元

被上訴人

人 毛厚鑑

被上訴人

賈劍琴

被上訴人

胡蓬萊

被上訴人

陳堅忍

被上訴人

陳福勝

被上訴人

曹正綱

被上訴人

龐宗敏

被上訴人

周戎惠珍

被上訴人

王和平

上10人共同訴訟代理人

駱怡雯 律師

被上訴人

杜正驊

被上訴人

劉啟靜

被上訴人

劉啟遠

被上訴人

劉啟帆

被上訴人

劉啟美

被上訴人

劉啟寧 （兼上4人送達代收人）

被上訴人

易吳英妹

被上訴人

易智榮

被上訴人

易智芳

被上訴人

易智美 （兼上3人送達代收人）

被上訴人

李玉珍

被上訴人

姜偉雄

被上訴人

姜小萍 （兼上2人送達代收人）

被上訴人

胡薛玉梅

被上訴人

楊玉華

被上訴人

王根滋

被上訴人

周浩瑜

被上訴人

卓姿杏

被上訴人

卓群傑 （兼上1人送達代收人）

被上訴人

薛東海

被上訴人

于群生

被上訴人

高王冰

被上訴人

高 瑋

被上訴人

高 珮

被上訴人

高運達

被上訴人

高 琦

上26人共同訴訟代理人

蔡鴻杰 律師

　李亭萱　律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國105年12月22日臺北高等行政法院100年度訴更一字第165號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人之代表人於訴訟繫屬本院後之民國107年2月26日變更為嚴德發，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。

二、被上訴人等為國軍老舊眷村「明德新村」及「建業新村」（以下合稱明建新村）眷舍之原眷戶或原眷戶之繼承人，前經上訴人所屬總政治作戰局於92年11月25日依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）之相關規定辦理眷村改建事宜，而作成勁勢字第0920014643號公告，公告事項為：㈠高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，訂於92年12月4、5日假文康中心中正堂實施。㈡原眷戶同意改建者，應於92年12月4（5）日起至93年3月3（4）日止，填具改（遷）建申請書，並經法院認證後，將申請書……繳交列管軍種（單位），逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。嗣於舉辦第一階段（認證）說明會時，並備具改（遷）建第一階段（認證）說明書載明：「1.眷村原眷戶有3/4以上同意改（遷）建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，上訴人得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。2.眷村原眷戶未達3/4以上同意改建者，不辦理改建，於眷改條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理」。嗣上訴人所屬海軍總司令部（現改制為國防部海軍司令部，下稱海軍司令部）彙整該軍列管明建新村原眷戶暨違占建戶遷建自治新村改建基地申請書法院認證結果及眷籍清查補正資料後，呈報上訴人以93年12月24日勁勢字第0930019191號令核定明建新村遷建自治新村改建基地眷戶各選項認證結果，同意改建之原眷戶合計超過3/4以上。海軍司令部續於97年3月18日以國海政眷字第0970000758號呈，將不配合眷村改建之眷戶清查情形呈報上訴人，經上訴人以98年1月8日國政眷服字第0980000257號函及98年1月10日國政卷服字第0980000344號函（以下合稱原處分）註銷被上訴人等之眷舍居住憑證及原眷戶權益。被上訴人等不服，循序提起行政訴訟。經臺北高等行政法院（下稱原審法院）以98年度訴字第1866號判決駁回，被上訴人等提起上訴，本院以100年度判字第1392號判決（下稱本院廢棄判決）將該判決廢棄，發回原審法院更為審理；嗣原審法院以100年度訴更一字第165號判決（下稱更審判決）訴願決定及原處分均撤銷；上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、被上訴人起訴主張：

（一）上訴人應先行調查原眷戶是否同意眷村改建，即第一階段先辦理改建與否之認證，於調查出符合3/4之改建門檻後，始得對仍不同意改建者（而非未辦理認證者）之眷舍居住憑證及原眷戶權益為註銷處分，上訴人將未參與認證者均視為不同意改建戶，顯有違誤。又被上訴人曾另簽立附條件之同意改建認證書寄存臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院），上訴人不得恣意擴大眷改條例第22條「不同意改建」之認定，逕將未簽署被上訴人認可版本改（遷）建申請書之原眷戶，認屬不同意改建之原眷戶。再者，原處分所憑認證書格式與內容，有不當聯結及恣意添具法無授權之條件限制，限縮原眷戶選擇可能，自始即有違法，其認證結果應屬無效。

（二）上訴人稱明建新村認證結果已達3/4以上比例同意，惟有疑義之認證書，經被上訴人粗估已達294份（項）涉有違法，明建新村是否如被上訴人所稱同意改建原眷戶數已達3/4門檻，顯有疑義，難以支持原處分之合法性。其中原眷戶逾期辦理認證應屬無效之認證，自不得於事後加入同意改建之原眷戶比例中。又配住於明德、建業新村之原眷戶之官階、身分不同，應分別規劃，本件改建案將明德、建業2眷村合併辦理認證，違反眷改條例第6條及平等原則。本件眷村改建認證結果，依上訴人主張，係於93年3月4日即行發生，上訴人遲至98年1月8日及10日始作成原處分，顯逾2年內除斥期間。退步言之，即便肯認原處分之作成合法，然被上訴人已花費鉅資重建或修繕原老舊眷舍，該等支出即屬被上訴人信賴配住房舍之具體信賴表現，上訴人未予合理補償，亦屬違法，應予撤銷等情，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

四、上訴人則以：

（一）明建新村係依眷改條例第6條規定，按眷村分佈位置及自治管理區劃為分區，洵屬合法而有據，且其同意改建認證戶數至93年3月4日止，已逾3/4之法定門檻，為同意改建之眷村，自應辦理改建。若被上訴人認為認證書涉有違法疑義，應向公證人所屬之地方法院提出異議，而非於本案中爭執認證效力。又被上訴人等既不同意改建，上訴人是否裁量給予逾期認證者認證之機會，顯不影響其權益。至被上訴人等就同意改建之認證書附條件，即屬不同意改建規劃內容，為不同意改建之眷戶。

（二）原處分並非廢止授予利益之行政處分，自無行政程序法第124條所定2年除斥期間之限制，且上訴人亦無給予合理之補償之義務。退步言之，縱認原處分為廢止授予利益之行政處分，惟上訴人係依眷改條例第22條規定註銷被上訴人等之眷舍居住憑證及原眷戶權益，屬行政程序法第123條第1款「法規准許廢止者」之情形，上訴人自無依行政程序法第126條第1項規定而有給予上訴人等補償之義務等語，資為抗辯；並請求判決駁回被上訴人在原審之訴。。

五、更審判決撤銷訴願決定及原處分，係以：

（一）眷改條例第22條之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。立法者為加速更新國軍老舊眷村及提高土地使用經濟效益，於規劃階段，改建之眷村原眷戶已達3/4以上同意改建時，眷村改建既已為該眷村絕大多數人之共識，為避免少數人之反對或不配合，致使眷村改建作業無法推動或有所延滯，損及大多數人之權益，造成眷村土地使用無法達成最佳經濟效益；因此，眷改條例第22條作成註銷之時間並未設有限制，此乃立法者為達前開目的所為選擇，且眷村改建通常須花費較長時間為作業流程，故眷改條例未設有時效，乃係立法者之有意沉默，並無違反法律規範意旨及計劃，顯非法律漏洞。

（二）又行政程序法第124條規定，係立法者有意僅以合法之授予利益處分為標的，賦予廢止權之除斥期間限制。本件被上訴人等享有眷改條例之原眷戶權益，乃法律直接賦予之公法上權益，有本院102年度10月份第2次庭長法官聯席會議決議可參。是上訴人依眷改條例第22條行使註銷權之標的，僅係法律上賦予之公法上權益，與行政程序法第124條規定之行使以合法授益處分為標的，兩者之立法目的迥然有異。是以眷改條例第22條與行政程序法第124條亦不具本質上類似性。另本院上開決議，在論及眷改條例第22條註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益有無除斥期間之限制時，已明揭「無行政程序法第124條之適用」，當已排除再准予「類推適用」之餘地。綜上，眷改條例第22條並未存有法律漏洞，且與行政程序法124條未具類似性，無類推適用餘地。

（三）參酌眷改條例第2條第1項、第6條第1項規定，國軍老舊眷村之改建，乃由權責機關國防部按眷村分佈位置，依條件相近者採整體分區規劃。是以，老舊眷村如何整體分區規劃，已屬立法機關以法律上不確定概念方式授與行政機關做政策上之價值判斷，並對判斷之成敗向立法機關負責，法院對此類行政上裁決尊重其判斷餘地。本件「明德新村」、「建業新村」地理位置接近，且合由單一之自治會管理，上訴人爰依眷改條例第6條所定「按眷村分布位置，依條件相近者」為區劃，並按行政管理為劃分條件，將「明德新村」及「建業新村」合併為「明建新村」進行改建事宜，應屬行政機關基於行政之專業判斷，揆諸前揭說明，法院應予尊重。惟「明德新村」及「建業新村」總眷戶數為508戶，其中「明德新村」為57戶，「建業新村」為451戶。如3/4同意改建之門檻係分別認定計算，則「明德新村」至少須有43戶同意，「建業新村」至少須有339戶同意。但如以總眷戶508戶計算3/4，則只要同意總數為381戶，即達到門檻要求，申言之，「建業新村」451戶只要有381戶同意，縱使「明德新村」57戶均不同意，亦無礙3/4門檻之達成，如此，顯已剝奪「明德新村」表達同意或不同意之法定權利。反之，如3/4門檻係就「明德新村」及「建業新村」分別認定計算，則較能真正反應「明德新村」及「建業新村」各村眷戶之改建意願，此為二者最大之差異。「明德新村」及「建業新村」地理位置雖接近，但並非相毗鄰，其間尚有公園綠地相區隔，此有「明德新村」及「建業新村」位置示意照片可稽可稽。又「明德新村」及「建業新村」之門牌編定，亦分別編為「明德新村××號」及「建業新村××號」，分屬不同眷村地址。「建業新村」內部又可區分為北建業、南建業。被上訴人稱：明德新村與北建業新村同為日據時代眷舍，政府來台後，配住高階軍官，二村早年為單獨村里，設有里辦公室及里長；南建業新村位於海功路以南，為44年於西半側建造，配住尉級軍官及士官兵，每戶僅約10坪，後期眷戶逐年增加，陸續於東半側空地上自費自建，申准為原住戶，較複雜而零亂，面積與房舍條件較明德新村與北建業新村差距更大。就此事實上訴人並無爭執，足見明德新村、北建業新村與南建業新村配住條件與房舍興建情況並非相同。依國防部57年5月27日（57）規成字第10133號令修正發布「國軍在台軍眷業務處理辦法」第101條規定：「軍眷集居眷戶五十戶以上者，均應成立眷村……」，「明德新村」及「建業新村」戶數既分別為57戶及451戶，自應分別成立眷村。至於其後雖共同組成眷村自治會，乃為管理上之方便，不能因此反認「明德新村」及「建業新村」為單一眷村。復參諸上開所述，「明德新村」及「建業新村」在地理上非屬毗鄰，為可區分，且配住之軍眷其軍階亦不相同，眷舍之面積各異，二眷村居住環境亦有差別，顯見改建之須求及條件有其差異性，猶應各別尊重各眷村之改建意願，從而，關於3/4同意改建之門檻，自須就「明德新村」及「建業新村」分別認定計算，方屬適法。

（四）又本件依上訴人主張，「明德新村」及「建業新村」總眷戶數為508戶，同意改建之眷戶為399戶，未辦認證者共有85戶，另逾期辦理認證者共有24戶。而上開未辦認證之85戶，其中屬「明德新村」之眷戶共19戶；上開逾期辦理認證之24戶，其中屬「明德新村」之眷戶共6戶，是「明德新村」未合法提出同意書之眷戶總共為25戶，亦即「明德新村」同意改建之戶數僅為32戶，占其總戶數57戶之百分之56，即「明德新村」同意改建之戶數並未達3/4，則依前開說明，不能認明建新村整體改建已達3/4同意改建之門檻。則上訴人以明建新村同意改建已達3/4為前提，依眷改條例第22條規定，逕行註銷被上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶權益，即屬無據等語，為其論據。

六、上訴意旨略謂：

（一）更審判決雖肯認上訴人得就「明德新村」及「建業新村」合併為「明建新村」辦理改建事宜，但對應如何計算規劃改建後之眷村是否達原眷戶3/4以上同意改建門檻，卻認為應分別就「明德新村」及「建業新村」個別認定計算，顯有悖於本院歷來對於眷改條例第6條及第22條之解釋，於法自有未合。

（二）本院廢棄判決發回意旨，係指摘用以統計改建原眷戶數量基礎之同意改建認證書是否真正及有效之事實，原審判決有應調查未予調查之違誤，對於上訴人基於主管機關之地位，辦理明建新村眷村改建，須取得明建新村3/4以上同意改建戶數始得進行改建等法律上判斷，均無任何違法指摘，更審判決逕自推翻本院廢棄判決所認定之法律上判斷，而規避調查本院廢棄判決指摘原審判決認事用法違誤之部分，顯與行政訴訟法第260條第3項之規定相違，於法自有違誤。

（三）縱認更審判決所持見解有理由（上訴人否認），惟「建業新村」同意改建戶數業已超過3/4以上同意改建門檻，是更審判決以「明德新村」未超過3/4改建門檻，逕認原處分及訴願決定均應撤銷，對於「建業新村」已達改建門檻之部分，未附具任何理由說明該部分有違法之處，且亦與系爭判決所持之系爭見解判斷相悖，自有判決理由不備及矛盾之違法。

（四）明建新村於眷改條例公布施行前早已為單一眷村，其原眷戶同意改建之比例本即應整體觀察，殊無另為區分明德新村及建業新村各別認定計算其原眷戶同意改建比例之理；又是否為單一或同一眷村，應以其是否由單一或同一眷村自治會管理認定之，更審判決未依眷改條例公布施行時有效之78年6月26日上訴人(78)恕側字第3063號令修正發布國軍在台軍眷業務處理辦法中有關眷村組織管理之規定加以探求，卻誤用已失效之上訴人57年5月27日（57）規成字第10133號令修正發布「國軍在台軍眷業務處理辦法」第101條規定認定明德新村與建業新村應分別成立眷村，確有判決適用法令不當之違誤。

（五）更審判決如認定明德新村與建業新村得依眷改條例第6條規定之意旨將之合併為明建新村，即應以合併後之明建新村為單一規劃改建眷村整體計算原眷戶之同意改建戶數是否達3/4法定門檻，而殊無一方面認為可將明德新村及建業新村合併為一明建新村進行改建事宜，另一方面卻認定不得以明建新村總眷戶數來計算是否達3/4法定改建門檻之理，更審判決就此確有判決理由矛盾巳重大違誤。

七、本院查：

（一）上訴人乃眷改條例之主管機關，為眷改條例第2條所明定。依該條例第1條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」可知國軍老舊眷村之改建，除為照顧原眷戶權益及中低收入戶外，尚包括加速更新老舊眷村、提高土地使用經濟效益、協助地方政府取得公共設施用地、改善都市景觀等多重公共利益等目的。同條例第6條第1項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」行為時（90年10月31日修正公布）同條例第22條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有3/4以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」同條例施行細則第20條第1項規定：「原眷戶依本條例第22條同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」核上開第6條規定意旨，概因國軍老舊眷村之改建，囿於各改建基地面積與法規限制，且容納戶數有限，如按老舊眷村分布位置，將條件相近者，納併同一改建區進行，較能最大化達成改善原眷戶居住品質，更新都市景觀，發揮土地效益之改建目的。至就條件如何相近及如何整體分區規劃等事宜，應認其主管機關（上訴人）享有合目的性之裁量權限。

（二）又上開眷改條例第22條之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益，其對作成註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益之時間並未設有限制，乃立法者為達前開目的所為選擇，且眷村改建通常須花費較長時間為作業流程，故眷改條例未設有時效，乃係立法者之有意沉默，並無違反法律規範意旨及計劃，顯非法律漏洞。又行政程序法第124條規定，係立法者有意僅以合法之授予利益處分為標的，賦予廢止權之除斥期間限制。本件被上訴人等享有眷改條例之原眷戶權益，乃法律直接賦予之公法上權益（本院102年度10月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。是上訴人依眷改條例第22條行使註銷權之標的，僅係法律上賦予之公法上權益，與行政程序法第124條規定之行使以合法授益處分為標的，兩者之立法目的迥然有異。是以眷改條例第22條與行政程序法第124條亦不具本質上類似性。另本院上開決議，在論及眷改條例第22條註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益有無除斥期間之限制時，已明揭「無行政程序法第124條之適用」，當已排除再准予「類推適用」之餘地。綜上，眷改條例第22條並未存有法律漏洞，且與行政程序法124條未具類似性，無類推適用餘地。原判決對此亦已論述甚詳，核無不合。

（三）眷改條例第22條規定之意旨，如上所述，係在賦予上訴人得有效執行老舊眷村改建計畫，排除不同意者之干擾及抵制。該條所定規劃改建之門檻（即原眷戶3/4以上同意），於上訴人依上開第6條規定意旨，將條件相近之數個老舊眷村併同一改建區進行之裁量決定後，應以合併後同一改建區內全體原眷戶3/4以上同意為準，乃當然之理。又有關國軍眷舍管理業務，國防部原依職權發布「國軍（在台）軍眷業務處理辦法」以為依循；嗣因行政程序法公布實施，依該法第174條之1規定，上開辦法於91年12月31日失效，國防部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，依行政程序法第159條規定另訂「國軍軍眷業務處理作業要點」續為依循。依上述辦法及作業要點相關規定，可知早期國軍軍眷有集居及散戶之分，集居之眷戶以成立眷村並組織眷村自治會，實施自治管理；而散戶軍眷則得向其鄰近之眷村申請參加眷村自治會，或由各軍種總部於眷村建成後，冠以名稱，呈報國防部備查，副知聯勤留守署登記；有關集居組織部分，國防部57年5月27日（57）規成字第10133號令修正公布之國軍在台軍眷業務處理辦法第101條原規定：「軍眷集居眷戶50戶以上者，均應成立眷村，並組織眷村自治會，下設若干鄰，實施自治管理……。」惟嗣經國防部62年8月14日（62）經撰字第2764號令修正移列於第77條：「凡眷村集居眷戶應成立眷村自治會，下設若干鄰，以15戶至21戶編為1鄰，實施自治……。」已無集居50戶以上，即應成立眷村之規範；另現行國軍軍眷業務處理作業要點第伍點「眷村組織工作」亦僅於第3項規定：「眷村應設自治會，……自治會置會長1人……。」是自62年8月14日修正後，原集居眷戶50戶以上，應成立眷村之規定，已無適用餘地。「明德新村」、「建業新村」早年為不同眷村，但於改建計畫當時，已合而為「明建新村」，由單一之自治會管理，乃原審依法審認之事實，並為兩造所不爭。原判決基此，以其地理位置接近，且已合由單一之自治會管理為由，肯認上訴人得依眷改條例第6條規定，將之合併為「明建新村」進行改建，原無不合；卻又以「明德新村」、「北建業新村與南建業新村」戶數分別為57戶及451戶，依國防部57年5月27日（57）規成字第10133號令修正發布「國軍在台軍眷業務處理辦法」第101條規定，應分別成立眷村，雖其後共同組成眷村自治會，乃為管理上之方便，不能因此認屬單一眷村，復以此2眷村地理上非屬毗鄰，可為區分，且配住之軍眷其軍階亦不相同，眷舍之面積各異，居住環境亦有差別，改建之須求及條件有其差異性，應各別尊重各眷村之改建意願等由，認為關於3/4同意改建之門檻，須就「明德新村」及「建業新村」分別認定計算，因認上訴人以明建新村同意改建已達3/4為前提，依眷改條例第22條規定，逕行註銷被上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶權益，尚屬無據，而將訴願決定及原處分均予撤銷；不惟前後所述理由有所矛盾，亦有未正確適用上開眷改條例第22條及國軍軍眷業務處理辦法相關規定之情形。上訴人執以指摘原判決違法，自屬可採。

（六）綜上，原判決既有上述違背法令之情事，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本院前次發回意旨已指明上訴人註銷被上訴人等眷舍居住憑證及原眷戶權益，須明建新村原眷戶有4分之3以上同意改建，而被上訴人為不同意改建者為前提，始得為之。而上訴人用以作為統計同意改建原眷戶數量基礎之同意改建認證書，其真實性、有效性等關係上開改建門檻之達到及對不同意改建眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益行政處分合法與否之重要判斷基礎事實，原審應詳加調查認定，乃更審裁判仍未盡此職權調查義務，致事證仍有未明，有再由原審法院調查之必要，爰將更審判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。

八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異