臺北高等行政法院判決

109年3月12日辯論終結

原告

汪王文元

原告

毛厚鑑

原告

賈劍琴

原告

胡蓬萊

原告

陳福勝

原告

曹正綱

原告

龐宗敏

原告

王和平

原告

胡薛玉梅

上9人共同訴訟代理人

駱怡雯律師

原告

杜正驊

原告

劉啟靜

原告

劉啟遠

原告

劉啟帆

原告

劉啟美

原告

劉啟寧（兼上4人送達代收人）

原告

王根滋

原告

周浩瑜

原告

卓姿杏

原告

卓群傑（兼上1人送達代收人）

原告

薛東海

原告

于群生

原告

高王冰

原告

高瑋

原告

高珮

原告

高運達

原告

高琦

上17人共同訴訟代理人

蔡鴻杰律師

上17人共同訴訟代理人

李亭萱律師

原告

易吳英妹

原告

易智榮

原告

易智芳

原告

易智美（兼上3人送達代收人）

原告

李玉珍

原告

姜偉雄

原告

姜小萍（兼上2人送達代收人）

被告

國防部

代表人

嚴德發（部長）

訴訟代理人

張靈秀

訴訟代理人

徐克銘律師

複代理人

雷兆衡律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國98年7月9日院臺訴字第0980087791號訴願決定，提起行政訴訟，經本院98年度訴字第1866號判決駁回後，原告提起上訴，最高行政法院以100年度判字第1392 號判決廢棄發回本院更為審理；經本院100年度訴更一字第165號判決撤銷後，被告提起上訴，最高行政法院以107年度判字第158號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告易吳英妹、易智榮、易智芳、易智美、李玉珍、姜偉雄及姜小萍受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請而為一造辯論判決。

二、事實概要：原告為國軍老舊眷村「○○新村」及「○○新村」（以下合稱明建新村）眷舍的原眷戶或原眷戶的繼承人，前經被告所屬總政治作戰局（下稱總政戰局）於民國92年11月25日依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）相關規定辦理眷村改建事宜，而作成勁勢字第0920014643號公告，公告事項為：㈠高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，訂於92年12月4、5日假文康中心中正堂實施。㈡原眷戶同意改建者，應於92年12月4（5）日起至93年3月 3（4）日止，填具改（遷）建申請書，並經法院認證後，將申請書……繳交列管軍種（單位），逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶（下稱92年11月25日公告）。嗣於舉辦第一階段（認證）說明會時，並備具改（遷）建第一階段（認證）說明書載明：「1.眷村原眷戶有3/4 以上同意改（遷）建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，被告得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。2.眷村原眷戶未達3/4 以上同意改建者，不辦理改建，於眷改條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理」。之後被告所屬海軍總司令部（現改制為國防部海軍司令部，下稱海軍司令部）彙整該軍列管明建新村原眷戶暨違占建戶遷建自治新村改建基地申請書法院認證結果及眷籍清查補正資料後，呈報被告以93年12月24日勁勢字第0930019191號令核定明建新村遷建自治新村改建基地眷戶各選項認證結果，同意改建的原眷戶合計超過3/4 以上。海軍司令部續於97年3月18日以國海政眷字第0970000758 號呈，將不配合眷村改建的眷戶清查情形呈報被告，經被告以98年1月8日國政眷服字第0980000257號函及98年1月10 日國政眷服字第0980000344號函註銷原告的眷舍居住憑證及原眷戶權益（以下合稱原處分）。原告不服，經訴願決定駁回後，提起行政訴訟。本院前以98年度訴字第1866號判決（下稱原判決）駁回，原告提起上訴，最高行政法院以100 年度判字第1392號判決（下稱前次發回判決）廢棄，發回本院更為審理；之後本院以100年度訴更一字第165號判決（下稱更審判決）撤銷訴願決定及原處分，被告提起上訴，最高行政法院以107年度判字第158號判決（下稱本次發回判決）廢棄，發回本院更為審理。

三、原告主張：

㈠眷改條例第6條第1項規定並未授權被告可將數個眷村合併為一村計算眷改條例第22條所定3/4門檻。眷改條例第22 條所定門檻的計算，依被告總政治作戰部86年5月6日（86）祥祉字第04302號函，眷改條例第22 條所指「規劃改建之眷村」是指單一眷村，故計算改建人數自應將「○○新村」與「○○新村」區別為兩個眷村分別計算。原告否認有「明建新村」此一合併編制的事實。被告主張二村合併為一村的證據，僅有眷戶申請權益承受的公文書曾以「明建新村」稱之，但這是被告92年12月8 日後才首度以「明建新村」為名，僅是「○○新村」與「○○新村」的統稱，此觀被告98年3月2日國政眷服字第0980002544號令、總政戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告、高雄市眷村文化館網站資訊等，均區別「○○新村」與「○○新村」可證。○○新村與○○新村有許多相異之處，例如配住對象、配住作業程序、改建必要性、坐落位置、行政區劃、保存價值、自治會的成立與歷史沿革、原眷戶數、改建意願等等，均有不同，不符合眷改條例第6 條條件相近的要件，難以合併為一村，據以計算改建意願人數的比例。被告僅提出眷舍管理表、原眷戶名冊與海軍列管明建新村遷建自治新村改建基地原眷戶法院認證基本資料，並未提出眷改條例第3 條所稱經主管機關或其所屬權責機關核發的國軍眷舍居住憑證或公文書。原告否認被告主張○○新村451戶、○○新村57戶，兩村合併共508戶的事實。

㈡原處分註銷原眷戶權益的前提為該眷村已有原眷戶3/4 以上同意改建，並經被告公告。該公告屬對眷村內眷戶發生法律效力的一般處分，為被告作成原處分的構成要件及基礎。被告就本件眷村改建案，從未作成「原眷戶已有3/4 以上同意改建，改建案已通過」的行政處分，即作成原處分，應屬違法。又被告93年12月24日勁勢字第00000000000 令核定明建新村認證結果，同意改建戶達 3/4，該村參與改建計畫確定。然此一命令未依法主動公開，刊載政府公報或以其他適當方式公布，亦未依法送達相對人知悉，已違反行政程序法第45條第1、2、3款、第68條後段、第100條及國軍老舊眷村改建辦理法院裁定暨強制執行事件應行注意事項第3點第7款規定。

㈢參酌高雄市○○區○○新村98年間改建同意意見連署過程中，有13戶眷戶於連署期限內表達同意改建，卻於連署期間屆至後撤銷同意連署的表示，並經被告99年1月19 日國政眷服字第0990000777號令列為不同意改建戶計算，而宣布○○新村未達同意改建門檻，此亦可見海軍陸戰指揮部99年1月 29日海陸眷服字第0990001127號函。依此可證，曾表達同意改建的眷戶可嗣後撤銷其同意，且不計入同意改建戶數計算。而本件眷村改建案，也有20餘戶眷戶於認證期限內提出聲明書表示同意改建，後又以存證信函撤銷同意，經被告98年 2月5日國政眷服字第0980001435號函將其中19 戶列為不同意改建戶，則依被告99年1月19日國政眷服字第0990000777 號令意旨，該等眷戶不應計入同意改建戶數。但被告現以程序安定性為由，拒絕將意願變更的眷戶扣除計算門檻，違反平等原則。況被告個案處置不一，例如對於不配合改建的熊○國（○○00-0號）、隋○賓（○○000號），分別於97年4月25日、5月7日恢復其等輔助購宅款權益；逾期認證的10戶，被告也於101年10月核定其中8戶的眷改權益，可證其恣意。被告一方面將上開20戶意願變更者列入改建門檻計算，又以原處分註銷其權益，亦有差別待遇。故已經被告註銷眷籍者，均不應列入同意改建眷戶數。

㈣被告提出412份同意改建認證書中有32份是於93年3月4 日以後作成，違反被告所定認證期限，應自同意改建戶數中扣除。又李○賢93年1月3日的認證書記載「申請人姓名：李○賢」、「身分證字號：Z000000000」，足以辨識該認證申請人為李○賢，李○賢以自己名義申請認證，此與被告提出李○華94年5月24 日認證書記載「申請人姓名：李○華」、「身分證字號為Z000000000」有所不同，可證上開2 次認證的申請人不同，李○賢93年1月3日所為認證，並無任何以代理人資格為意思表示，不能認係代理李○華所為。則李○華94年5月24日認證書即屬逾期認證，不得計入同意改建戶。

㈤以張○鐘、劉○清與李○基名義出具有6 份認證申請書，被告應舉證證明該3人確有原眷戶資格，否則該3人提出的6 份申請書均應扣除。

㈥眷戶無配舍令者，即無原眷戶身分，所為的認證書不生效力。又眷舍管理表上註明依據海軍總部（77）震眷字第2290號令頒「國軍眷村違規及違（占）建理規定」辦理核准進住者，應屬眷改條例第23條所定主管機關存證有案的列管違（占）建戶，根本不具備原眷戶身分，依法不得參加認證。被告違法准予認證，將違占戶列為同意改建戶計算，有灌水之嫌。

㈦依國軍軍眷業務處理要點陸、眷舍分配工作第2 條規定，一舍不得兩配或多配。又依被告89年祥祉字第07351 號令頒訂辦理國軍老舊眷村改建注意事項第壹點眷改條例第3部分第2項，以及被告87年祥祉字第14383 號「國軍老舊眷村原眷戶及違占建戶法院認證基本資料表暨改建意願及坪型需求統計表」說明3 規定，一門牌眷舍配住兩戶，既使均依法承受或有核配公文，於辦理改建認證時，僅能認定為1 戶，兩戶認證即屬違法。經原告統計，同意改建認證書中有同一門牌提出兩份認證書者為26戶，已屬違法。縱須將領有配舍令的眷戶計入，被告應提出經協商由1 戶承接眷改權益的證明，否則應將1戶兩認或多認者，全數扣除。

㈧同意改建認證書中有9 戶身分證字號與事實不符的情形（包括○○39林○雲、○○75-2胡○諄、○○92-1王○璋、○○129王○武、○○156-1譚○忠、○○186鄭○炎、○○215胡○慶、○○230周○山、○○1-19 張○振），已經臺灣高雄地方法院102年抗字第24號裁定認定在案。依公證法第101條第1 項規定，公證人認證私文書，應使當事人當面於私文書簽名，或承認為其簽名，並於認證書內記明其事由。故認證時，申請書上身分證字號與眷戶本人身分證字號不符，即無法確認本人於公證人面前為認證，不應列入同意改建戶計算。

㈨依公證法第101條第5項、公證法施行細則第78條第2 項規定，公文書或私文書有增刪、塗改、損壞或形式上顯有可疑之點者，公證人應於文書增刪、塗改、損壞、可疑之點或其他空白處記明其事由，並加蓋職章或簽名。本件同意改建認證書有15戶遭塗改（含○○51張○玟、72-7郭○林、72-27 魏○民、74-5張○橋、79-1李○庭、79-5洪○猷、87陳○祥、88-2劉○鵬、99-3楊○昌、106-1李○達、144-10 宮○華、214戈○順、224盧○雨、○○11楊○○群、21李○芳），且未經公證人記明，因無法辨認增、刪、塗、改是否確由本人為之，認證過程有瑕疵，無民事訴訟法第358 條適用，不應列入同意改建戶計算。

㈩依公證法第101條第1項規定，公證人當場親見當事人簽名或蓋章後予以認證，為認證之常態。如當事人書妥文書後始向公證人承認為親簽，公證人即應於認證書上記明當事人非當場簽章，惟到場承認親簽等內容。本件申請書可供填寫部分包括「意願」欄5 處、「認證申請基本資料」（姓名、身分證字號、住址及電話）欄4處、「申請日期」欄2處。然部分申請書「意願」欄簽名與「認證申請基本資料」欄簽名字跡不同，而公證人未有任何註記。部分申請書的簽名字跡與該眷戶其他文書上簽名的筆跡明顯不同，公證人亦未於認證書上載明未由眷戶親自簽名的事由。上開情形共有193 戶，此私文書內容是否真正，即有疑問，而不應列入同意改建戶計算。公證法第101條第1項規定，公證人認證私文書，應由當事人當面於私文書簽名，或承認其簽名，並於認證書內記明其理由。個人資料預先以電腦打印者，無法證明是於公證人面前認證簽章，即不生認證效力。被告提出的同意改建認證書中有預先以電腦繕打眷戶個人資料者共62戶，已違反公證法第101條規定，不應計入同意改建戶。被告提出的同意改建認證書中記載申請日期與公證人認證日期不同者，計有170戶，顯見此170份申請書非於公證人面前當場簽署，已違反公證法第101條第1項規定，均不應列入同意改建戶計算。其中有132戶眷戶申請日為電腦預先繕打 93年1月3日，而公證人公證日戳章為93年1月15 日，除申請日與公證日不同外，更有被告代替眷戶集體認證作業之嫌。依最高行政法院106年度裁字第28 號裁定見解，原眷戶得享有申購住宅及領取輔助購宅款的權益，屬公法上一身專屬權，以領有主管機關或其所屬權責機關核發的國軍眷舍居住憑證或公文書為前提；原眷戶死亡時，由配偶優先承受權益，原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，並非繼承的遺產，與民法繼承制度不同。據此，認為「權益承受人於提出認證書時既已有承受原眷戶權益之資格，且嗣後已由主管機關核定為原眷戶權益承受人，自得認已補正該瑕疵」的見解即屬有誤。眷改條例並未賦予有承受原眷戶權益資格之人，於經主管機關核定承受權益前，即有提出認證申請書的權利。本件同意改建認證書中以配偶身分認證者，有54戶認證時資料不齊全，無法確認是否已辦畢承受而具原眷戶身分；以子女身分認證者，有49戶認證時資料不齊全，無法確認是否已辦畢承受而具原眷戶身分，故以上均應排除，不應列入同意改建戶計算。又配偶承受權益既為公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項規定適用，則原眷戶死亡，其配偶應於承受事實發生後5年內提出申請。況眷改條例第5條應適用於該條例施行時仍生存的原眷戶，若於施行前死亡，此一公法上一身專屬權即消滅，又即便第5條規定於86年11月 26日修正，原眷戶的配偶、子女亦應於86年11月26日修法後 4個月內申請權益承受，逾期即權利消滅。此外，原眷戶的配偶再婚亦喪失承受權益資格。被告應舉證該54戶以配偶身分承受權益之人均無再婚情形，且已於5 年時效期間內辦畢承受。依眷改條例第5 條規定，由子女承受權益時，若子女人數在2人以上，應以書面協議由1人於法定期間內承受權益，故被告亦應舉證上開49戶已經2人以上子女協議以書面推由1人承受及於法定期間內辦畢承受的事實，否則該等認證書均不得計入同意改建人數計算。依國軍軍眷業務處理作業要點第11點第2項第2款及第5 款規定，領取配舍又貸款者，不論是先配舍後貸款或先貸款後配舍，均應收回配舍。本件同意改建認證書中具華夏貸款身分者有21戶，其等於60至80年間享用華夏等基金貸款，並於77年間陸續申請配舍核定在案，被告理應完成清查，收回所配眷舍，並撤銷原眷戶權益。惟被告非但未依法辦理取回眷舍，竟准許上開眷戶以原眷戶身分參與改建認證，致認證結果失真，故應將此部分同意改建認證書排除計算。被告雖辯稱：於96年間陸續發現此種配舍又貸款情形，因眷舍已改建完成，故收回其全部貸款與貼息等等。然明建新村係先建後遷，96年新建大樓尚在建造中，全體眷戶仍續住原宅，未支領搬遷費及房租補助費，直至101年9月眷改大樓「合群新城」完工，原眷戶始搬遷至眷改大樓居住。故被告所辯，顯與國軍軍眷業務處理作業要點第11點第2項第2款所定應收回全部貸款與貼息的要件不合。依眷改條例施行細則第20條第1 項規定，主管機關應以書面通知原告參與改建認證的行政程序。總政戰局以92年11月25日勁勢字第0920014643號公告辦理認證，不符合上開書面通知的要求。故上開第20條第1項規定的3個月期間即無從起算，被告應先行補正書面通知，而不得註銷原告的原眷戶權益。被告以原告未於第一階段認證說明會後3 個月內提交同意改建認證書，而作成原處分，被告應舉證證明原告已參與第一階段認證說明會，或已領取主管機關發給的說明書及附件。原告既未接獲第一階段認證說明會的書面通知及附件，亦未參與該說明會，不知應於說明會後3 個月內按被告所定方式提出經法院認證的同意改建申請書，屬不可歸責於原告。又依被告89年12月20日（89）祥祉字第15726 號令頒「國防部辦理國軍老舊眷村改（遷）建說明會作業規定」五、一般規定（七），被告對於未出席第一階段說明會的原眷戶，應於說明會後，以雙掛號檢附說明書送達當事人，通知當事人於法定期間內，經法院認證表示是否同意改建。原告亦未於說明會後接獲書面雙掛號函件送達，致原告錯失認證機會。被告雖提出「海軍列管明建新村原眷戶名冊」，然原告否認其形式真正，且該名冊記載原眷戶519 戶，惟實際上原眷戶應為508戶，顯見該名冊將11 戶違建戶列入，縱其上簽名為真正，亦無從證明是被告發放認證說明書的簽收。另名冊上無簽收欄位，而是在「權益承受核定文號」欄位內簽名，亦未有日期顯示，與一般簽收重要文件之常情不符，空白未簽收高達367戶，實難認屬認證說明書的簽收簿。依眷改條例第21條、施行細則第19條、第20條規定，原眷戶出具申請書應單就「同意改建與否」為要式的意思表示，如放棄承購改建住宅，即應享有領取補助款後再行搬遷的權利。然被告擬訂的申請書記載「領取完工後輔助購宅款：依本條例第21條及本細則第19條規定自願放棄承購…住宅，於規劃改建基地房屋建造完成後，領取輔助購宅款，並於主管機關公告期間內搬遷。且同意俟基金寬裕後，檢討發給。」其中以「同意俟基金寬裕後，檢討發給」為條件，與前述「自願領取輔助購宅款後搬遷」的規定有悖，不但造成眷戶領取補助款的期限不確定，且可能因基金不寬裕而無法領取補助款，嚴重侵害眷戶權益。申請書內容既違法限縮眷戶領取補助款的選擇權，其認證結果亦屬違法，據此作成的原處分亦為違法。○○新村、○○新村146 名眷戶於法定公告期間內提出「高雄市『自治新村』改建基地明建新村原眷戶有條件不同意眷村改建聲明書」（下稱改建聲明書），其第4 點記載：「若本件原眷戶超過3/4 以上同意改建，則本人願意配合改建…」等等，並經公證人公證，符合眷改條例第22條及其施行細則第20條規定「3 個月內」、「書面為之」及「經公證人認證」等要件，足認該聲明書已符合認證的法定要件。且原眷戶超過3/4 以上同意改建的條件成就時，原告同意改建的意思表示即發生效力，顯見原告真意為同意改建，非不同意改建戶。被告無視原告同意改建的意思表示，作成原處分，有違比例原則。又眷改條例及其施行細則，均未就同意改建申請書的格式有明確規範，故只要眷戶文書有表達同意改建與否的意思，該文書即有效力，不能認為未依被告所訂格式認證，即屬不同意改建戶。再者，「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第5 點規定，將「依法表達不同意改建意見之眷戶」視為眷改條例第22條第1 項「不同意改建之眷戶」，已違反法律保留原則。國軍老舊眷村改建計劃的照顧對象多為老邁榮民，長年身處軍旅封閉環境，普遍欠缺法律概念，全賴眷改機關提供相關資訊及行政指導，然被告持有的眷改資訊大多未依法公開或送達原告，致眷改程序淪為暗箱作業，原告處於無知狀態，因而喪失權益。辦理國軍老舊眷村改建注意事項屬行政程序法第159條第2項第2款規定的行政規則，依同法第160條規定應登載於政府公報發布；且此一規範內容對眷戶權益影響重大，應掛號通知眷戶知悉。然被告未登載於政府公報發布，亦未掛號通知原告等眷戶，被告據此作成原處分，自屬違法。被告作成原處分時，眷改條例施行細則第20條第1 項規定原眷戶行使同意權的法定期間及方式「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證」，業經總政戰局94年5月6日勁勢字第0940006659號函（下稱94年5月6日函）變更為「原眷戶未於認證期限3 個月內完成申請書認證者，且列管單位未完成眷舍居住憑證及原眷戶權益註銷，其原眷戶相關權益並未消失，期間如同意改建並補辦認證者…應儘速逕以第2 階段說明會申請書辦理認證事宜，並不得再變更其選項」，然原處分就此未依行政程序法第96條第1項第2款規定予以記載，違反說理義務，亦有原處分所載法律依據不符處分作成時之法律狀態的違法情形。又被告給予第一階段未認證及認證後又不同意改建的眷戶補辦認證的機會，然此一資訊未合法揭露及送達眷戶知悉，且被告作成原處分前，未就補辦認證執行情況進行調查，亦未給予尚未補辦認證者陳述意見的機會，即將原告等眷戶認定為始終不同意改建者，逕行作成原處分，已違反行政程序法第102 條規定，有違正當行政程序，原處分自應撤銷。被告於第一階段法定認證期限93年3月4日截止後，自同年 3月22日起，開啟重新認證程序，給予逾期未表示意見或不同意改建的原眷戶補辦認證，從93年3月22日起至97 年底，補辦認證的原眷戶共51戶。惟被告未公告重新認證的程序及資訊，亦未送達眷戶知悉。被告開啟重新認證程序的同時，其所屬總政戰局以93年3月9日總政治勁勢字0000000000號函申明，不同意改建眷戶已無於第2 階段說明會後辦理變更認證的必要等等，則逾期未表示意見或不同意改建的原眷戶是否得補辦認證，被告作為矛盾，致眷戶認知上以為認證作業已截止，無再辦理重新認證的機會。其後，總政戰局又以94年5月6日函通知海軍司令部及明建新村自治會：「原眷戶未於認證期限3 個月內完成申請書認證者，且列管單位未完成眷舍居住憑證及原眷戶權益註銷，其原眷戶相關權益並未消失，期間如同意改建並補辦認證者，…應儘速逕以第2 階段說明會申請書辦理認證事宜，並不得再變更其選項」等等，將補辦認證的對象放寬至所有逾期未完成認證或不同意改建、附條件同意改建的眷戶，並延長期限至註銷原眷戶權益前。惟此一攸關眷戶權益的函件，被告沒有公告或送達眷戶知悉，參酌司法院釋字第709號、第731號解釋意旨，已違反正當行政程序，亦屬無正當理由而為差別待遇，違反平等原則及恣意禁止原則。此外，被告不通知原告可以補辦認證，逕作成原處分，形同懲罰原告，無助於眷改條例立法目的之達成，已違反比例原則，且被告沒有斟酌其無通知原告補辦認證的事實，即作成原處分，亦有裁量怠惰、思慮不周、權衡失誤等裁量瑕疵。被告所屬海軍陸戰隊指揮部雖以95年12月19日瀚眷字第0950010087號函、海軍司令部以96年2月14 日渝眷字第0960001120號函請原眷戶陳述意見，惟上開函文內容僅是說明將註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，未提及被告正進行重新認證作業的資訊，眷戶自無從得知被告已容許再次補辦認證。嗣後被告以原告等眷戶始終不同意改建作成原處分，形同不教而殺，其行政行為已違反誠實信用原則及明確性原則。依眷改條例第2條第1項規定，國軍老舊眷村改建的主管機關為被告，則眷改條例施行細則第20條所定的認證程序即應由被告辦理。然本件改建認證程序，係由被告所屬總政戰局依被告89年5月19日（89）祥址字第05728號令，以92年11月25日公告召開說明會，並於公告中載明由原眷戶於說明會後 3個月內繳交申請書至列管單位，已違反管轄法定原則。被告雖曾以89年5月19日（89）祥址字第05728號令授權所屬各機關辦理眷改條例內法定說明會事宜，惟未授權所屬各機關行使眷改條例施行細則第20條所定「書面通知眷戶提出認證申請書」的權力，故原告尚無對被告或總政治作戰局作成同意改建與否表示的法定義務存在。又總政戰局提供的定型化申請書文末記載「此致國防部」字樣，僅是促請眷戶主動向被告提出認證申請書，不能因此認為總政戰局92年11月25日公告開啟的改建認證程序就是由被告進行。且92年11月25日公告及被告所屬機關的發函（如海軍司令部96年2月14 日渝眷字第0960001120號函及海軍陸戰隊指揮部95年12月19日瀚眷字第0950010087號函等）均不符合行政程序法第15條要件，未刊登公報或新聞紙，開啟的認證程序即屬違法。被告於本件改建程序中，未作成任何行政決定，其所屬各機關即無「職務協助」被告的可能；縱認被告得「行使指揮權」，將眷改通知、公告權限交由所屬機關行使，但此以被告有具體的指揮行為為前提，而被告於本件改建程序中，未作成任何行政決定，由總政戰局進行的認證程序即屬違法。被告據此違法之認證程序所得同意改建戶數作成原處分，原處分自亦違法。眷改條例第22條規定得註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益的情形，並非以眷舍居住憑證的核發或原眷戶權益的賦予為違法作前提，故原處分應是對合法授益處分為廢止，而有行政程序法第124條規定的適用。被告以明建新村經認證程序達3/4同意改建為由作成原處分，則原處分本應於同意改建人數逾3/4門檻事實發生時起2年內為之。被告所屬總政戰局規定的認證期限至93年3月3日期滿，且被告主張於該時同意改建人數即已逾3/4門檻，則被告應於95年3月前作成原處分，現卻遲至98年1月10日始作成原處分，已逾2年除斥期間，原處分自屬違法。縱認原眷戶權益非由授益處分形成，惟基於法安定性的考量，參酌司法院釋字第474 號解釋、最高行政法院99年判字第1287號判決、最高行政法院前101年度6月份第 1次庭長法官聯席會議決議意旨，被告行使眷改條例第22條第1 項的註銷權時，仍應有行使期間的限制，而可類推適用行政程序法第124 條除斥期間的規定。至被告引用司法院釋字第727號解釋關於眷改條例第22 條立法目的，僅是針對「註銷權」而言，與原告主張註銷權的行使仍應有除斥或消滅時效期間無關等等。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：

㈠被告基於眷改條例第6 條的授權，合併規劃改建明建新村，遂以原○○及○○二村的總眷戶數計算眷改條例第22條所定3/4 門檻，屬合法有據。否則，任由一小型眷村以未通過同意門檻對抗被告統一規劃改建的權限，並延宕眷村改建計畫，顯不符眷改條例第6條及第22 條立法意旨。又應證事實雖無直接證據證明，但可應用經驗法則，依已明確的間接事實，推定真偽。被告所提眷舍管理表固非國軍眷舍居住憑證或公文書原本，惟其上載有該等公文書文號，且被告造具清冊，尚無將原眷戶以外之人虛偽登載其上的必要，除徒增管理困擾，亦將造成眷村改建認證的窒礙，已有高度真實的概然性，應認上開文件已足認定原眷戶總數為508戶。

㈡依最高行政法院98年度判字第1008號判決意旨，被告93年12月24日勁勢字第00000000000 令僅為機關內部行文，並非行政處分。被告得以通過改建的單純事實陳述，作為原處分的前階段行為。被告就通過改建乙事應以何種方法為之應有裁量餘地，非可謂被告有作成改建案通過之行政處分的義務，亦不可能因為沒有作成此一處分即認原處分違法。

㈢本件部分眷戶先於認證期間內同意認證，再於認證期間屆滿後以存證信函表達相反意願。為避免眷村改建計畫陷於浮動與不安狀態，影響法安定性，不能任令原眷戶以反覆之意見影響被告眷村改建程序。又原告主張有眷戶於認證期間內同時為同意與不同意改建之認證，被告否認之，亦未見原告有何舉證，自不可採。故無論是眷戶先同意改建，後又不同意改建，亦或原告主張同時為同意與不同意改建之認證，均不影響同意改建戶數的計算，此與平等原則無涉。至原告所提○○新村部分，該村原屬不同意改建眷村，是眷改條例第22條第2 項規定修訂後，眷戶連署申請辦理改建說明會，以重啟同意眷村改建認證程序，此與本件同意改建認證程序顯不相同。○○新村雖有原眷戶以存證信函撤銷連署，但皆於法定期間內為之，有被告99年1月19日國政眷服字第0990000777 號令等為證，與本件認證期限後復以存證信函撤銷認證的情形不同，無涉差別待遇。

㈣眷戶陳○、王○桂、周○輝、賈○龍、牟○釗、關○臣、陳○、陳○宗、常○驛等人，為逾期認證的眷戶，自應扣除，被告未將該等眷戶計入改建眷戶數。又鍾○士、呂○儉、史○人、曹○舟、歐○平、謝○武、曹○銳、于○淵等8 戶自始即列為未辦理認證戶，本不計入同意改建眷戶數中。另眷戶崔○瑞、林○炳部分，分別於93年2月14日及同年月26 日完成認證，無逾期認證情事。被告於第一階段認證期限屆滿時，即已逾3/4 法定門檻，後續第二階段同意改建認證，亦不列入眷村改建同意眷戶計算。又原眷戶李○華為李○賢胞兄，二人間無權益承受關係。被告本於確知○○新村 00-00號原眷戶為李○華，認證人為其胞弟李○賢，為使原眷戶便於認證，同意李○賢代理其兄李○華，以自己名義為同意改建的認證。原眷戶李○華嗣後於94年5月24 日為同意改建的認證，且李○華至今未否認同意認證書的效力，足證李○華有以其胞弟李○賢為代理人之意，並願受其意思表示拘束。故李○賢雖是以自己名義為認證，惟無改其為原眷戶李○華代理人地位，被告知有前開隱名代理之事實，並有前開事證可佐證，依隱名代理之效果，李○賢所為同意改建認證書自無效力上之瑕疵，被告將其計入同意改建認證數中，於法無違。

㈤原眷戶張○鐘、劉○清與李○基確有重複認證情事，然重複認證並無違法，亦非無效事由，於計算同意戶數時就重複部分即3件認證書扣除即可，原告主張6件全數刪除，並不可採。至原告否認上開3戶的原眷戶資格，已說明如前。

㈥依眷改條例第3條第2項規定，是否為原眷戶以有無眷舍居住憑證或公文書為斷。原告主張部分眷戶無配舍令，應扣除其等同意認證書等等，惟未提出任何具體事證。原告103年1月20日書狀第8頁所列葛○聖等20戶違占戶與其107年7月12 日書狀所列的6戶均有不同，難認該6戶確屬違占戶。況該等眷戶皆有居住憑證或公文書文號，本非違占戶。本件同意認證書中並無以違占戶灌水。

㈦國軍軍眷業務處理作業要點第陸點眷舍分配工作第2 條、辦理國軍老舊眷村改建注意事項第壹點第2 項規定，旨在避免一眷戶重複配舍。原告所指1 戶兩認等眷戶皆有獨立的居住憑證文號，且各該眷舍均有獨立大門及出入口，可知雖有門牌號碼相同之情，然亦僅是早年行政管制所生門牌編定問題，與原告所指1戶兩認的情形無涉。原告所指唐○鴻（○ 54-11）、袁○○嫹（○75）及楊○○丹（○82）3戶皆未認證，故就門牌○54-11、○75及○82，雖有1舍兩戶，惟僅提出1份認證書。另林○（○13）與林○（○ 13-1）、柳○林（○61）與徐○（○61-3）、馮○雲（○70）與沈○生（○70-1）、邱○玲（○81）與呂○維（○81-1）8 戶門牌實不相同，無原告所述1門牌兩份認證書的情形。故本件1門牌有兩份認證書者僅有12戶。

㈧原告所指認證書身分證字號有不符情事，惟該等出具認證書原眷戶並未表示不同意改建，故不能僅以身分證字號有誤載等些許瑕疵，即否定原眷戶出具同意改建申請書的效力。就林○○欽部分，本非臺灣高雄地方法院102年度抗字第24 號裁定所為判斷，原告如有爭執，應循公證法第16條及第17條規定另行救濟，而非於本件訴訟中爭執。又經公證人認證的文書推定為真正。原告未能提出推翻推定效力的反證，即無從質疑該等經認證的文書真正性。

㈨原告指摘認證書遭塗改等等，惟該等認證書已經臺灣高雄地方法院102年度抗字第24 號裁定為實質判斷，認客觀上係本人請求認證、刪改非公證法要求應記載事項、代理認證或冠夫姓等皆非認證無效的情形，至多僅生公證法施行細則第59條規定，認證書有誤寫、誤算的顯然錯誤時，公證人得隨時或依申請作成更正或補充處分，並通知請求人及其他已知利害關係人的效果。該等認證書既非無效，不影響認證的效力，自應計入同意改建的眷戶數中。

㈩就原告指摘認證申請書上簽名不一致部分，已經高雄地方法院102年度抗字第24 號裁定實質判斷，原告僅以目測方式，主觀臆測認為簽名不符，並未提出具有公信力的鑑定意見為證。原告就此部分，除應依公證法第16條及第17條規定另行提起公證異議外，亦應提出相關證明，否則被告據以計入同意改建戶，即屬有據。本件部分認證書有以電腦預先繕打眷戶基本資料的情形，無非是方便認證人辦理認證，且以電腦預先繕打個人資料，再經申請認證人簽名蓋章於認證書上，客觀上已可推認該申請人應是於公證人面前請求認證，此已經高雄地方法院102 年度抗字第24號裁定為實質判斷，認無違公證法要求，被告自應將之列入同意改建戶計算。況原告就此部分的爭執，應依公證法第16條及第17條規定另行提起救濟，而非於本件訴訟爭執認證書效力。公證法並未規定申請認證日與實際認證日須為同一日，況在大量請求認證的案件，公證人為符合公證法規定而需與每一申請認證人確認包括簽名及請求認證內容的情形下，如非認證日期早於申請認證的日期，或存有相類客觀上邏輯倒錯的狀況，申請認證日與實際認證日不同並無違公證法規定，臺灣高雄地方法院100年度抗字第234號裁定意旨可參。本件同意認證書固有申請認證日與實際認證日不同的情形，並沒有認證日期早於申請認證日等邏輯倒錯的情形，認證效力尚無影響，自應計入同意改建戶數。本件確有部分眷戶以配偶或子女身分認證，且承受權益日期在認證期限後，惟依最高行政法院103年度判字第196號判決意旨，主管機關核定承受僅為證明程序，只要承受事由發生於認證行為前，申請承受日期或主管機關核准承受日期縱在認證期限後，亦屬合法的程序補正，不影響其等同意眷村改建認證的資格。又只要有承受權益的公文號，即可證明為合法的權益承受人，原告要求被告提出2人以上子女推由1人承受的書面協議及原眷戶配偶無再婚證明等，洵屬無據。又配偶權益承受係85年2月5日眷改條例施行後始成為請求權基礎，是此一公法上請求權時效應自該日起算，依最高行政法院96年度判字第914 號判決意旨，行政程序法施行前，公法上請求權應類推適用民法15年時效，惟不得長於行政程序法90年1月1日施行起算5年，復依民法總則第18 條規範意旨，無論原眷戶是否於85年前死亡（例如眷戶梁儒林、王孝友及季生烈分別於73年5月13日、69年8月31日及61年6月10 日死亡），其配偶承受權益的時效皆應算至94年12月31日，而本件同意認證書中並無核准承受在此期限之後者。況行政程序法施行前，公法上請求權時效屆滿，類推民法的結果，僅生抗辯權的效果，權利不當然消滅，且核准權益承受的處分已具形式確定力，基於處分的構成要件效力，自無排除計入同意改建戶數之必要。至原告主張眷改條例第5 條規定僅適用該條例施行時仍生存的原眷戶等等，然第5 條文義上並無此限制，且參酌辦理國軍老舊眷村改建注意事項第貳點第11條規定，眷改條例施行前已死亡的原眷戶，其配偶仍可申請權益承受。原告又稱應適用86年11月26日修正後眷改條例第5 條第2項但書的4個月期間限制，然該部分是適用於85年11月 4日前原眷戶與配偶均死亡，且子女有2 人以上的情形，與配偶權益承受無關，亦與原眷戶子女僅1人的情形不同。本件確有部分眷戶同時具有華夏貸款身分，惟被告發現此等配舍又貸款的情形時，既尚未為其他處置，即不影響該等眷戶為登記有案之原眷戶的地位。況為避免國家資源浪費，本應收回眷舍或收回貸款及貼息，二者擇一。為使裁量明確化，被告遂訂立國軍軍眷業務處理作業要點第11條，以該眷戶所配眷舍是否奉准改建為區分時點，分別為收回眷舍或收回其全部貸款及貼息。原告所指具有華夏貸款身分的眷戶，因其眷舍改建皆已完成，遂依上開處理作業要點規定收回全部的貸款及貼息，尚屬合法，亦不影響其原眷戶身分，自無須扣除其同意改建認證書。縱有眷戶尚未繳回貸款與貼息，亦為被告得依眷改條例規定註銷眷舍居住憑證與原眷戶權益的問題，尚不影響同意改建門檻的計算。依行政程序法第100 條規定，書面以外的行政處分，以適當方法使相對人知悉即屬合法送達。被告將認證說明書及附件作成公告，原不以送達回證為必要證據。縱原告真未受送達，其至遲於被告所屬海軍司令部93年2月23日沛眷字第0930002641 號函促請辦理認證時，即得知悉相當於公告的內容，當屬以其他適當方法通知原告。又關於認證說明書的發放，被告是先由部辦人員發放認證說明書並為簽收，於未獲會晤時，再委由各區鄰長發放及要求簽收，且於認證說明會簽到時再次發放，有「海軍列管明建新村原眷戶名冊」可證。送達證書僅為證據方法，縱無送達證書，倘相對人已實際收受，仍已合法送達。依眷改條例第20條第1項、第21條及其施行細則第19 條、第20條規定，計算輔助購宅款的許多基數，均須待原眷戶搬遷後發包始能確定，故所謂「自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者」，應是指自願搬遷者而言，尚非領取輔助購宅款後始為搬遷的時程明文。眷改條例第21條及其施行細則第19條，無非規定原眷戶得選擇領取輔助購宅款並放棄承購改建住宅及輔助購宅款的申請方式，非規定輔助購宅款的發給時程，不因申請書上有「同意俟基金充裕後，檢討發給輔助購宅款」的記載，即可認為違反上開規範，進而主張動搖原處分的適法性。且國家資源及預算本有一定期程，任何福利措施皆有優先列後順序。眷改條例第8 條規定支應眷村改建經費應自眷村改建基金中支出，「同意俟基金寬裕後，檢討發給輔助購宅款」實具法律與實際面基礎，無任何違法疑慮。依最高行政法院100年度判字第2019 號判決意旨，眷改條例中原眷戶「同意」與否乃開啟眷改規劃實施程序的同意權行使，行使同意權的對象乃主管機關的「眷改規劃內容」，當然不能再就規劃內容為「附條件同意」，否則無異於變更原規劃內容，致主管機關無從判斷原眷戶是否同意原規劃內容，無從為符合多數利益的規劃修正，且附條件同意將造成原眷戶同意數處於不安定狀態，自應列為不同意改建戶。依最高行政法院104年度判字第239號、103年度判字第196號、99年度判字第391 號判決意旨，辦理國軍老舊眷村改建注意事項乃合於法律保留原則的眷村業務細節性規定，無須刊登政府公報。縱認該改建注意事項為解釋性行政規則，依行政程序法第159 條規定應刊登政府公報，然未為刊登，亦不影響其效力。則被告適用該改建注意事項，當不影響原處分的適法性。原處分已依行政程序法第96條規定為詳實記載。原告主張：原處分未記載關於第2次認證的事實，違反行政程序法第 96條規定等等。惟原告已知悉第2 次認證的資訊，仍始終不同意改建，縱原處分應記載第2 次認證的資訊而未記載，亦不影響原告的救濟與防禦，自不影響原處分的適法性。又本件明建新村同意改建眷戶已超過 3/4，則被告作成原處分所根據的事實，客觀上明白足以確認，被告本無給予原告陳述意見機會的義務。況被告實際上已屢次明確通知原告就原處分提出陳述意見書，並明確記載法規依據及法律效果，實已給予原告陳述意見的機會，自無違法之情。被告於第一階段認證期限屆滿時即達法定門檻，嗣後有無允許部分眷戶補辦同意認證，已不影響明建新村得依規劃改建的事實。被告係審酌原眷戶是否變更意願且配合改建，而裁量允許其辦理同意認證，與原告持續表達不同意意見，且始終未向被告表示同意改建的情形不同，尚非無正當理由的差別待遇，無違平等原則。況被告已一再去函告知原告配合改建與陳述意見，有被告所屬海軍陸戰隊95年12月19日瀚眷字第0950010087號函為證，足令原告知悉有第2 次補辦同意認證的機會。又94年5月6日函是針對明建新村自治會94年5月2日以存證信函提出陳情所為的回函，即原眷戶未於認證期限3 個月內完成申請書認證，且列管單位未完成眷舍居住憑證及原眷戶權益註銷，其原眷戶權益並未消失，期間如同意改建並補辦認證者，主管機關將採取有利於眷戶的裁量，此乃被告個案裁量寬認補辦認證的效力，本無須通知所有未於認證期限內完成認證的眷戶，且提出陳情的眷戶至少有1 次向被告表示同意改建，與原告持續表達反對意見具本質上不同，非相同性質的事物，自與平等原則及差別待遇無涉。依眷改條例第2條第1項規定，推動國軍老舊眷村改建的主管機關為被告。被告為辦理明建新村改建事宜，依行政程序法第19條規定指揮所屬各機關辦理眷改條例所定說明會，與行政程序法第15條的權限委任有別。且原眷戶改（遷）建申請書末段記載「此致國防部」等字樣，亦可知本件眷村改建確實由被告基於主管機關的地位進行。被告為辦理本件改建事宜，前以89年5月19日（89）祥址字第05728號令命所屬各機關辦理法定說明會，並完成資料彙整任務，屬指揮並授權所屬機關於其職掌範圍內完成各種細節性事項。依本件同意改建人數是否已足3/4 的核定、註銷不同意改建眷戶的居住憑證及原眷戶提出認證書的對象均為被告，即可知被告所屬機關未有以自己名義就上開事項為核准的權限。況依最高行政法院103年度判字第68 號判決意旨，本件縱非行政協助關係，亦非行政程序法第15條權限委任，原告主張仍無憑據。依最高行政法院前102年10月第2次庭長法官聯席會議決議，原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款的權益，並非授益行政處分所形成，被告註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，前者為私法作用，後者雖屬侵益處分，然非授益處分的廢止，無行政程序法第124 條的適用。又原眷戶權益的註銷既與一般授益處分的廢止，性質不同，亦無類推適用的可能等等，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、本件兩造爭點有：㈠本件將○○新村與○○新村合併為同一眷改案，並以二眷村總眷戶數作為計算眷改條例第22條所定3/4門檻的基礎，是否違反眷改條例第6條規定？如以二眷村總眷戶數為計算基礎，則原眷戶總戶數共有幾戶？㈡被告須否及有無作成原眷戶已逾3/4 同意改建，改建案已通過的行政處分？對原處分的適法性有無影響？㈢已於93年3月4日前提出同意改建認證書，後又以存證信函或其他認證書表達不同意改建的眷戶，應否列為同意改建眷戶？被告是否為不同處置而有違平等原則？對原處分的適法性有無影響？㈣同意改建認證書中有無逾期認證？應否列為同意改建眷戶？㈤同意改建認證書中有無重複認證？應否列為同意改建眷戶？㈥同意改建認證書中有無已註銷眷籍，喪失原眷戶身分者？應否列為同意改建眷戶？㈦同意改建認證書中有無違占戶，而不具原眷戶資格者？應否列為同意改建眷戶？㈧同一門牌是否允許賦予複數原眷戶權益？㈨同意改建認證書中有無認證書所載身分證字號與事實不符之情？應否列為同意改建眷戶？㈩同意改建認證書中有無塗改之情？應否列為同意改建眷戶？同意改建認證書中有無簽名不同之情？應否列為同意改建眷戶？同意改建認證書中有無以電腦預先繕打眷戶個人資料之情？應否列為同意改建眷戶？同意改建認證書中有無公證日期與簽名日期不同之情？應否列為同意改建眷戶？同意改建認證書中有無以配偶身分認證，惟認證時不具原眷戶身分者？應否列為同意改建眷戶？同意改建認證書中有無以子女身分認證，惟認證時不具原眷戶身分者？應否列為同意改建眷戶？同意改建認證書中有無配偶權益承受已逾5 年者？應否列為同意改建眷戶中？同意改建認證書中有無華夏貸款身分者？應否列為同意改建眷戶？被告是否未將認證說明書及附件合法送達原告？致原告未能於第一階段說明會後3 個月內提交同意改建認證書？對原處分的適法性有無影響？「高雄市自治新村改建基地原眷戶改（遷）建申請書」關於「同意俟基金寬裕後，檢討發給」的內容，是否違反眷改條例第21條及其施行細則第19、20條規定？並影響原處分的適法性？原告提出改建聲明書，是否已符合眷改條例施行細則第20條所定同意改建眷戶的要件，而不應以原處分註銷其權益？辦理國軍老舊眷村改建注意事項是否依行政程序法第160條第2項規定登載於政府公報發布？若無，其效力為何？對原處分的適法性有無影響？原處分是否違反行政程序法第96條及第102 條規定？總政戰局以94年5月6日函允許於法定認證期限後補辦認證，被告有無相關作為足使原告知悉有補辦認證的機會？如無，是否違反誠信原則、平等原則、正當法律程序、比例原則等？總政戰局及海軍司令部是否需經行政程序法第15條委任程序，始得進行本件眷改案相關發文及程序？對原處分的適法性有無影響？被告作成原處分有無依眷改條例第22條規定為適法裁量？被告作成原處分有無行政程序法第124條的適用？或應類推適用該條規定？

六、本院的判斷：

㈠本件應適用的法令及說明：

⒈90年10月31日修正公布眷改條例第1 條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第3條第2項規定：「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1、2項規定：「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2項）前項子女人數在2人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由1人承受權益，逾期均喪失承受之權益。但於中華民國85年11月4 日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由1人承受權益。」（85年2月5日制定公布時規定：「（第1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受其權益。但於行政院核定眷村改建計畫後，發生原眷戶與配偶均死亡之情形者，得由其子女承受其權益。（第2 項）前項子女人數在2人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起3個月內，以書面協議向主管機關表示由1 人承受權益；逾期均喪失承受之權益。」86年11月26日修正為：「（第1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2項）前項子女人數在2人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起3個月內，以書面協議向主管機關表非由1人承受權益，逾期均喪失承受之權益。但於中華民國85年11月4 日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起4 個月內，以書面協議向主管機關表示由1人承受權益。」）第6條第1 項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第21條規定：「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」第22條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有4分之3以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（96年1月3日修訂為：「規劃改建之眷村，其原眷戶有3分之2以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」並增訂第2 項：「本條例修正施行前，經主管機關依第20條第3項辦理改建說明會，原眷戶未逾4分之3 同意改建之眷村，經原眷戶2分之1以上連署向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證者，適用前項之規定。」）第29條規定：「本條例施行細則，由主管機關定之。」

⒉司法院釋字第727號解釋理由書：「85年2月5 日制定公布之眷改條例第22條規定：『規劃改建之眷村，其原眷戶有4 分之3 以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。』（96年1月3日修正公布將4分之3修正為3分之2，並改列為第1 項；下稱系爭規定）對於不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，而不能如同意改建之原眷戶享有依眷改條例第 5條第1 項前段規定承購依同條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款等權益，形成與同意改建者間之差別待遇。軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第457 號解釋意旨參照），其終止原不以配住眷戶之同意為必要。系爭規定之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。所有原眷戶均有相同機會同意改建而取得相關權益，並明知不同意改建即無法獲得相關權益。是系爭規定所為差別待遇之目的要屬正當，且所採差別待遇手段與前開立法目的之達成間具有合理關聯，與憲法第7條平等原則尚無牴觸。」

㈡被告作成原處分適法有據：原告為明建新村眷舍的原眷戶或權益承受者。該新村前經被告以89年5月19日（89）祥址字第05728號令，指揮所屬總政戰局依行為時眷改條例相關規定辦理眷村改建事宜，以92年11月25日公告於92年12月4日及5日召開高雄巿自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，通知原眷戶同意參與改建者，應於說明會後3個月內（即93年3月4 日前）填具高雄巿自治新村改建基地原眷戶改建申請書，並經法院或民間公證人認證，交送列管軍種（單位），逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建。惟原告（或其被繼承人）未於期限內提出同意改建的認證，而是提出經公證人認證的改建聲明書（原告訴訟代理人於105年8月23日庭呈），其上記載：「…以上聲明內容，本人均已明瞭，且決定不參加眷村改建」等等，已見原告決定不參加眷村改建；至改建聲明書又記載：「若本村住戶超過4分之3以上同意改建，則本人願意配合改建……」等等，乃附條件的意思表示，無法認屬同意改建（詳後所述）。其後海軍司令部彙整資料，呈報被告以93年12月24日勁勢字第0930019191號令核定原眷戶各選項認證結果，同意改建的原眷戶超過3/4以上。以上有92年11月25 日公告、高雄市自治新村改建基地改（遷）建第一階段（認證）說明書、被告89年5月19日（89）祥址字第05728號令、被告93年12月24日勁勢字第0930019191號令〔本院98年度訴字第1866號卷（下稱原審卷）1第28-32、81、136 頁〕及改建聲明書等附卷可參。原告未為同意改建的認證，且原眷戶有3/ 4以上同意改建，則被告依眷改條例第22條規定，以原處分註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，應屬有據。

㈢被告就眷村改建的規劃具有裁量權，本件尚無違反眷改條例第6條規定，故被告以明建新村原眷戶508戶為基礎，計算同意改建眷戶，應屬有據：

⒈行政訴訟法第260條第3項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」本次發回判決將更審判決廢棄發回，其法律判斷的理由為：「㈠上訴人（即被告）乃眷改條例之主管機關，為眷改條例第2條所明定。依該條例第1條規定……可知國軍老舊眷村之改建，除為照顧原眷戶權益及中低收入戶外，尚包括加速更新老舊眷村、提高土地使用經濟效益、協助地方政府取得公共設施用地、改善都市景觀等多重公共利益等目的。同條例第6條第1項規定……核上開第6 條規定意旨，概因國軍老舊眷村之改建，囿於各改建基地面積與法規限制，且容納戶數有限，如按老舊眷村分布位置，將條件相近者，納併同一改建區進行，較能最大化達成改善原眷戶居住品質，更新都市景觀，發揮土地效益之改建目的。至就條件如何相近及如何整體分區規劃等事宜，應認其主管機關（上訴人）享有合目的性之裁量權限。……㈢眷改條例第22條規定之意旨，如上所述，係在賦予上訴人得有效執行老舊眷村改建計畫，排除不同意者之干擾及抵制。該條所定規劃改建之門檻（即原眷戶3/4以上同意），於上訴人依上開第6條規定意旨，將條件相近之數個老舊眷村併同一改建區進行之裁量決定後，應以合併後同一改建區內全體原眷戶3/4 以上同意為準，乃當然之理。又有關國軍眷舍管理業務，國防部原依職權發布『國軍（在台）軍眷業務處理辦法』以為依循；嗣因行政程序法公布實施，依該法第174條之1規定，上開辦法於91年12月31日失效，國防部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，依行政程序法第159 條規定另訂『國軍軍眷業務處理作業要點』續為依循。依上述辦法及作業要點相關規定，可知早期國軍軍眷有集居及散戶之分，集居之眷戶以成立眷村並組織眷村自治會，實施自治管理；而散戶軍眷則得向其鄰近之眷村申請參加眷村自治會，或由各軍種總部於眷村建成後，冠以名稱，呈報國防部備查，副知聯勤留守署登記；有關集居組織部分，國防部57年5月27日（57）規成字第10133號令修正公布之國軍在台軍眷業務處理辦法第101 條原規定：『軍眷集居眷戶50戶以上者，均應成立眷村，並組織眷村自治會，下設若干鄰，實施自治管理……。』惟嗣經國防部62年8月14日（62）經撰字第2764號令修正移列於第77 條：『凡眷村集居眷戶應成立眷村自治會，下設若干鄰，以15戶至21戶編為1鄰，實施自治……。』已無集居50 戶以上，即應成立眷村之規範；另現行國軍軍眷業務處理作業要點第伍點『眷村組織工作』亦僅於第3 項規定：『眷村應設自治會，……自治會置會長1人……。』是自62年8月14日修正後，原集居眷戶50戶以上，應成立眷村之規定，已無適用餘地。『○○新村』、『○○新村』早年為不同眷村，但於改建計畫當時，已合而為『明建新村』，由單一之自治會管理，乃原審依法審認之事實，並為兩造所不爭。原判決基此，以其地理位置接近，且已合由單一之自治會管理為由，肯認上訴人得依眷改條例第6 條規定，將之合併為『明建新村』進行改建，原無不合」等等，已肯認被告就本件眷村改建範圍的規劃具有裁量權，無違眷改條例第6 條規定，本院即應受其見解拘束。

⒉眷改條例創設的改建配售措施，賦予原眷戶享有優於一般國民或公教人員的權益，屬給付行政的範疇，主管機關就眷村改建的規劃與執行，基於其行政的積極性、公益性，有其整體性考量的自由形成空間。依眷改條例第1條及第6條第1 項規定，眷村改建範圍的規劃，不僅限於改善軍眷生活環境的目的，尚包括提高土地使用經濟效益，並改善都市景觀等；且應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，集中興建住宅社區，是如何整體分區規劃，以達最大效益，屬立法機關授與主管權責機關為政策上考量及判斷，被告享有計畫形成的空間，除有明顯不法情事，否則法院對此類行政上裁決應予尊重，有最高行政法院103年度判字第68號、108年度判字第394 號判決意旨可資參照。查「明建新村」雖含有門牌編定為「○○新村」與「○○新村」二者，並以海○路為間隔，惟實質上地理位置接近，早於64年間即由單一的「明建自治會」管理，有明建新村位置示意圖、空照圖及海軍司令部64年2月27日（64）治眷字第0769 號令在卷可憑〔原審卷1第85、176、177、本院107年度訴更二字第50號卷（下稱本院卷）1第132-134頁）。是被告以地理位置以及管理上屬同一自治會，而將門牌編訂為「○○新村」、「○○新村」二者合併為「明建新村」辦理改建，難認無正當理由，本院對此計畫裁量即應予以尊重，尚難逕認已違反眷改條例第6條規定。

⒊原告雖以被告未能提出國軍眷舍居住憑證或公文書原本，否認明建新村原眷戶總數為508戶，然被告業已提出該508戶的國軍眷舍管理表為證〔本院100年度訴更一字第165號卷（下稱更審卷）4第182-689頁〕，該管理表上載有原眷戶姓名、兵籍號碼、核准進住的單位文號、進住日期及配舍時服務單位級職紀錄等資訊，審酌原眷戶進住眷村的時間不一，有早於3、40 年間即進住者，年代久遠，而被告為明建新村列管單位的上級機關，其造具清冊列檔管理，尚無證據顯示有虛偽登載，徒增管理窒礙的情形，應認上開文件足資認定明建新村原眷戶總數為508 戶。原告未能提出實證推翻國軍眷舍管理表的真實性，其主張即難採憑。

㈣被告作成原處分，不以事先作成眷村改建案已達眷改條例第22條第1項規定門檻之確認處分為必要：眷改條例第22條規定，以原眷戶有3/4 以上同意改建作為開啟眷村改建程序的前提，然未規定被告於眷村改建案達此同意門檻時，應先就此作成確認處分後，始能作成原處分。又海軍司令部於93年5月14日以澄育字第0930001101 號呈向被告陳報該軍列管高雄市「明建新村」原眷戶暨違占建戶遷建「自治新村改建基地」申請書法院認證結果，經被告以93年12月24日勁勢字第0930019191號令核定，該令函主旨欄記載：「核定貴管高雄市明建新村遷建自治新村改建基地原眷戶認證結果統計案，請照辦。」說明欄記載：「……二、核定該村原眷戶於本遷建案各選項認證結果：㈠購置34坪型住宅：159戶。㈡購置30坪型住宅：117戶。㈢購置28坪型住宅：46戶。㈣購置民間市場成屋：50戶。㈤領取完工價輔助購宅款：30戶。三、該村違占建戶尚未完成補件作業，請貴部儘速辦理……另杜正驊等36戶原眷戶眷籍清查資訊補正作業，請繼續釐清」等等（原審卷1第136-137頁），由該令內容可知僅係被告發文給海軍司令部，用以表明原眷戶認證結果統計，既未對外公告，亦未以副本送達原眷戶，純粹是機關內部的行文，並未直接對原眷戶的權利或法律上利益產生法律效果，非屬行政處分（最高行政法院98年度判字第1008號判決意旨參照）是無原告主張應依法送達原眷戶或刊登政府公報的必要。

㈤明建新村改建與否，取決於第一階段認證期間屆滿時，是否已逾原眷戶3/4 以上眷戶同意，原同意改建眷戶事後變更其意願者，尚不影響眷改條例第22條第1 項規定門檻的計算：

⒈老舊眷村有其特殊時代背景及文化，住民就眷舍雖無所有權，但感情依賴甚深，為尊重住民意願及在地文化，眷改條例第22條有異於民法所有權人得處分所有物的思考，規定規劃改建的眷村，須有原眷戶3/4 以上同意改建計畫，始得改建，其意旨首在令主管機關與住民互動規劃，藉此住民參與，凝聚共識，緩和原眷戶因生活地域及方式驟然變動所造成的不安，原眷戶的需求亦得作為主管機關改建規劃後，是否得逕依原定計畫為改建，或再謀求更能兼具公私益衡平的規劃設計。是以，如有總眷戶3/4 以上同意者，則依原定計畫改建，如未達總眷戶3/4 同意，足見改建計畫尚不符合大多數眷戶利益，主管機關應重為規劃，俾以創造公益與私益雙贏。惟此一尊重特有地域生活文化的法規設計，不意味原眷戶因此取得決定是否改建的權利，其等非眷舍的所有權人，私法上本無決定眷舍是否改建的權利。眷改條例施行細則第20條第1項規定：「原眷戶依本條例第22 條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」乃在確認原眷戶的意念，如同意改建的認證已達法定門檻，則得註銷不同意改建者的眷舍居住憑證及原眷戶權益，令其搬離，以免因少數眷戶妨礙多數人支持改建計畫的施行。是眷改條例中原眷戶「同意」與否，乃公法上賦予特殊效果（即開啟眷改規劃的施行程序）的同意權行使，其行使同意權的客體乃主管機關的「眷改規劃內容」，而非眷村是否「改建」。原眷戶同意改建計畫是否達一定比例，也只是主管機關是否續行實施改建計畫的要件，只要原眷戶於某時點同意改建計畫達一定比例，主管機關即得據以實施改建計畫。至曾為同意改建認證的原眷戶於事後反悔，亦不影響同意權所產生開啟主管機關得依原眷改規劃內容實施程序的效果，否則原眷戶意見反覆，導致眷改規劃內容陷於不安定，延宕眷村改建的公益實現，顯非眷改條例第22條的規範本意。惟前曾同意改建的原眷戶，嗣後表示反對意見，雖不影響眷改條例第22條第1 項法定門檻的計算，但其既然事後不再認同已進行的眷改規劃，則仍應尊重其選擇，註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，避免防礙眷村改建的進行，尚無違反平等原則的問題。

⒉本件同意改建的原眷戶數是否超過眷改條例第22條第1 項規定的門檻，應以於法定期限內繳交同意改建認證書的原眷戶為計算基礎，亦即明建新村改建與否，取決於第一階段認證期間屆滿時，是否有逾原眷戶3/4 以上眷戶同意。如同意改建眷戶達總眷戶數3/4 以上，眷改程序即接續進行，並據此規劃改建，不再變動，俾免改建計畫陷於浮動不安的狀態而增加改建成本，影響同意改建眷戶的權益。經查，原告所舉張家麟等20戶，均係於第一階段同意改建並提出認證書的原眷戶，有卷附認證書可資核對，其等雖於法定期限屆至後以存證信函表達變更同意改建的意願，然依上開說明，尚不影響被告將之列為同意改建的原眷戶戶數，據以計算眷改條例第22條第1 項規定門檻。原告主張此部分同意改建認證書應予剔除，應屬無據。

⒊原告雖舉海軍陸戰指揮部99年1月29日海陸眷服字第0990001127 號函，主張有眷戶於期限內表達同意改建，後又變更意願，經被告列為不同意改建戶計算，而與本件處置情形不同等等。然上開99年1月29日函，是高雄市自強新村依98年5月27日修正的眷改條例第22條第2項規定：「原眷戶未逾3分之2同意改建之眷村，應於本條例中華民國98年5月12日修正之條文施行後6個月內，經原眷戶2分之1 以上連署，向主管機關申請辦理改建說明會。未於期限內依規定連署提出申請之眷村，不辦理改建。」申請辦理改建說明會，有該函文、存證信函及改建連署作業意願表達書附卷可查（本院卷4第255-269頁），與本件由主管機關規畫改建，依眷改條例第22條第1項及該條例施行細則第20條第1項規定的同意改建認證係屬二事，尚難相互比較而認被告有違反平等原則的情形。

㈥原告關於逾期認證、重複認證、經註銷原眷戶權益者及違占戶部分的主張，均不影響本件眷改案已符合眷改條例第22條第1項法定門檻的要件：

⒈原告主張同意改建認證書中有32戶是於93年3月4日後始完成1次認證書，原眷戶陳○（○○26）、王○佳（○○ 38）、林○○欽（○○39）、周○○基（○○ 107）、賈○龍（○○158）、牟○鐘（○○26）、關○臣（○○ 28）、陳○（○○38）、陳○宗（○○39）、林○鳳（○○45）等10戶的認證日期確已逾93年3月4日，為逾期認證的原眷戶，不應列入同意改建眷戶計算。又原告主張原眷戶牛○恩（○○23）、蔣○禮（○○24）、侯○中（○○50-2）、唐○鴻（○○54-11）、趙○○卿（○○58）、林○遠（○○ 83-3）、王○聖（○○83-5）、祝○琦（○○84-3）、俞○○麗（○○105-2）、周○維（○○107-3）、莊○庸（○○ 118）、周○聘（○○146-1）等12 戶部分，或係於第一階段認證時未辦理認證，或是提出附條件的改建聲明書，而於第二階段變更選項時始辦理認證，亦不計入眷改條例第22條第1 項法定門檻的計算。另原告主張原眷戶鍾○○琴（○○49）、呂○儉（○○56-1）、史○人（○○57-1）、曹○舟（○○68-5）、歐○平（○○98）、曹○銳（○○ 159-1）、謝○豪（○○2）、范○霞（○○12）等8戶部分，則是於第一階段認證時未辦理認證，或是提出附條件的改建聲明書，亦未於第二階段變更選項時辦理認證，均不計入眷改條例第22條第 1項法定門檻的計算。故上開30戶原眷戶確不應列入門檻計算，惟據被告陳報明建新村508 戶原眷戶，扣除未辦理認證的85戶及逾期辦理認證的24戶，於第一階段認證期限屆至前已辦理同意改建認證者為399戶，已逾原眷戶數3/4，而上開扣除的109（85＋24）戶中，原已含括原告主張的上開30 戶眷戶，有其統計表附卷可查（原審卷1第163-173頁），是原告此部分主張，尚不致動搖本件眷改案已符合法定門檻的認定。至原告主張原眷戶崔○○民（○○83-2）及林○炳（○○30）部分，經比對被告提出的原眷戶第1 次認證書，分別於93年2月14日及同年月26 日完成認證，並無認證逾期情事，自不應扣除。

⒉就○○新村72-21 號部分，原眷戶為李○華，惟李○華未於93年3月4日前完成認證，而是由其胞弟李○賢出具93年1 月3日認證的同意改建認證書，李○華本人則於94年5月24日辦理認證。由於李○賢不具原眷戶身分，亦非以李○華代理人身分辦理同意改建的認證，則李○華同意改建與否的意思表示應以其本人94年5月24 日辦理認證時為準，已逾認證期限93年3月4日甚久，應列為逾期認證的情形。又被告前已自行扣除的109 戶中並未包括眷戶李○華部分，是此部分扣除後，同意改建的眷戶數應為398（399－1）戶。

⒊原眷戶張○鐘（○○84）、劉○清（○○ 204）與李○基（○○220）等3戶，確有各提出2 份認證書，重複認證的情形，此為兩造所不爭執，並有各該認證書附卷可證。然重複認證並無違法，亦非認證無效事由，於計算同意改建戶數時就重複提出的部分予以扣除即可。原告主張應6 件全數刪除等等，尚不可採。又被告前已自行扣除的109戶中並未包括此3戶，故此部分應再扣除，同意改建的眷戶數即應為395（398－3）戶，仍符合眷改條例第22條第1項所定3/4以上（508人3/4＝381人）門檻的要件。

⒋原告主張眷戶張○麟（○○32）、黎○光（○○32-4）、倪○鑫（○○37）、楊○竹（○○48）、徐○亭（○○55-1）、陳○文（○○56）、宋○遠（○○62）、王○○鳳（○○65 -1）、常○光（○○72-6）、張○道（○○72-22）、馮○（○○100）、高○○雲（○○121）、王○友（○○ 154）、管○○子（○○165）、張○○方（○○ 14）、陳○賢（○○43）、林○鳳（○○45）、蔣○崗（○○47）、王○禮（○○52）、耿○文（○○53）等20戶已經被告註銷眷舍居住憑證及原住戶權益，即不應列入同意改建戶計算等等。然查，上開20戶眷戶均已於93年3月4日前完成同意改建的認證，其辦理認證時均具原眷戶身分，有第1 次認證書及國軍眷舍管理表在卷可考，被告將其列入眷改條例第22條第1 項所定同意改建的門檻計算，並無違誤。至上開眷戶於完成第一階段認證後，因變更意願或有其他不配合改建情事，致遭被告事後註銷眷舍居住憑證及原住戶權益者，如前所述，同意改建的原眷戶數是否超過眷改條例第22條第1 項規定的門檻，是以於法定期限內繳交同意改建認證書的原眷戶為計算基礎，前曾同意改建的原眷戶，嗣後表示反對意見，尚不影響法定門檻的計算，但其既然事後不再認同已進行的眷改規劃，則應尊重其選擇，註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。原告以上開眷戶事後遭被告註銷眷舍居住憑證及原住戶權益，否定前已符合改建法定門檻的主張，自不可採。

⒌原告主張楊○華（○○102-1）、李○圭（○○105-1）、魏○義（○○116-1）、魏○琪（○○143）、宮○禮（○○145-3）、劉○燊（○○3）等6 戶為違占戶，不應列入同意改建的原眷戶計算等等，然依上開眷戶的國軍眷舍管理表（更審卷4第452、459、481、509、524、639 頁），均載有核准進住單位文號及配舍時服務單位級職紀錄，且無異動原因的記載，為明建新村的原眷戶無訛，原告主張上開眷戶為違占戶，尚無憑據。至原告103年1月20日書狀中主張葛○聖（○○50-3）等20戶為依據海軍總部（77）震眷字第2290號令頒「國軍眷村違規及違（占）建理規定」辦理核准進住，屬眷改條例第23條所定主管機關存證有案的列管違（占）建戶部分（更審卷6第202頁以下），核與卷附其等國軍眷舍管理表「異動原因」欄所載情形相符。然96年1月24 日修正前眷改條例第23條規定：「（第1項）改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄巿、縣（巿）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。（第2 項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。（第3 項）前項違占建戶應於主管機關通知搬遷之日起，6 個月內搬遷騰空，逾期未搬遷者，由主管機關收回土地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」可知立法者審酌存證有案的違占建戶，基於一定時代背景在眷村長期生活，具有在地情感與利益，已將其視為與原眷戶相當，而納入眷村改建的給付行政範疇。為使違占建戶參與眷村改建，配合公告搬遷期限如期搬遷，以利標售、處分眷村改建土地，挹注眷改基金，被告訂有「國軍老舊眷村改建違占建戶拆遷補款發放作業要點」，作為處理違占建戶的依據，其適用對象是以存證有案的違占建戶為限，被告既將之存證，無異承認其居住權，與一般無權占有的情況有別，則於住民參與是否改建時，自不應將其意見排除，被告將之納入統計是否同意改建的人數，應為法之所許，此有最高行政法院 103年度判字第68號判決見解可資參照。故原告主張存證有案的違占建戶不應計入同意改建的門檻計算等等，尚不可採。

㈦一門牌得有複數的原眷戶權益：依眷改條例第3條第2項規定，是否具有原眷戶資格，以眷戶是否領有主管機關或其所屬權責機關核發的國軍眷舍居住憑證或公文書為認定標準，而非以門牌號碼為據，與原眷戶所居住的眷舍門牌編制無涉。原告所指○○新村7號、8號、62號、75號、80號等門牌編號內雖各有複數眷戶辦理同意改建認證的情形，然各該辦理認證的眷戶所持主管機關核發的居住憑證公文書文號皆不相同，有各該國軍眷舍管理表可資核對，各該眷戶即具原眷戶資格，而為個別不同的原眷戶，均有權參與眷村改建的認證程序，與是否隸屬同一門牌編制無關。被告將之計入同意改建的原眷戶戶數，並無違誤。至辦理國軍老舊眷村改建注意事項第壹點第2項規定：「1戶兩舍、1戶多舍、1人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓2原眷戶以上之權益者，均認定為1戶。原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。」是針對1 戶兩舍以上的情形，規定1原眷戶僅得享有1原眷戶權益，不因現有兩舍以上而變更為2以上原眷戶權益。此與原告所指1門牌號碼有2 原眷戶的情形並不相同，原告執此規定認為1 門牌號碼僅得認定1原眷戶資格，乃混淆上開規定內容，顯不足採。

㈧同意改建認證書上關於身分證字號錯誤、部分內容經塗改、前後簽名筆跡不同、電腦預先繕打眷戶資料、公證日期與簽名日期不同部分，均不影響本件眷改案已符合眷改條例第22條第1項法定門檻的要件：

⒈原眷戶同意改建與否乃意思表示的表達，故由當事人本人或其委任的代理人為之即生效力，眷改條例施行細則第20條規定經法院或民間公證人的認證，主要目的在於確認同意主管機關所提改建方案的原眷戶人數是否超過總眷戶3/4 以上，以利統計，故同意改建的認證書僅為確認眷戶真意的證據方法，如原眷戶本人親自至公證人前為認證，縱使公證人忙中有錯致認證書上有些許文字上的誤載，仍無礙原眷戶所為意思表示的效力（最高行政法院103年度判字第68 號判決意旨參照）。原告指稱同意改建認證書中有身分證字號與眷戶本人身分證字號不符的情形，其所憑無非是比對同意改建認證書與前海軍後勤司令部93年4月30日沛眷字第0930007213 號呈「國軍列管明建新村遷建自治新村改建基地原眷戶法院認證基本資料」所載身分證字號有部分出入而為主張，惟眷戶是否具備原眷戶資格，以其是否領有主管機關或其所屬權責機關核發的國軍眷舍居住憑證或公文書為認定標準，上開基本資料填載或有誤植，並不影響原眷戶本人到場認證的資格，尚難以認證書上身分證字號與該基本資料不符，即認非原眷戶本人到場認證。況各該認證書均由公證人認證，當為合法有效的認證書，原告就部分認證書是否為本人簽署有所疑慮，純為一己之猜測，並無任何具體事證足資證明。

⒉明建新村部分眷戶亦曾就同意認證申請書中身分證字號與姓名不符部分提出公證異議，經臺灣高雄地方法院101 年度聲字第153號、102年度抗字第24號民事裁定，認○○75-2號眷戶胡○諄的身分證號固有「U」或「V」的字跡辨認疑義，然改（遷）建申請書經胡明諄親自簽名，並蓋用印章，客觀上可推認是該眷戶於公證人面前請求認證，並已符合公證法第101條第1項所要求應由請求人於私文書上簽名的要件，縱有誤載情形，也只是公證人應依公證法施行細則第59條第1 項規定，於發現有誤寫、誤算或其他類此顯然錯誤或內容有脫漏者，作成更正或補充的處分，並將處分通知請求人及其他已知的利害關係人而已，尚難認所為的認證有何違法，而不具效力；至○○92-1號、192號、156-1號、186號、215號、230號及○○1-19號等7戶，則有身分證字號不符的不當情形，是否為公證人認證時未確實核對身分證件致誤載，有再查明必要，應由公證人另為適當處置等等（更審卷6第5、32頁以下）。是該7 件認證申請書並非無效，僅是責由公證人另行確認，為適當處置。而上開7 戶並無表示不同意改建，或否認其同意改建的意思表示，自無從以此等申請書身分證字號不符的些許瑕疵，逕為否定其等同意改建的效力（最高行政法院103年度判字第68號判決參照）。

⒊公證法第16條規定：「（第1 項）請求人或利害關係人，認為公證人辦理公證事務有違法或不當者，得提出異議。（第2項）公證人如認異議為有理由時，應於3日內為適當之處置；如認為無理由時，應附具意見書，於3 日內送交所屬之地方法院或其分院，法院應於5日內裁定之。」第17條第1項規定：「法院認異議為有理由時，應以裁定命公證人為適當之處置；認異議為無理由時，應駁回之。」第101條第1項規定：「公證人認證私文書，應使當事人當面於私文書簽名，或承認為其簽名，並於認證書內記明其事由。」故認證事件效力的有關爭執，立法者選擇由普通法院民事庭為最後終局的裁判者，本院自應尊重其認定結果。

⒋有關原告主張同意改建認證書上部分內容經塗改、前後簽名筆跡不同、電腦預先繕打眷戶資料、公證日期與簽名日期不同等爭議，包含原告在內的明建新村眷戶前已提出公證異議，經臺灣高雄地方法院100年度抗字第234號裁定認為：「㈡原裁定雖認附表編號…之認證書，其認證書內容中請求認證人之姓名均有遭塗改或前後有誤，惟公證人並未於其上註記，而有違公證法第101條第5項之規定等語，惟經本院向本院所屬民間公證人…調取如附表所示全部認證書正本予以核閱之結果，其中附表編號…，請求認證人之姓名並未有遭塗改或前後有誤之情形…又雖附表編號…認證之日期均有塗改而未註記，然均經公證人蓋用公證人職章於其上，堪認應已有相當程度之註記而無不法之處。㈢另就附表編號…部分，原審雖認就認證請求人本人欄之部分，均由電腦事先列印，申請人姓名欄之簽名部分，亦以電腦列印，並加蓋申請人之印章，而附表編號…之本人欄之姓名，係由電腦事先列印，申請人姓名欄簽名部分，亦僅以電腦列印申請人之姓名，而未加蓋申請人之印章，故附表編號…所示申請書是否由申請人本人於公證人面前請求認證存有疑義，而廢棄此部分之認證書，然經本院檢視上開…認證書正本，其中附表編號…認證書中有關『本人意願欄』之部分，均經申請認證人簽名其上，並於申請書之末申請人部分，均有蓋用印章…則申請認證書中『本人意願欄』既均經申請認證人簽名確認，並於最末用印於其上，客觀上應可推認附表編號…之申請認證人，應均係於公證人面前請求認證，並已符合公證法第101條第1項所要求應由申請認證人於私文書上簽名之要件，而無不符之處。㈣至原裁定中認定附表編號…所示申請書之作成日期與認證日期不同，則附表…示申請書是否均由本人當面於公證人蓋印或請求認證，亦屬有疑，而將該部分認證予以廢棄，並諭知發回由公證人為適當之處置部分。因公證法並未規定申請認證日與實際認證日需為同一日，況在大量請求認證之案件，公證人為符合公證法之規定而需與每一申請認證人確認包括簽名及請求認證內容之情形下，是如非認證日期早於申請認證之日期，或存有相類客觀上邏輯倒錯之狀況，申請認證日與實際認證日不同，並無違公證法之規定，亦無由僅由此逕予推論渠等申請認證人並未於公證人面前請求認證並簽名於其上。原裁定就此部分之認定，自有誤會。㈤另就附表編號…部分，申請書之申請人姓名係劉張雅影，而申請人姓名欄之簽名係『劉○○影』，印章則係『張○影』乙節，固經本院依職權核閱申請認證書及認證書無訛，惟經本院依職權發函…依公證人王振華回覆稱：該認證請求書中，請求人因姓名冠夫姓，持用之印章省略夫姓，致形式上有所不符，但因請求人請求認證時親自到場，並簽署認證文件，公證人亦依規定檢視身分證明文件，並確認其身分人別後確為同一……是公證人既已親自當面並輔以身分證明文件，而確認此部分之申請人人別為同一；又經本院依劉○○影認證書上所示之身分證字號並職權調取個人戶籍資料核對之結果……，堪認公證人王振華上開函覆，應與事實相符，是原裁定認此部分是否由申請人本人當面於公證人蓋印或請求認證，誠屬有疑，又以公證人對此部分均無任何記明，而廢棄該認證書，在未為查證之情形下，難謂有據。㈥末以附表…所示申請書申請人係『范○方』，代理人係張○堅，但無授權書之部分，經本院檢視…認證書正本，其後確附有授權書無誤…且該授權書業經高雄市左營區明建里辦公處蓋印予以證明，故原審所為之認定，亦有誤會，是該申請認證既經合法授權，則自無不法，原裁定據此予以廢棄該認證書，自有未洽」等等（更審卷1第226頁以下），則原告於本件訴訟再就上開業經民事法院確認無違公證法的認證書，否認其認證效力，自不可採。至原告就前揭民事裁定審理範圍外的認證書，以認證書上部分內容經塗改、前後簽名筆跡不同、電腦預先繕打眷戶資料、公證日期與簽名日期不同等事由，質疑其認證效力者，要屬對公證人辦理認證事務有所疑義，應依上述公證法規定，向民事法院提出異議，而非於本件爭執認證效力。況原告質疑其認證效力的原眷戶，如無事後表示不同意改建，或否認其同意改建的意思表示，而經被告註銷其原眷戶權益者，亦難以認證申請書部分填載內容的些許瑕疵，即否定其同意改建的意思表示效力。

㈨原告關於原眷戶配偶、子女承受權益之合法性的指摘，均不影響本件眷改案已符合眷改條例第22條第1 項法定門檻的要件：

⒈依眷改條例第5 條規定可知，原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，如子女人數在2人以上，應於原眷戶與其配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議由1人承受權益；如僅有1名子女，其承受權益則無該6 個月的期間限制。主管機關核定原眷戶的配偶或子女承受權益，係屬確認程序的進行，並不影響其等承受眷改權益的合法性。故如原眷戶死亡，或原眷戶與配偶均死亡，由配偶或唯一子女於公告認證期間內提出認證，表示同意改建，縱主管機關核定權益承受的程序於認證期限期滿後始完成，仍不影響其承受原眷戶改建權益的合法性，此有最高行政法院103年度判字第196號判決見解可資參照。

⒉原告主張：原眷戶崔○瑞等59戶配偶權益承受及陳○等49戶子女權益承受未釐清，應予扣除等等。然查，原告所指的原眷戶，皆已合法辦理權益承受，有經核定的相關公文（更審卷3第80-91、230-296頁、卷4第130-147頁、卷6第 255-266、325-328頁、卷8第36-103頁、本院卷4第145-163、213-254頁）及權益承受的公文文號清冊（更審卷8第104-136 頁、本院卷5第17-42頁）等附卷可查，足見其等皆為合法的權益承受人。上開人等於認證期間提出經認證的申請書同意改建，縱申請承受權益在認證期限後或主管機關核定權益承受日期在認證期限後，亦因主管機關核定權益承受而補正，不能任意否定其同意改建的認證效力。

⒊原眷戶的配偶或子女申請權益承受，既須經主管機關依眷改條例第5 條規定，確認申請人身分、資格、有無遵期提出、請求權是否罹於時效等要件後而為認定，與原眷戶係依法享有公法上權益的情形不同，則主管機關准允權益承受的核定即具行政處分的性質，基於行政處分的構成要件效力，縱如原告所指個案中有權益承受不合法的情形，於該處分經有權機關或行政法院撤銷前，被告應受處分的拘束，自無可能將已經核定權益承受的眷戶排除於同意改建門檻的計算。故原告指摘部分原眷戶配偶或子女承受權益已罹於時效等等，尚非本件訴訟應審酌的範圍。

㈩配舍又貸款的眷戶，於認證時未喪失原眷戶身分者，即得參與眷村改建的同意認證：國軍軍眷業務處理作業要點第11條第2款第2目及第5 目規定：「㈡配舍又貸款者，不論其先配舍後貸款或先貸款後配舍，均收回所配眷舍，若所配眷舍已奉准改建眷（國）宅，並支領搬遷費即房租補償費者，則收回其全部貸款與貼息。…㈤對重複申請配舍、貸款或購置眷（國）宅之當事人，及後核定配舍、貸款、購宅之單位業務主管承辦人，應查明其所涉違失，予以議處。」據此，發現重複配舍又領取貸款者，應收回所配眷舍；若眷舍已改建完成，則收回全部貸款與貼息。依此規定，配舍又貸款者固屬違法，惟僅屬得撤銷的違法狀態，並非當然無效，故在主管機關未發覺上情行使撤銷權前，該等眷戶仍不失為登記有案的原眷戶（最高行政法院103年度判字第196號判決參照）。查被告主張：其於96年間始陸續發現部分眷戶有配舍又貸款的情形，因眷舍已改建完成，故依上開規定收回全部貸款與貼息等等。據此，被告查知部分眷戶配舍又貸款時，早已完成認證程序（93年3月4日），並因符合眷改條例第22條第1 項所定門檻，進一步開啟後續依眷戶同意之規劃方案實施眷村改建的程序，自不能以被告事後是否依上開規定為收回所配眷舍，或收回全部貸款與貼息的不同處置，而回溯推翻93年3月4日認證結束時同意改建的計算基礎。故原告主張此部分配舍又貸款的眷戶應予扣除等等，尚不可採。被告應已交付認證說明書及附件與原告：原告雖主張：其未收受認證說明書及附件，致未能遵期提交同意改建認證書等等。然查，原告汪王文元、毛厚鑑、賈劍琴、胡蓬萊、陳福勝、曹正綱、王和平、杜正驊、薛東海、于群生，以及原告龐宗敏的被繼承人高啟庚、原告胡薛玉梅的被繼承人胡昌國、原告劉啟靜、劉啟遠、劉啟帆、劉啟美、劉啟寧的被繼承人劉林文貞、原告王根滋的被繼承人馮再琼、原告周浩瑜的被繼承人周浩隆、原告卓姿杏、卓群傑的被繼承人卓振業、原告高王冰、高瑋、高珮、高運達、高琦的被繼承人高人俊、原告易吳英妹、易智榮、易智芳、易智美的被繼承人易文瀾、原告李玉珍、姜偉雄、姜小萍的被繼承人姜遠祿等人，前均透過明建眷村文化暨權益促進會93年3月4日（93）字第1 號函提出經公證人認證的改建聲明書，其內容載明：「立聲明書人…（眷戶姓名）經詳細閱讀貴部92年12月4、5日『自治新村改建基地』改（遷）建說明會之（認證）說明書、『國軍老舊眷村改建條例』及『國軍老舊眷村改建條例施行細則』，瞭解國軍老舊眷村重建之意義與目的……以上聲明內容，本人均已明瞭，且決定不參加眷村改建」等等，有該93年3月4日（93）字第1 號函、公證費收據、郵件存根、不參加眷村改建名冊及上開不同意眷村改建聲明書等在卷可資核對（原告訴訟代理人於105年8月23日庭呈）。又被告主張：其先由部辦人員發放認證說明書並由收受者簽收，於未獲會晤時，再委由各區鄰長發放，並由收受者簽收等等，並提出「海軍列管明建新村原眷戶名冊」佐證（本院卷5第17-76頁），參酌說明會舉行後3個月即93年3月3日或4日時，同意參與改建的原眷戶認證數已達4分之3同意改建門檻，足認被告或其所屬機關確有交付認證說明書及附件與原眷戶。原告主張未收受認證說明書及附件，致未能遵期提交同意改建認證書等等，顯不可採。被告提供給原眷戶辦理認證的改（遷）建申請書中第1 條選項4 關於「同意俟基金寬裕後，檢討發給輔助購宅款」部分，無違眷改條例第21條及施行細則第19條、第20條規定：

⒈90年5月30日修正公布眷改條例第16條規定：「（第1項）興建住宅社區配售原眷戶以1 戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第23條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶，由主管機關處理之。……（第3項）第1項住宅社區配售坪型辦法，由主管機關定之。」第20條規定：「（第1 項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之69點3 為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。……（第4 項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」第21條規定：「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」眷改條例施行細則第17條規定：「本條例第20條第1 項所稱國有土地可計價，係指非屬公共設施之國有土地，按行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算之價格。」第19條規定：「（第1項）原眷戶依本條例第21 條規定於規劃改建基地房屋建造完成前，自願領取輔助購宅款後搬遷者，應以書面向主管機關提出申請，經核定後發給，其與實際房屋建造完成當期決算之價格發生差異時，不予追加減。（第2 項）前項輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之。（第3 項）原眷戶於規劃改建基地房屋建造完成後，自願領取輔助購宅款搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依決算後之房地總價計算之。（第 4項）經主管機關輔導改建眷村內，原眷戶有4分之3以上放棄承購依本條例改建之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第28條第1 項興建之眷宅，完工決算後之房地總價計算之。（第5 項）前項原眷戶領取輔助購宅款後，得依其意願購置主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第28條第1 項興建之眷宅。」依眷改條例第16條第3 項授權訂定的「國軍老舊眷村改建配售坪型辦法」（下稱配售坪型辦法）第2條規定：「（第1項）配售及價售住宅坪型，以住宅之室內自用面積為準，不包括共同使用部分及陽台面積，區分如下：一、34坪型配售將官級原眷戶。

二、30坪型配售校官級原眷戶。三、28坪型配售尉官、士官級原眷戶。四、26坪型價售違占建戶。五、12坪型依前4 款對象，其屬鰥寡無依者申請配（價）售之。（第2 項）前項各款坪型面積，得彈性增減百分之2。」第4條規定：「原眷戶屬尉官、士官級或校官級者，得申請自費增購上一級坪型住宅，增坪所需費用由原眷戶自行負擔，改建基金不予輔（補）助及優惠貸款。」

⒉被告提供給原眷戶辦理認證的改（遷）建申請書（原審卷 1第33頁）第1條列有5個選項，均係同意改建者得依法取得的權益內容，其中第1 選項：原階購置原坪型，不辦理自費增坪部分，是依眷改條例第20條第1項及配售坪型辦法第2條規定所定；第2 選項：自費增坪上一階坪型部分，是依配售坪型辦法第4條規定所定；第3選項：原階購置12坪型部分，是依配售坪型辦法第2條第1項第5款所定；第4選項：領取完工後輔助購宅款部分，是依眷改條例第21條及施行細則第19條所定；第5 選項：購置民間市場成屋部分，是依眷改條例第21條及施行細則第19條所定。雖其中第4 選項附加「同意俟基金寬裕後，檢討發給輔助購宅款」等內容為法令所無明文，然依眷改條例第20條第1項及眷改條例施行細則第17 條規定，欲計算原眷戶的輔助購宅款，除「國有土地可計價」部分外，尚包括「原眷戶數」、「住宅興建成本」、「配售坪數」等項須確定後方得計算，從而在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，尚無從精確計算得知國有土地可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎。是輔助購宅款的確定必有一定期程，上開「同意俟基金寬裕後，檢討發給輔助購宅款」之文句僅是提醒原眷戶應有心理上的準備，此項權益須審酌當時經濟環境，如基金取得或有困難而發給金額必俟基金足堪負擔時，始依眷改條例暨相關規定為給付，以避免眷戶過度期待即將發放補助購宅款的期程等，並不致因此等文句而對原眷戶可領取補助購宅款的權益產生何等影響，與眷改條例第21條及施行細則第19條、第20條規定並不相悖（最高行政法院100年度判字第295號、100年判字第 2204號判決見解參照）。原告主張：被告以「同意俟基金寬裕後，檢討發給輔助購宅款」為條件，限縮原眷戶領取輔助購宅款的選擇權等等，應不可採。被告訂頒「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第5 點規定無違法律保留原則，原告（或其被繼承人）提出的改建聲明書，不符合眷改條例施行細則第20條所定同意改建戶的要件：

⒈眷改條例第22條規定，規劃改建的眷村，已達法定比例以上原眷戶同意改建者，被告得對不同意改建的眷戶逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄地方法院裁定後強制執行。其規定意旨，無非在賦予被告得有效執行老舊眷村改建計畫，排除不同意者的干擾及抵制。且興建住宅照顧原眷戶乃眷村改建目的之一，被告實施改建計畫時，乃先經統計確認原眷戶參與改建的意願，始依據原眷戶的需求，進行眷村改建的細部規劃。依眷改條例施行細則第20條第1項規定：「原眷戶依本條例第22 條同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」被告89年6月23 日（89）祥祉字第07351號令頒施行的「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第5點規定：「國軍老舊眷村改建條例第22條部分：一、因不同意改建而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益。……二、眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。……。」此乃鑑於規劃改建的眷村，如得原眷戶3/4 以上同意，依法得註銷不同意改建者的眷舍居住憑證及原眷戶權益，令其搬離，免因少數眷戶不同意見，妨礙多數眷戶參加改建的權益；反之，如未達原眷戶3/4 同意，依眷改條例施行細則第20條第2 項規定，則不辦理改建，並於眷改條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。故眷改條例第22條原眷戶同意權的行使，有其公法上特定的法律效果，並非單純的問卷統計，且眷戶行使同意權的對象，為主管機關就改建眷村所為的規劃內容，眷戶自不能就規劃內容為擴張、限制或變更，因擴張、限制或變更後的內容已與主管機關的規劃有別，縱有同意的表示，亦難認係同意原規劃改建的內容。參諸司法院釋字第557 號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循」之意旨，被告為安定國軍在臺眷屬生活，對於軍眷眷舍房地及分配的管理，本得發布相關規定以供遵循。又軍人因任軍職而獲配住軍方管理之眷舍的法律關係，本為私法上使用借貸關係，為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，始制定眷改條例，經由第3 條國軍老舊眷村與原眷戶的定義性規範，構建原眷戶享有承購依該條例興建的住宅及由政府給與輔助購宅款等優於其他一般國民的權益。眷村改建本質上為被告對其軍眷眷舍房地的管理及處置，被告自得以管理權人地位，基於其行政的積極性、公益性，酌量社會經濟狀況，財政收支情形等，就眷改措施為整體性的考量與規劃，訂定必要合理的規範。再者，眷改條例所定原眷戶享有的權益，屬給付行政範疇，在層級化法律保留原則體系內屬低密度法律保留，被告公布上開施行細則、下達前述注意事項，均屬辦理國軍老舊眷村改建業務的細節性、技術性規定，無違眷改條例之立法目的及法律保留原則，被告據以行政，即無不合（最高行政法院103年度判字第68號、第196號判決意旨參照）。

⒉原告（或其被繼承人）提出經公證人認證的改建聲明書記載：「…以上聲明內容，本人均已明瞭，且決定不參加眷村改建…」等等，已見原告決定不參加眷村改建的意思；至改建聲明書第4點表示：「若本村住戶超過4分之3 以上同意改建，則本人願意配合改建……」等等，則是以明建新村原眷戶全體參與認證結果，同意改建戶達3/4 以上為條件，而變更其意思決定，為附條件的意思表示，依上開說明，自無法認其係同意改建，被告據以作成原處分，即屬有據。

⒊原告雖再主張：「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」未依行政程序法第160條第2項規定登載於政府公報，被告據此作成原處分應屬違法等等，然中央法規標準法第7 條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」行政程序法第157條第3項：「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」第160條：「（第1項）行政規則應下達下級機關或屬官。（第 2項）行政機關訂定前條第2項第3款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」法規命令具有創設性，與法律有同一效力，其未遵行發布程序者，不生效力。換言之，法規命令未依行政程序法第157條第3項規定，刊登政府公報或新聞紙者，不生效力。至於行政程序法第159條第2項第2 款解釋法令之解釋性行政規則，一者其屬上級機關對下級機關，或長官對屬官所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定（行政程序法第159條第1項），再者其係闡明法令原意（參見司法院釋字第287 號解釋），其解釋是否正確而得適用，繫於該法令是否應作如同該解釋性行政規則內容之解釋，該解釋性行政規則並不具創設性，法官不受其拘束。只是下級機關或屬官受其拘束，依該解釋性行政規則作成與人民有關之行政行為，對人民有所影響，為使人民有所預見，行政程序法乃要求於下達下級機關或屬官生效後，應登載於政府公報發布。惟此解釋性行政規則之發布，並非其成立或生效要件。換言之，解釋性行政規則未依行政程序法第160條第2項登載於政府公報，並不影響其效力（最高行政法院104年度判字第239號、108年判字第21號、第259號判決見解參照）。故原告上開主張，對原處分的適法性，尚無影響。原處分沒有違反行政程序法第96條及第102條規定：

⒈行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。惟此等記載的主要目的，是為使處分相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分的主要法規根據、事實認定及裁量的斟酌等，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，而非課予行政機關須將所有相關法令、事實或採證認事的理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否足使人民瞭解其受處分的原因事實及其依據的法令判定為已足（最高行政法院96年度判字第594號、100年度判字第2175號判決意旨參照）。本件原處分業已載明原告未於被告辦理第一階段法定說明會後3個月內（93年3月5 日前），提交同意改建認證書參與眷村改建，依眷改條例第22條第1項、眷改條例施行細則第20條第1項及辦理國軍老舊眷村改建注意事項第5點第2項等規定，為不同意改建的眷戶，乃註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益等等（原審卷1第24-27頁）的事實、法令依據及效果，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分的原因事實及法令依據，尚無違反明確性原則及行政程序法第96條規定。原告雖主張：原處分未記載94年5月6日函之內容，違反說理義務等等，然94年5月6日函僅是被告所屬總政戰局針對個案陳情的回復，尚非通案性的行政命令（詳後所述），被告於作成原處分時，明建新村原眷戶已有3/4以上同意改建，且原告確未提交同意改建的認證書，被告作成原處分，於法有據，自無於原處分贅述與原告無關之94年5月6日函的必要。

⒉總政戰局92年11月25日公告及交付原眷戶的認證說明書均已載明：同意改建的原眷戶及違占建戶應於92年12月4（5）日起至93年3月 3（4）日止，填具改（遷）建申請書，並經公證人認證後，連同相關資料繳交列管軍種（單位），逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶，得由主管機關逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回房地，並得移送法院裁定強制執行等內容（原審卷1第28-32頁），已足使原告知悉相關程序及法律效果。原告亦已經由明建眷村文化暨權益促進會93年3月4日（93）字第1 號函提出經公證人認證的改建聲明書。後被告所屬海軍陸戰隊指揮部以95年12月19日瀚眷字第0950010087號函通知原告（或其被繼承人）明建新村改建案已由被告依眷改條例第20條規定實施改建說明會並完成法院認證，原告等人迄未配合辦理遷村意願選項法院認證，依眷改條例第22條規定得註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回房地，並移送法院裁定強制執行，請依行政程序法第102條規定，於96年1月15日前以書面陳述意見等等（原審卷1第77頁）。原告未否認收受上開通知（更審卷8第144 頁），其中原告汪王文元、杜正驊、王和平、曹正綱、胡蓬萊、于群生、陳福勝，以及原告胡薛玉梅的被繼承人胡昌國、原告劉啟靜、劉啟遠、劉啟帆、劉啟美、劉啟寧的被繼承人劉林文貞、原告周浩瑜的被繼承人周浩隆、原告易吳英妹、易智榮、易智芳、易智美的被繼承人易文瀾、原告李玉珍、姜偉雄、姜小萍的被繼承人姜遠祿等人，更於96年1月15 日提出申請釋疑書與國防部及海軍陸戰隊指揮部，表示海軍陸戰隊指揮部無管轄權等等（本院卷3第189-194頁）。其後海軍司令部乃以97年3月18日國海政眷字第0970000758 號呈報請被告作成原處分。依上開行政程序，被告確已依行政程序法第102 條規定，於作成原處分前，責由所屬機關通知原告（或其被繼承人）陳述意見，並無原告所指違反行政程序法第102條規定之情。被告未依94年5月6日函個別通知原告補辦認證，尚無違反誠信原則、平等原則、正當法律程序原則及比例原則，作成原處分亦無裁量瑕疵：

⒈總政戰局以92年11月25日公告召開改（遷）建認證說明會，並於93年3月4日第一階段同意改建認證截止後，辦理第二階段變更認證程序，依該局93年3月9日勁勢字第0930003188號函所示：「有關第二階段說明會之認證變更，係針對原已認證同意改建之眷戶，其於第二階段規劃說明會後，可依其個人意願選擇變更認證選項之權利，故以第二階段認證結果作為渠等（同意改建戶）參與眷村改建認證選擇最終結果…而對原已表達不同意改建之眷戶，本部即應以眷改條例第22條規定辦理輔助購宅權益註銷，故對不同意改建眷戶已無存在於第二階段說明會後辦理變更認證之必要」等等（本院卷 3第178-182 頁），據此，原眷戶未於第一階段認證截止前辦理同意改建認證，且原眷戶有3/4 以上同意改建者，被告即有依眷改條例第22條規定註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益的權限。嗣因明建新村自治會於94年5月2日以存證信函詢問被告，對未於第一階段辦理認證者，是否同意於第二階段補辦認證或另有補辦的作業時程、願意補辦認證者是否檢附逾期認證的原因及佐證、效力是否比照第一階段認證眷戶之權益等問題（更審卷7第357頁）。總政戰局乃以94年5月6日函回覆明建新村自治會表示：「二、依高雄市自治新村改建基地改（遷）建第一階段（認證）說明書四㈠項規定，本說明會後3 個月內，原眷戶若因法定或不可抗力事由暫無法申辦認證者，應於法定期間內以書面完成報備，准於該事由消滅後補行辦理……四、另查，原眷戶未於認證期限3 個月內完成申請書認證者，且列管單位未完成眷舍居住憑証及原眷戶權益註銷，其原眷戶相關權益並未消失，期間如同意改建並補辦認證者，主管機關應基於其權益，採取有利眷戶行政裁量；另基於該基地既定改建期程暨海軍總司令部註銷渠等眷舍居住憑證前，應儘速逕以第二階段說明會申請書辦理認證事宜，並不得再變更其選項」等等（更審卷6第141-142頁）。

⒉承上，總政戰局作成94年5月6日函，是針對明建新村自治會陳情事項所作的個案回覆，而非通案式的延長第一階段同意認證的辦理期間，自無主動發函通知未於第一階段辦理同意改建認證之眷戶的必要，亦難認有何原告所稱違反正當行政程序或誠信原則的情形。又該94年5月6日函之內容，僅是說明未於第一階段認證期限內（即93年3月4日前）辦理同意改建認證，且列管單位尚未完成註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，期間如同意改建並補辦認證，則主管機關應對其權益為有利的裁量；依該說明緊接敘及應儘速逕以第二階段說明會申請書辦理認證事宜，並不得再變更其選項等語，顯見該函所述有利眷戶的行政裁量，在於辦理第二階段認證期間，儘速逕以第二階段說明會申請書辦理認證，作為補救，並非毫無時間因素的考量。原告主張：94年5月6日函已將同意改建的認證期間由93年3月4日延展至列管單位註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益前等等，容有誤會，尚不可採。原處分未記載94年5月6日函之內容，亦難認有違行政程序法第96條第 1項第2款規定。

⒊於93年3月4日同意改建認證截止，且明建新村眷戶達3/4 以上同意改建時，被告即得依法註銷未遵期辦理同意認證的原眷戶權益，僅因為儘速達成改建目的，並維護未辦理改建認證者權益，而個案裁量給予眷戶再行認證的機會，然原告（或其被繼承人）前已經由明建眷村文化暨權益促進會93年 3月4日（93）字第1號函提出改建聲明書，表明不同意眷村改建；經被告所屬海軍陸戰隊指揮部95年12月19日瀚眷字第0950010087號函通知原告（或其被繼承人）迄未配合辦理遷村意願選項法院認證，請其等陳述意見，乃至被告於98年1 月始作成原處分，長達將近5 年的期間，均未有何補辦同意認證或請求補辦同意認證的作為，與其他第一階段未辦理同意認證，而事後已完成補辦的眷戶（如原告所舉的眷戶童俊飛）情形自有不同，被告作成原處分，尚難認有無正當理由的差別待遇而違反平等原則。至原告所舉眷戶唐訓謀於98年 7月3日向被告表達申請補辦認證的意願，卻未能獲得如94年5月6 日函允許補辦認證的結果，而遭註銷原眷戶權益部分，該眷戶變更意願的時間距離94年5月6日函已4 年有餘，就完成眷村改建的行政目的而言，同意補辦認證的必要性已因時間因素而有不同，尚難逕認被告個案裁量的結果有明顯的瑕疵。況就原告而言，於被告作成原處分前根本沒有請求補辦認證的表示，自難以被告未主動通知原告補辦認證，即認有違反比例原則或裁量怠惰、權衡失誤等瑕疵。總政戰局及海軍司令部執行本件眷改案的相關程序及發文，無行政程序法第15條規定的適用，對原處分的適法性沒有影響：國防部為眷改條例的主管機關，因其轄下有陸、海、空軍等軍種，且眷村分佈廣泛，故眷村業務有指示下級機關執行的必要，乃頒布國軍軍眷業務處理辦法（86年1月22 日修正前為國軍在臺軍眷業務處理辦法，91年12月30日廢止），其第2 條規定：「軍眷業務處理權責劃分如下：一、國防部負責軍眷服務政策之制定。二、各總司令部、軍管區司令部、憲兵司令部負責所屬軍眷服務業務之執行。三、聯合勤務總司令部留守業務署負責國軍軍眷救助、服務等有關業務之執行。」91年2月6日公布的國防部總政治作戰局組織條例（已於103年1月29日廢止）第3條第6款亦規定：「本局掌理國軍政治作戰下列事項：……六、眷村改建政策之企劃及督導事項。」以劃分軍眷有關業務的處理權責，足見其轄下各總司令部、軍管區司令部、總政戰局等皆為被告所轄軍眷業務事項的執行機關。故被告以89年5月19日（89）祥祉字第05728號令授權總政戰部辦理原眷戶法定說明會公告作業（原審卷 1第81頁），總政戰局作成92年11月25日公告，並於92年12月4日及5日舉辦第一階段說明會及備具說明書等，均屬有據。且由該說明書所附高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書末段記載「此致國防部」等內容（原審卷1 第34頁），可知本件眷改案係由被告基於主管機關的地位所進行，總政戰局及海軍司令部僅以執行單位立場辦理相關事宜，難認有逾越權限的情事，此與行政程序法第15條規定的委任有別，自無原告所指應刊登公報或新聞紙的必要（最高行政法院104年度判字第58號、103年度判字第68號判決見解參照）。被告作成原處分無行政程序法第124條之適用或類推適用的必要：行政訴訟法第260條第3項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」本次發回判決將更審判決廢棄發回，其法律判斷的理由為：「㈡又上開眷改條例第22條之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益，其對作成註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益之時間並未設有限制，乃立法者為達前開目的所為選擇，且眷村改建通常須花費較長時間為作業流程，故眷改條例未設有時效，乃係立法者之有意沉默，並無違反法律規範意旨及計劃，顯非法律漏洞。又行政程序法第124 條規定，係立法者有意僅以合法之授予利益處分為標的，賦予廢止權之除斥期間限制。本件被上訴人（即原告）等享有眷改條例之原眷戶權益，乃法律直接賦予之公法上權益（本院102年度10月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。是上訴人依眷改條例第22條行使註銷權之標的，僅係法律上賦予之公法上權益，與行政程序法第124 條規定之行使以合法授益處分為標的，兩者之立法目的迥然有異。是以眷改條例第22條與行政程序法第124 條亦不具本質上類似性。另本院上開決議，在論及眷改條例第22條註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益有無除斥期間之限制時，已明揭『無行政程序法第124 條之適用』，當已排除再准予『類推適用』之餘地。綜上，眷改條例第22條並未存有法律漏洞，且與行政程序法124 條未具類似性，無類推適用餘地」等等，已就原告此部分主張有所論斷，本院即應受其見解拘束。

七、綜上所述，原告主張原處分違法的各種理由，都不可採。被告作成原處分，認定事實及適用法律尚無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。原告仍主張上情，起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併予說明。

臺北高等行政法院第五庭