最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2019號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第2019號

上訴人

國防部

代表人

高華柱

訴訟代理人

張靈秀

被上訴人

呂綉英

黃水花

王呂房

劉李燕春

李進龍

劉守方

陳萼華

曾陳喜代

楊雪蘭

王藹如

張李秀麗

郭長齡

魏桂香

張京華（即蕭洪之承受訴訟人）

曾邱貞美（即曾志春之承受訴訟人）

共同訴訟代理人

　駱怡雯　律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國100年4月28日臺北高等行政法院99年度訴字第1346號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣前高雄縣鳳山市莒光三村（下稱莒光三村）為上訴人（即原審被告）於民國57年興建完成並陸續分配之軍眷住宅，被上訴人（即原審原告）則為莒光三村之原眷戶，莒光三村前經國防部總政治作戰局依90年10月31日修正公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第22條規定，於92年間發布公告進行「高雄縣『鳳山眷區』改建基地改（遷）建」之認證程序，因認證人數未達四分之三法定改建要件而經列為不改建之眷村，嗣因國軍老舊眷村改建條例第22條於96年1月3日修正公布，上訴人基於莒光三村眷戶之連署請求，依前揭規定於97年11月5日以國政眷服字第0970014376號公告進行「辦理高雄縣『莒光三村』改（遷）建認證說明會事宜」，惟嗣仍以莒光三村全村提送之認證申請書未達三分之二為由，再次將莒光三村列為不改建之眷村。又因莒光三村原眷戶李承山等47名以「高雄縣『莒光三村』同意改建連署名冊」向上訴人申請辦理改建說明會，且經統計該村原眷戶共69戶（扣除不含認證前已遭註銷之3戶），連署戶數已達二分之一以上，上訴人乃依98年5月27日修正公布之國軍老舊眷村改建條例第22條規定，於98年7月24日召開莒光三村改（遷）建說明會，再次進行認證程序，截至98年10月24日法定認證期限止，以上訴人所頒改（遷）建認證申請書格式完成法院認證並向上訴人表達同意改建之戶數共49戶，已達2/3以上，被上訴人則係於98年10月23日提出自行修改之改（遷）建認證申請書，上訴人乃依眷改條例第22條、同條例施行細則第20條第1項及國軍老舊眷村改建注意事項伍之二之規定，將提出自行修改改（遷）建認證申請書之被上訴人視為不同意改建之眷戶，而以98年12月3日國政眷服字第0980017285號函註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，原審判決將訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷，上訴人不服，遂依法聲明上訴。

二、被上訴人（原審原告）起訴主張：莒光三村之實際狀況，不屬於司法院釋字第485號解釋理由書及眷改條例第3條第1項所規定有改建必要之老舊眷村。莒光三村縱因老舊而有改建之必要，惟因莒光三村已經過「改建認證程序」與「連署程序」皆未達到法定改建要件，即應依據眷改條例第22條第1項之規定列為不改建眷村，故上訴人於98年對莒光三村再次進行「改建認證程序」，不符同條例第22條第2項所定情形，且該次認證結果，同意改建之原眷戶未達全體原眷戶三分之二，莒光三村仍應列為不改建眷村。縱認莒光三村同意改建之眷戶已達全體原眷戶三分之二，上訴人將依法表達改建意見之被上訴人視為眷改條例第22條第1項所稱之不同意改建之眷戶，違反同條例第1條之立法目的及第22條第3項之規範意旨。縱認被上訴人屬於同條例第22條第3項所定之「不同意改建之眷戶」，惟上訴人未通知被上訴人陳述意見即作成原處分，違反行政程序法第102條之規定。且上訴人未區分被上訴人所為行為之情節輕重，亦未考量採取註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益此一手段之適當性與必要性，所為行為已然違反行政程序法第7條所定之比例原則，並具有「怠為裁量」之瑕疵。又上訴人未說明係基於何種考量而直接選擇註銷被上訴人之原眷戶權益，顯未盡行政程序法第96條所定說明裁量理由之義務等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人部分。

三、上訴人（原審被告）則以：莒光三村為伊於57年興建完成並陸續分配之軍眷住宅，依眷改條例第3條第l項規定，確屬於69年12月31日以前興建完成之國軍老舊眷村。莒光三村原眷戶李承山等47名以「高雄縣『莒光三村』同意改建連署名冊」向伊申請辦理改建說明會，且經統計該村原眷戶共69戶，連署戶數已達二分之一以上，伊乃依98年5月27日修正公布之眷改條例第22條規定，於98年7月24日召開莒光三村改（遷）建說明會，截至98年10月24日法定認證期限止，以伊所頒改（遷）建認證申請書格式完成法院認證並向伊表達同意改建之戶數共49戶，已達三分之二以上，應認莒光三村符合國軍老舊眷村改建條例第22條第3項所定得辦理改建之情形。而被上訴人則係提出自行修改之改（遷）建認證申請書，依「國軍老舊眷村改建注意事項」伍之二之規定，應視為「不同意改建之眷戶」，為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益，以達加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益、協助地方政府取得公共設施用地、改善都市景觀等立法目的，伊對不同意改建之被上訴人，依眷改條例第22條、同條例施行細則第20條第1項之規定，以原處分註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，於法有據，既未逾越權限或濫用權力，亦未違反比例原則等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人部分，無非以：（一）莒光三村是否屬於眷改條例第3條第1項所規定之老舊眷村？⒈按該條例第3條第1項規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」本件莒光三村為上訴人於57年興建完成並陸續分配之軍眷住宅，已如前述，則莒光三村自屬於眷改條例第3條第1項第1款所定之國軍老舊眷村甚明。而被上訴人以莒光三村於57年興建完成後，少數經整建、裝修之房屋而論究各該眷村是否老舊，要非可採。⒉又司法院釋字第485號解釋理由固指出：「眷舍是否有老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。」惟並未於解釋文明白宣示眷改條例第3條第1項之規定因違憲而立即失效或定期失其效力，僅於理由末段表示「因上開條例規定與限定分配國家資源以實現實質平等之原則及資源有效利用之原則未盡相符，立法機關就其與本解釋意旨不符之部分，應通盤檢討改進。」亦即課予立法機關本諸其立法裁量之權限，通盤檢討改進。然於立法機關修法之前，同條例第3條第1項仍屬有效之法律，行政機關及司法機關均應受其拘束，並據以依法行政及依法審判。是被上訴人主張依司法院釋字第485號解釋理由，不得僅因莒光三村之興建完成日期為69年12月31日以前，即認為屬於該條例第3條第1項所規定得進行改建之國軍老舊眷村等語，洵不足採。（二）上訴人於98年7月24日所辦理之「高雄縣莒光三村改（遷）建說明會」及意見調查程序，是否符合眷改條例第22條第2項之規定？⒈按98年5月27日修正公布之同條例第22條第2項、第3項增訂重新連署啟動改建之機制：「原眷戶未逾三分之二同意改建之眷村，應於本條例98年5月12日修正之條文施行後6個月內，經原眷戶二分之一以上連署，向主管機關申請辦理改建說明會。未於期限內依規定連署提出申請之眷村，不辦理改建。」、「主管機關同意前項申請並辦理改建說明會，應以書面通知原眷戶，於3個月內，取得三分之二以上之書面同意及完成認證，始得辦理改建；對於不同意改建之眷戶，依第1項規定辦理。但未於3個月內取得三分之二以上同意或完成認證之眷村，不辦理改建。」顯見莒光三村雖曾歷經92年之「改建認證程序」與97年之「連署認證程序」，皆因未達當時法定同意改建之原眷戶比例，而被列為不改建眷村，惟因上開修正，而得於98年5月27日修正公布國軍老舊眷村改建條例第22條後6個月內，經原眷戶二分之一以上連署，向上訴人申請辦理改建說明會，即得重啟改建機制。⒉查莒光三村原眷戶李承山等47名以「高雄縣『莒光三村』同意改建連署名冊」向上訴人申請辦理改建說明會，且經統計該村原眷戶共69戶（扣除不含認證前已遭註銷之3戶），連署戶數已達二分之一以上，上訴人乃依98年5月27日修正公布之眷改條例第22條第3項規定，於98年7月24日召開莒光三村改（遷）建說明會，洵屬於法有據。被上訴人主張莒光三村歷經「改建認證程序」與「連署認證程序」均未達法定改建門檻，即應依國軍老舊眷村改建條例第22條第1項之規定列為不改建眷村，不再辦理改建，是上訴人於98年所辦理之「高雄縣莒光三村改（遷）建說明會」程序，違反國軍老舊眷村改建條例第22條第2項之規定云云，顯未注意同條例第22條業於98年5月27日修正公布，所指洵非可採。⒊另按上訴人為眷改條例之主管機關，固為該條例第2條第1項所明定。惟上訴人本於行政一體及上級機關行政指揮監督權之作用，自得要求其下級機關為事務上之協助。是以被上訴人以上訴人所屬陸軍第八軍團眷服組人員非國軍老舊眷村改建條例第22條之主管機關，其所召開之說明會及眷改程序，欠缺事務管轄權限，違反國軍老舊眷村改建條例第2條第1項之規定云云，委無足採。次按司法院釋字第443號解釋理由，關於改建意願調查之程序事項，如法無明文限制，則行政機關基於積極性、公益性及合目的性之考量，即應有整體性考量之自由形成空間。經查國軍老舊眷村改建條例第22條僅就規劃改建之眷村如有三分之二以上之原眷戶同意改建者，得就不同意改建之眷戶逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，惟並未就調查改建意願之程序為任何法令上之限制，上訴人自得基於行政積極性之本質為合目的性之規劃。另按眷改條例第1條之立法目的觀之，足見眷村改建具有高度之公益性，並有應從速辦理之需求，以盡快達成各該立法目的。被上訴人主張眷村改建之認證統計，應以二階段意願調查程序辦理，即第一階段先辦理改建與否之認證，於調查出同意、不同意兩方人數是否符合三分之二之改建門檻後，第二階段始行擬定改建之具體計畫，針對第一階段同意改建之原眷戶調查選擇條件之意願，上訴人僅採取一階段之意見調查程序違法云云，要非可採。（三）被上訴人以自行修改之改（遷）建認證申請書表達意見，是否即屬於眷改條例第22條第3項之「不同意改建之眷戶」？⒈按同條例第21條及同條例施行細則第19條第1項規定，可知原眷戶不願由政府輔導購宅者，得從其意願發給輔助購宅款「後」自行搬遷覓居，加速眷村改建工作執行（該條立法理由參照），及俾利經濟狀況不佳之原眷戶，得據以另行購置民間成屋後搬遷，誠屬可同時保障經濟弱勢者之居住權，並提高眷戶參與改建意願之雙贏規定，以達到加速更新國軍老舊眷村之立法目的。惟稽諸上訴人98年7月24日「高雄縣「莒光三村」改（遷）建認證說明書」針對購置民間成屋輔助購宅款之領款方式，卻規劃原則分2期發給，且上訴人規劃之領款方式，明白要求選擇放棄承購改建住宅之原眷戶必須先行搬遷，始得領得全部之輔助購宅款，且無先領取輔助購宅款再行搬遷之選項，非但違反上述條例第21條及其施行細則第19條第1項規定「先領款再搬遷」之意旨，對經濟弱勢者之保障欠週，更拂逆立法者欲藉上開規定提高眷戶參與改建意願之良法美意，實與增加母法所無之限制無異，亦明顯限縮原眷戶表達意願之選擇自由。則以此內容強行要求眷戶擇一選擇之情況下，勢將導致部分眷戶無適當選項可為勾選，以表達贊同改建之意願。上訴人據以認定認證結果同意改建之眷戶已達三分之二以上比例，並對被上訴人作成原處分，亦屬違法。又依上訴人之規劃，本件莒光三村原眷戶所得領取之輔助購宅款金額業已計算確定，已如前述，而與原審法院97年度訴字第2051號、98年度訴字第1791號、第1866號判決之案例事實顯然不同，自無從比附援引，附此敘明。⒉又上訴人所訂之「國軍老舊眷村改建注意事項」伍之二「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶」之規定，未經法律之授權，未考量原眷戶所提送之改（遷）建認證申請書是否有實質變更眷改規劃內容，而將凡擴張、限制、變更上訴人所頒之改（遷）建認證申請書格式或內容之情形，一律視為不同意改建之眷戶，已違反眷改條例第22條第1項之立法意旨，並逾越母法規定之限度，係屬對人民之自由權利增加法律所無之限制，亦有違憲法第23條保障人民權利之意旨，依司法院院解字第4012號解釋意旨，法院得逕認為此部分規定為無效而不予適用，併此指明。⒊另查被上訴人除於改（遷）建認證申請書中表示「不同意改建」之意願外，且附加「如本次認證程序經國防部核定達該條法定人數，本人願意加入本次改建程序」之條件，此部分應解為被上訴人於上訴人違法之眷改規劃內容及改建意願調查程序下，唯恐因不同意改建，致生眷改條例第22條第1項之不利效果，所為不得已之選擇，且其實質上完全未變更上訴人之眷改規劃內容，亦不致對上訴人行政作業造成不便，而拖延上訴人之眷改進度，或違反同條例第22條之立法目的或精神，甚至於同意改建之原眷戶逾三分之二時，得因被上訴人之同意或配合而減少上訴人改建之阻力，故尚難逕謂被上訴人附加此一條件即應一律認屬不同意改建之原眷戶。則上訴人於未附加條件同意改建之眷戶超過三分之二時，自不得僅以被上訴人附加此一條件為由，認被上訴人為不同意改建之眷戶，而以原處分註銷其輔助購宅權益及眷舍居住憑證。⒋被上訴人尚自行加註「依莒光三村改（遷）建認證說明書第陸條等同意改建，個別自行辦理法定認證，經主管機關核定之日起3個月內，1次領取補助購宅款新臺幣，將級488萬8,112元，校級431萬3,040元，尉士官級402萬5,504元，搬遷費各1萬元，分別購置民間成屋，並於清領各該補助購宅款後1年內完成購屋及搬遷交回原眷舍。如有違失，依法辦理」等文字，除輔助購宅款及搬遷費之金額與上訴人「高雄縣『莒光三村』改（遷）建認證說明書」所規劃之眷改內容完全相同之外，關於上開款項之領款方式及搬遷期限，雖與上訴人前開說明書所規劃違法之領款方式不同，惟符合眷改條例第21條及其施行細則第19條第1項之規範意旨，上訴人自不得依其所訂之「國軍老舊眷村改建注意事項」伍之二規定，將被上訴人視為眷改條例第22條第3項所稱「不同意改建之眷戶」，而以原處分註銷其輔助購宅權益及眷舍居住憑證。綜上所述，被上訴人執此指摘原處分及訴願決定違背法令，並請求撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分關於被上訴人部分，併予撤銷等語，資為其判斷之論據。

五、本院查：（一）按98年5月27日修正公布之眷改條例第20條規定：「（第1項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣(市)轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。」「（第2項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。」「（第3項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。」「（第4項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」第21條規定：「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」第22條規定：「（第1項）規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」「（第2項）原眷戶未逾三分之二同意改建之眷村，應於本條例中華民國98年5月12日修正之條文施行後6個月內，經原眷戶二分之一以上連署，向主管機關申請辦理改建說明會。未於期限內依規定連署提出申請之眷村，不辦理改建。」「（第3項）主管機關同意前項申請並辦理改建說明會，應以書面通知原眷戶，於3個月內，取得三分之二以上之書面同意及完成認證，始得辦理改建；對於不同意改建之眷戶，依第1項規定辦理。但未於3個月內取得三分之二以上同意或完成認證之眷村，不辦理改建。」「（第4項）經主管機關核定不辦理改建之眷村，依第11條第1項第6款規定辦理都市更新時，原眷戶應由實施者納入都市更新事業計畫辦理拆遷補償或安置，不得再依本條例之相關規定請領各項輔（補）助款。」同條例施行細則第19條規定：「（第1項）原眷戶依本條例第21條規定於規劃改建基地房屋建造完成前，自願領取輔助購宅款後搬遷者，應以書面向主管機關提出申請，經核定後發給，其與實際房屋建造完成當期決算之價格發生差異時，不予追加減。」「（第2項）前項輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之。」「（第3項）原眷戶於規劃改建基地房屋建造完成後，自願領取輔助購宅款搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依決算後之房地總價計算之。」「（第4項）經主管機關輔導改建眷村內，原眷戶有四分之三以上放棄承購依本條例改建之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第28條第1項興建之眷宅，完工決算後之房地總價計算之。」「（第5項）前項原眷戶領取輔助購宅款後，得依其意願購置主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第28條第1項興建之眷宅。」核上開施行細則，係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，為規範授權範圍事項之行政命令，無悖於法律保留原則之行政規則，行政機關據以行政，應予尊重。(二)次按「加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之立法目的，為眷改條例第1條所揭示。而行為時眷改條例第22條之規定，即為達有助於達成「加速更新國軍老舊眷村」及「提高土地使用經濟效益」之立法目的之立法。因之，在規劃階段，改建之眷村原眷戶已達三分之二以上同意改建時，眷村改建既已為該眷村絕大多數人之共識，為避免少數人之反對或不配合，致使眷村改建作業無法推動或有所延滯，損及大多數人之權益，造成眷村土地使用無法達成最佳經濟效益，故法律乃規定於此時得將不同意改建眷戶之居住憑證及原眷戶權益註銷，此一手段自有助於上開立法目的之達成，該規定並無悖於比例原則，亦未逾越立法權形成自由之範圍，而與憲法平等原則無違。而此種權益為眷改條例所創設，屬於給付行政之性質，並非原眷戶之固有權益，原眷戶行使該權益，自應依眷改條例規定為之，是以被上訴人答辯意旨謂：居住憑證及眷戶權益為憲法所保障之財產權，眷改條例第22條第1項規定，在無任何補償情形下，剝奪該財產權，有違憲之虞，為此聲請本院裁定停止本件訴訟程序，向司法院聲請釋憲乙節，核屬一己之歧異見解，尚無可取。至於被上訴人於本院審理期間，主張本案未通過改建門檻等新事實，本院依法不予審酌，附此指明。（三）原判決為上訴人不利之判決，無非以：依眷改條例第21條及其施行細則第19條第1項規定，可知原眷戶不願由政府輔導購宅者，得從其意願發給輔助購宅款「後」自行搬遷覓居，加速眷村改建工作執行（該條立法理由參照），及俾利經濟狀況不佳之原眷戶，得據以另行購置民間成屋後搬遷，誠屬可同時保障經濟弱勢者之居住權，並提高眷戶參與改建意願之雙贏規定，以達到加速更新國軍老舊眷村之立法目的。則上訴人於規劃眷村改建時，針對放棄購買改建住宅之原眷戶，除有無法事先計算、核發之事實上原因，致不能先行發給輔助購宅款之情形外，均應依上開規定，提供先行核發原眷戶輔助購宅款後，再令其自行搬遷之選項，始於法相合。惟稽諸上訴人98年7月24日「高雄縣「莒光三村」改（遷）建認證說明書」針對購置民間成屋輔助購宅款之領款方式，卻規劃原則分2期發給，且上訴人規劃之領款方式，明白要求選擇放棄承購改建住宅之原眷戶必須先行搬遷，始得領得全部之輔助購宅款，且無先領取輔助購宅款再行搬遷之選項，非但違反上述條例第21條及其施行細則第19條第1項規定「先領款再搬遷」之意旨，對經濟弱勢者之保障欠週，更拂逆立法者欲藉上開規定提高眷戶參與改建意願之良法美意，實與增加母法所無之限制無異，亦明顯限縮原眷戶表達意願之選擇自由。則以此內容強行要求眷戶擇一選擇之情況下，勢將導致部分眷戶無適當選項可為勾選，以表達贊同改建之意願。上訴人據以認定認證結果同意改建之眷戶已達三分之二以上比例，並對被上訴人作成原處分，自屬違法。又上訴人所訂之「國軍老舊眷村改建注意事項」伍之二「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶」之規定，未經法律之授權，未考量原眷戶所提送之改（遷）建認證申請書是否有實質變更眷改規劃內容，而將凡擴張、限制、變更上訴人所頒之改（遷）建認證申請書格式或內容之情形，一律視為不同意改建之眷戶，已違反眷改條例第22條第1項之立法意旨，並逾越母法規定之限度，係屬對人民之自由權利增加法律所無之限制，亦有違憲法第23條保障人民權利之意旨，依司法院院解字第4012號解釋意旨，原審法院得逕認為此部分規定為無效而不予適用等由，資為其判斷之論據，固非全無所據。惟查1.眷改條例第21條及其施行細則第19條第1項所稱「領取輔助購宅款後搬遷」，其立法原意在於給予原眷戶得選擇領取輔助購宅款方式，以便其參加眷村改建，其重點並非就領取輔助購宅款時間點之規定，此由眷改條例施行細則第19條就各種申請領取輔助購宅款時間點及數額計算方式，分別加以規定可知，故主管機關依據眷改條例之立法目的，要求眷戶領取輔助購宅款同時應搬遷，與眷改條例第21條規定意旨並無不合。是以上訴人98年7月24日「高雄縣「莒光三村」改（遷）建認證說明書」針對購置民間成屋輔助購宅款之領款方式，卻規劃原則分2期發給：第1期款，申請人應於收受列管軍種陸軍司令部通知書之日起1個月內，檢附國內民間市場完工成屋之買賣契約或法院核發之權利移轉證書，填妥申請書、「搬遷切結書」等相關資料逐級向上訴人申領各階可獲輔助購宅款二分之一金額。第2期款，原眷戶於上訴人核撥第1期款後，應於本部公告原眷戶搬遷起始日起6個月內，完成輔導購置民間市場成屋並檢附第2期款申請書、登記完竣房地所有權狀、土地及建物登記謄本、「配住眷舍騰空」、「點交證明文件」等逐級向上訴人提出申領其餘二分之一金額。其中補助購屋款半數已於搬遷前發給，以應原眷戶自構成屋之需要，其餘半數在搬遷同時給付，為執行眷改條例所必要，以免原眷戶領取補助購屋款後，拒不搬遷而影響整體眷村之改建，是尚難謂有違上述條例第21條及其施行細則第19條第1項規定之意旨。2.查眷改條例中原眷戶之「同意」與否，乃公法上賦予特殊效果（即開啟眷改規劃之實施程序）之同意權行使，且其行使同意權之對象乃主管機關之「眷改規劃內容」，當然不能再就規劃之內容為「附條件同意」，否則無異於變更原規劃內容，致令主管機關無法判斷原眷戶是否同意原規劃內容，而無從為符合最大多數利益之規劃修正，且如以不同意改建為主要意見，再附以同意改建之原眷戶超過三分之二時，始同意改建之條件，則計算是否同意改建百分比時，此種附條件之表示不算入同意票，通過門檻後，又計入同意改建之原眷戶，乃前後矛盾，亦對自始同意改建之原眷戶不公平，基此，對於同意改建與否附條件者，即屬不同意改建規劃內容者，應認係不同意改建眷戶。故上開注意事項規定與眷改條例第21條規定意旨，尚無不符。本件被上訴人對於同意改建與否附條件，且就領取補助購屋款方式加以變更，影響本件眷舍改建之進行，原判決以被上訴人之附條件及變更尚不影響眷改規劃內容乙節，尚嫌速斷而於法未合。又查國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理本得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。其基於管理權人地位，對於軍眷眷舍之土地如何改建、規劃及利用，乃至於對於原眷戶補助購宅款之計算，只要未與眷改條例牴觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範。況且，眷改條例所創設之原眷戶法律地位，優於其他一般國民，眷舍改建配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，是以國防部就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。核諸上述注意事項，既無悖離眷改條例之處，且係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，核無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法，應予尊重。從而，依上開說明，原判決上述見解似有誤解，自難謂無適用法規之違誤。（四）綜上，原判決有上述之可議，上訴意旨據以指摘求予廢棄，為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異