最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第61號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第61號

上訴人

李鳳玉

訴訟代理人

黃慧萍 律師

被上訴人

交通部公路總局

代表人

陳彥伯

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國106年1月19日臺北高等行政法院105年度訴字第1404號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣民眾檢舉於民國104年2月27日9時17分許利用Uber App叫車，由司機駕駛登記上訴人所有之000-0000號自用小客貨車（下稱系爭車輛），前往臺北市○○○路138巷載客並收取費用新臺幣（下同）115.55元，被上訴人所屬臺北市區監理所（下稱臺北監理所）據以調查後，認上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以105年1月6日交公北市監字第20AA01264號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發上訴人違反行為時（下同）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。案經被上訴人以105年1月21日第20-20AA01264號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月。上訴人不服，提起訴願，循序提行政訴訟，經原審法院以105年度訴字第1404號判決（下稱原判決）「訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。」上訴人遂對原判決不利部分（即原處分關於吊扣牌照部分），提起本件上訴（被上訴人就其敗訴部分，亦即原處分關於罰鍰部分，並未提起上訴，此部分非本件上訴審理範圍)。

二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人徒憑未具名之檢舉人所提上訴人所有系爭車輛行駛狀態之照片，逕對上訴人為裁處，未依職權公平調查，即遽認上訴人有經營汽車運輸業之違規行為，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定及本院39年判字第2號判例之違法。縱有檢舉人所稱搭載行程之事實，但實際行為人並非上訴人，無從執此資料得出上訴人有收取費用之事實，原處分亦有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。㈡縱有「載客、收費事實」存在，然被上訴人所稱違規行為之行為人為何人？與原處分所裁處之對象（上訴人）是否同一、上訴人是否即為依公路法第77條第2項規定所應裁處之對象、被上訴人對於上訴人就系爭違規行為有無故意過失、上訴人究依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任等情均未見被上訴人究明，亦未載明於原處分之理由欄，更未說明其法令依據。㈢上訴人僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件，原處分錯誤適用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，亦非適法。㈣依公路法第77條第2項規定吊扣車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非對上訴人單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，等同於課以上訴人無過失責任。縱認上訴人所有系爭車輛被訴外人「志國」使用於搭載Uber會員屬違規行為，然實際從事違規行為之人並非上訴人，被上訴人對上訴人作成原處分，違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政罰法第3條規定以及司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則之違法等語。並聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。確認原處分關於吊扣車輛牌照之處分違法。

三、被上訴人則以：㈠系爭車輛確為上訴人所有，而檢舉人之叫車畫面亦顯示此同一車號，足證上訴人所有車輛於104年2月27日確實曾使用於道路上。上訴人未辦理合法汽車運輸業登記，不能經營汽車運輸業，其以自有系爭車輛加入Uber APP平台，載客收費營業為運作方式，涉及經營汽車運輸業事實明確。㈡上訴人為系爭車輛所有人，對其所有車輛負監督義務，是其縱非實際駕駛人，卻將系爭車輛借供訴外人「志國」管理使用，故於系爭車輛管理使用期間發生上開違規行為，依本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人難解免使用人違規使用系爭車輛之推定故意責任，依行政罰法第7條規定，亦應負本件違規行為責任。且本案依其情節，必得上訴人同意交付他人始可能駕駛系爭車輛，故上訴人將車輛供他人駕駛時，應有注意監督該實際駕駛者不將車輛供非法使用之義務，其未盡注意監督義務，致他人違規經營汽車運輸業，至少具有行政罰法第7條第1項之責任，被上訴人據以裁罰並無違誤，亦無違反自己責任主義。㈢原處分之事實、理由及其法令依據皆依行政程序法相關規定具體記載，得據以認定上訴人違法行為之具體事實，且被上訴人所屬臺北監理所於105年1月6日填製交公北市監字第20AA01264號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就受處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原判決係以：㈠本件經民眾提供系爭車輛之行車路線圖（含司機照片）、付費收據及系爭車輛照片，檢舉訴外人「志國」於104年2月27日9時17分許，駕駛系爭車輛，至臺北市○○○路138巷搭載乘客，並收取費用115.55元。經被上訴人所屬臺北監理所舉發並以105年1月6日交公北市監字第20AA01264號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單送達上訴人等情，有檢舉人搭乘資料、採證照片（含付款資訊）影本、汽車車籍資料查詢表等件在卷可稽，而檢舉人之叫車畫面亦顯示此同一車號，足證上訴人所有系爭車輛於104年2月27日確實曾使用於道路上。㈡上訴人對於系爭車輛確有加入Uber APP平台，且系爭車輛為其所有之事實，並不爭執。又依自有車輛透過Uber APP平台運作方式，可知系爭車輛加入Uber APP平台，即可由Uber APP平台提供之乘客資訊，不定時、不定點、為不特定之第三人提供運送服務，再由Uber在每週一結算後，匯款至指定帳戶，收取運費，自有以系爭車輛提供載客服務，並藉此載運行為而受領報酬，具有反覆性、繼續性實施運輸行為並受領車費報酬之故意，構成營業行為。㈢原處分係以表格列載，已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。被上訴人所屬臺北監理所以105年1月6日交公北市監字第20AA01264號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予上訴人，亦敘明認定上訴人違反之相關法規及事實，上訴人已得具體認知原處分之內容，自無上訴人所稱欠缺事實及理由之記載情事。㈣原處分認定上訴人未經申請核准而經營汽車運輸業，無非係因上訴人將車輛交予駕駛人「志國」違規載客收費。然汽車所有人將車輛交予他人使用所在多有，難以徒憑上訴人所有系爭車輛有供做違規使用之事實，即認車主即上訴人為自行或與他人共同經營汽車運輸業之違規行為人。被上訴人復未舉證證明上訴人與「志國」有何未經申請核准而共同經營汽車運輸業之具體情事，是被上訴人以上訴人將系爭車輛交予駕駛人「志國」違規載客收費，逕推認上訴人有與「志國」擅自共同經營汽車運輸業之違章行為，即有違誤。本件既無證據足以認定上訴人與「志國」合意以由上訴人提供車輛，並推由「志國」加入Uber App平台之方式，共同經營汽車運輸業，或上訴人故意提供系爭車輛供「志國」加入Uber平台經營汽車運輸業，即難遽認上訴人為共同行為人。故本件違規罰鍰之處罰對象，依行為人自己責任原則，乃應令實際駕駛人即「志國」負違規責任而非上訴人，被上訴人以原處分對於上訴人裁處上開罰鍰部分，自係有誤。㈤至關於吊扣牌照部分，依公路法第77條第2項規定，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。考其立法目的，在於汽車所有人對其所有車輛，具有支配管領之權限，其將所有車輛交付他人使用，對於他人借用車輛之用途、使用方式自負有監督義務，惟吊扣汽車牌照之性質為裁罰性行政處分，併罰規定並未排除行政罰法第7條第1項之適用，是汽車所有人仍應對他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為，具有故意或過失，始應受罰。本件雖無證據足以認定上訴人故意提供系爭車輛供訴外人「志國」加入Uber平台經營汽車運輸業，惟上訴人身為汽車所有人，對於「志國」借用系爭車輛使用目的、方式未加過問，即提供系爭車輛、行車執照及相關證明文件，放任其所有車輛供「志國」恣意使用，「志國」並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂上訴人已盡監督義務，是其應注意、能注意而不注意，即有過失。因此上訴人雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟行為時其所有之系爭車輛確係供非法營業所用，上訴人對於監督義務之違反有過失，且屬第1次違犯行為，被上訴人依上開規定以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，已屬公路法第77條第2項吊扣期間最短者，且符交通部訂定之自用車違規營業處罰基準表有關自用小客車第1次違規營業之量罰基準。故原處分關於罰鍰部分，於法有違，訴願決定未予糾正，亦有未合，上訴人訴請撤銷原處分關於罰鍰部分及該訴願決定部分，為有理由，應予准許。至於原處分關於吊扣系爭車輛牌照部分，核無違誤，上訴人訴請確認此部分違法，為無理由，應予駁回等語，資為其論據。

五、上訴意旨略謂：㈠原處分對於依法應記載事項中之「事實」部分，就系爭違規行為之違反地點，並未就完整之起迄行程予以明確記載。另有關「理由」之記載，亦僅係摘列法令依據，並未具體記載原處分究係如何認定上訴人有違規行為而受裁罰之理由，是原處分之記載顯然不具備法定程式，違反明確性原則。原判決恣意論斷上訴人已得具體認知原處分之內容，無視於原處分違反明確性原則，顯有不適用行政程序法第5條及第96條第1項規定之違法。㈡原判決一方面雖肯認依行為人自己責任原則，認定應令實際駕駛人即訴外人張志國負違規責任，而非上訴人，另一方面卻又反於所揭諸之「行為人自己責任原則」及行政罰法第7條第1項之規定，將公路法第77條第2項所定吊扣牌照之裁罰對象，違法擴張解釋及於非違規行為人所有而實際供其非法營業之車輛所有人，認定被上訴人以上訴人為系爭車輛所有人而作成之吊扣車輛牌照處分非屬違法，亦未說明其認定合法之理由，顯有判決理由矛盾及判決不備理由之違法。㈢原判決將公路法第77條第2項割裂適用，一方面認定就罰鍰部分，其處罰對象，依行為人自己責任原則，應令實際駕駛人即訴外人張志國負違規責任，而不能處罰非行為人之上訴人，另一方面卻就同條項吊扣車輛牌照部分，予以割裂適用，並不當擴張解釋及於不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業為限，顯有適用法規不當及違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義之違法。另從裁罰手段之選擇及比例原則以論，採取罰鍰之處罰相較於吊扣牌照之處罰手段而言，吊扣牌照對於人民權利乃屬於限制權利較重及損害較大之處罰手段，倘依原判決對於公路法第77條第2項規定之解釋適用，系爭違規事實之實際行為人在未經核准下故意從事汽車運輸業，僅得依法裁處罰鍰，卻對非違規行為人而因車輛遭使用於非法營業之車輛所有人，因認汽車所有人對於其監督義務之違反有過失，處以扣牌處分，剝奪汽車所有人之車輛使用權利，顯係採取相較於故意違規行為人較重之處罰，有悖於比例原則等語。並聲明：

⒈原判決主文第2項關於駁回上訴人請求確認原處分關於吊扣車輛牌照之處分違法（上訴狀植為關於駁回上訴人請求撤銷原處分有關吊扣車輛牌照部分及請求撤銷該部分訴願決定之訴）部分廢棄。⒉訴願決定關於吊扣牌照部分應撤銷。⒊確認原處分關於吊扣車輛牌照部分違法。

六、本院經核原判決駁回上訴人請求確認原處分關於吊扣系爭車輛牌照之處分違法部分，並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：

㈠按行為時公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如左：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（106年1月4日修正為：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上、2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」）第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又交通部依據公路法第79條第5項授權訂定之行為時（下同）汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發違規，係屬執行公路法之細節性、技術性事項，並未直接限制人民生命、自由及其他自由權利，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，公路主管機關即應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處理。

㈡次按106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，依其73年1月23日增訂時「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」及106年1月4日修正時「另為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……」之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性之行政處分（本院106年4月份庭長法官聯席會議決議參照）。是被上訴人基於公路主管機關之職權，依前揭規定對車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以車輛所有人是否具有故意或過失，或所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。

㈢經查，上訴人所有系爭車輛遭訴外人「志國」作為加入UberApp之工具，並於104年2月27日9時17分許駕駛前往臺北市○○○路138巷載客而收取費用115.55元，「志國」使用系爭車輛，利用Uber App接案載客，有以系爭車輛提供載客服務，並藉此載運行為而領受報酬，具有反覆性、持續性實施運輸行為並受領車費報酬之故意，構成營業行為，為未經核准擅自經營汽車運輸業之違規行為人等情，為原審依法認定之事實，核與卷附證據資料相符。是上訴人所有系爭車輛既有供訴外人「志國」非法經營汽車運輸業使用之情事，依前開規定與說明，被上訴人以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，即非無據，原判決予以維持，於法尚無不合。至於原判決認公路法第77條第2項規定所為之汽車牌照吊扣處分性質為裁罰性行政處分，其立法目的，在於汽車所有人對其所有車輛具有支配管領之權限，其將所有車輛交付他人使用，對於他人借用車輛之用途、使用方式自負有監督義務，雖吊扣之車輛牌照不以行為人所有為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得為之，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照，然此項併罰規定旨在於擴大處罰對象，並未排除行政罰法第7條第1項之適用，是汽車所有人仍應對他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為，具有故意或過失，始應受罰。上訴人身為汽車所有人，對於訴外人「志國」借用系爭車輛使用目的、方式未加過問，逕提供系爭車輛、行照及投保強制險證明文件，放任所有車輛供「志國」恣意使用，「志國」並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事汽車運輸業之經營行為，難謂上訴人已盡監督義務，上訴人對於監督義務之違反有過失而應受罰乙節，雖其認定吊扣汽車牌照為裁罰性行政處分，不符本院決議之意旨，惟其駁回上訴人此部分之訴之結果，則無二致，仍應予以維持。上訴人執詞主張其僅係單純之車輛所有人，並未該當公路法第77條第2項所規範客運運輸業之經營行為，亦非該法所規範之裁罰對象，且車輛所有人將車輛借他人使用，無從對於借用人之行為負責，原判決既已認定上訴人非實際從事經營載客收費違規行為之行為人，竟認定被上訴人吊扣系爭車輛牌照之處分合法，顯然將公路法第77條第2項裁罰方式分別割裂適用，顯有適用法規不當及違反行政罰法第4條所定處罰法定主義之違法云云，核屬其歧異之法律見解，難認可採。

㈣原判決業已依原處分表列「車號」「車種」「違規事實」「備註」「違反時間」「違反地點/攔查地點」「違反通知單字號」「簡要理由」等項，論明其認定原處分已將本件違章之相關事實、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，無違反行政程序法第5條及第96條第1項規定之依據及理由，並對於上訴人所為之主張如何不足採，指駁甚明，上訴人指摘原判決認定原處分記載意旨清楚，有判決不適用行政程序法第5條及第96條第1項規定之違法，洵不足採。又原判決依據卷證資料，認定系爭車輛為上訴人所有，透過Uber APP平台以系爭車輛為工具而載客收費，未經核准擅自供經營汽車運輸業之行為人則為訴外人「志國」，乃依行為人自己責任原則及吊扣、吊銷車輛牌照處分之性質，分別論述原處分關於罰鍰及吊扣車輛牌照部分之適法性，其所依據之法律不同，所述理由亦足以支持其主文，上訴意旨指摘原判決有理由矛盾及判決不備理由之違誤，核屬對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執。另吊扣車輛牌照2個月已為法定之最低度，原判決認原處分此部分與比例原則無違，核無違誤，且罰鍰處分與吊扣牌照處分各有其目的，受處分之對象亦不盡相同，上訴人將二者混為一談，主張原處分棄罰鍰而採吊扣牌照，有違比例原則云云，亦非有理。

㈤綜上所述，原判決關於吊扣牌照處分部分，雖就吊扣處分之性質與本院見解不同，然以原處分關於吊扣系爭車輛牌照2個月之處分為合法，而駁回上訴人訴請確認此部分違法之訴，其結論則無不合，仍應維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異