最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第283號

最　高　行　政　法　院　判　決

108年度判字第283號

上訴人

成昌營造股份有限公司

代表人

曾祥珉

訴訟代理人

黃帝穎 律師

複代理人

魏英哲 律師

被上訴人

交通部公路總局第一區養護工程處

代表人

陳營富

訴訟代理人

成介之 律師

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國107年2月26日臺北高等行政法院105年度訴字第1312號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國92年至95年參與被上訴人「101線16k+430-17k+170段挖掘路面整修工程」等共計48件工程採購案（詳如原審判決附表所示，下合稱系爭採購案），因不服被上訴人以104年4月23日一工養字第1040027926號函（下稱原處分）通知上訴人依行為時政府採購法第31條第2項規定追繳已發還之押標金共計新臺幣12,229,000元，經向被上訴人提出異議後，復不服被上訴人104年6月5日一工養字第1040042291號函所為之異議處理結果（下稱異議處理結果），向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經申訴審議判斷駁回，提起行政訴訟，並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）工程會89年1月19日工程企字第89000318號函（下稱工程會89年1月19日函）係於行政程序法施行前所為，尚無該法之適用，且業經公告於網站供眾查詢，已踐行中央法規標準法第7條之發布程序而生法規命令效力，自得作為追繳本件押標金之依據。（二）上訴人於92年至95年間參與被上訴人辦理之系爭採購案，其人員涉犯政府採購法第87條之罪等情，有臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄為認定事實之依據，被上訴人依法院刑事宣示判決筆錄及相關招標文件就追繳押標金之規定，認本件已合致行為時政府採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金，尚非無據；且本件所涉追繳押標金之要件，即在廠商人員是否有犯政府採購法第87條之罪，被上訴人據法院刑事判決之審理結果而為認定，自無不合。又被上訴人雖未能提出系爭採購案之全數招標文件，然系爭採購案進行期間（92年至95年）交通部公路總局及被上訴人之招標須知均屬制式文件，均定有如政府採購法第31條第2項第8款之追繳押標金規定，是系爭採購案之招標文件有追繳押標金之規定，應屬可信。（三）經原審法院調閱相關偵查案卷，並無臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢署）曾通知被上訴人或送達移送併辦意旨書之相關資料，應無被上訴人於96年間已因系爭移送併辦意旨書而知悉上訴人涉有圍標情事並得據以追繳押標金之情。又檢察官製作之起訴書非確定刑罰權之判斷，非俟刑事法院審理終結，難合理期待被上訴人因所屬人員陳剛偉申請涉訟輔導而取得臺北地檢署95年度偵字第18098號追加起訴書（下稱第18098號追加起訴書），而得明確知悉投標廠商人員是否確犯有政府採購法第87條之罪。至於當時新聞報導之傳聞，未掌握確切證據及查明事實，被上訴人亦無從據以作為追繳押標金處分之基礎。又被上訴人以98年12月31日一工挖字第0981011263號函，依臺北地院98年12月15日北院隆刑國96訴1624字第0980018463號函（下稱臺北地院98年12月15日函）意旨，提供違反政府採購法案件之相關工程標案資料等文件，惟臺北地院該函及其附件，雖有工程名稱、決標日期、決標價格、得標廠商等資料，然並未記載相關刑事案件之當事人、所犯法條，被上訴人尚無從得知所涉罪名與涉案事實情節，尚難以被上訴人於98年12月31日因提供前開資料予臺北地院而得明確知悉上訴人涉有政府採購法第87條之罪之事實。是以，被上訴人係於103年5月15日收受公路總局轉發審計部之函文，方知悉上訴人於92年至95年參與之標案有因與他人共同涉犯圍標事宜遭臺北地院判刑情事，依本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，原處分通知上訴人應被追繳押標金，尚未逾5年時效；縱認被上訴人於99年8月6日臺北地院96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄後，即可合理期待被上訴人知悉上訴人圍標犯行，以該時日起算本件公法上請求權時效，仍未逾行政程序法第131條第1項5年消滅時效期間等語，判決駁回上訴人在原審之訴。

四、本院查：

（一）行為時政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」工程會89年1月19日函謂：「……如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」乃主管機關基於行為時政府採購法第31條第2項第8款之授權，事先通案一般性認定屬行為時政府採購法第31條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形。又依中央法規標準法第7條規定，各機關基於法律授權訂定之命令，固「應……發布，並即送立法院」，但對於「發布」的方式並未加以限定，此與90年1月1日施行之行政程序法第157條第3項規定「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙」，尚有不同，故於行政程序法施行前，法規命令只要以足使多數不特定人民知悉的公開方式發布，即可對外發生效力，並不以刊登政府公報或新聞紙為必要。至於「送立法院」的目的，係供民意機關審查，並非生效要件，訂定命令機關縱未履行此項義務，並不影響命令之效力。上訴人以工程會89年1月19日函僅登載於工程會網站，亦未送立法院，質疑其效力，並非可採。再者，工程會89年1月19日函係依據上開行為時政府採購法第31條第2項第8款之授權而作成的法規命令，核與行政程序法第174條之1係針對原無法律授權之函釋而為規範的情形有別，自無行政程序法第174條之1規定之適用，故上訴人主張自92年1月2日起失其效力云云，亦無可取。

（二）上開行為時政府採購法第31條第2項明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。該條項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認（本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。工程會89年1月19日函謂：「……廠商……其人員『涉有犯本法第87條之罪』者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」可知，該函其中關於廠商是否合致行為時政府採購法第31條第2項第8款規定，押標金應不予發還或追繳，以其人員「涉有犯本法第87條之罪」為判斷準據，非以法院刑事判決有罪為要件。故「可合理期待機關得為追繳時」時間點之決定，並非以法院刑事判決有罪為判準，而係以按通常經驗法則，客觀上可合理期待採購機關知悉廠商人員涉有犯政府採購法第87條罪之行為，且追繳無法律上障礙為其判準。據此標準運用於具體個案結果，其可能是法院刑事判決廠商人員犯政府採購法第87條之罪成立時，也可能是其他時點。本件上訴人參與系爭採購案投標，其當時代表人邱萬成因與他人共同圍標涉犯政府採購法第87條之罪，經臺北地院99年8月6日以96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄認定在案，該刑事偵審程序之進行，並無臺北地檢署通知被上訴人資料或送達移送併辦意旨書，而被上訴人所屬人員陳剛偉申請涉訟輔導所取得第18098號追加起訴書內容，並非關於投標廠商人員涉犯政府採購法第87條之罪，以及臺北地院因受理96年度訴字第1624號刑事案件，以98年12月15日函請被上訴人提供違反政府採購法案件之相關工程標案資料等文件，及被上訴人政風人員其時曾與臺北地院承辦書記官連繫，將之納為後續追蹤之事項等情，已經原判決依調查證據之辯論結果予以認定在案，核與卷內證據資料並無不符，亦無上訴人所指有違反證據法則或有應調查證據未予調查之違法。被上訴人雖為有職權調查權限之行政機關，相較於

訴人僅憑審酌相關招標及決標文件，或僅由第18098號追加起訴書關於陳剛偉所涉瀆職罪嫌即知悉廠商是否涉犯圍標之情節。依上開原審確定之事實，臺北地院因受理96年度訴字第1624號刑事案件，以98年12月15日函請被上訴人提供違反政府採購法案件之相關工程標案資料等文件，及被上訴人政風人員其時曾與臺北地院承辦書記官連繫，將之納為後續追蹤之事項，則被上訴人即因此得追蹤該刑事案件，於臺北地院作成99年8月6日96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄之時點，屬客觀上可合理期待被上訴人知悉邱萬成涉有犯政府採購法第87條罪行為之時。原判決以被上訴人103年5月15日收受公路總局轉發審計部之函文通知時起算被上訴人得行使押標金追繳請求權，未臻週延，惟尚不影響本件判決結果。原判決復亦說明本件以被上訴人於99年8月6日臺北地院作成96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄後，即可合理期待被上訴人知悉上訴人系爭圍標犯行，以該時日起算本件公法上請求權時效，仍未逾行政程序法第131條第1項所定之5年消滅時效期間，即無不合。原判決並就上訴人爭執於臺北地檢署移送併辦或被上訴人所屬人員陳剛偉申請涉訟輔導而取得第18098號追加起訴書，或臺北地院98年12月15日函向被上訴人調取系爭採購案相關工程標案資料，時效應已起算云云，何以不足採取，予以指駁，結論核無違誤。上訴意旨再就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項，主張：被上訴人至遲於98年12月間因臺北地院函請提供系爭採購案資料時，即應知悉本件有押標金追繳情事發生，且無行使權利障礙，原處分已逾時效云云，指摘原判決違法，並無足採。至上訴人援引本院及原審他案判決，乃與本件不同案情，基於不同之證據資料所為認定事實及適用法律，於本件並無拘束之效力，尚難執為有利上訴人裁判之依據，併此敘明。

（三）綜上所述，原判決將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異