最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第592號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度判字第592號

上訴人

鄭盛鴻

上訴人

鄭茂松

上訴人

鄭志村

上訴人

郭欽銘

上訴人

郭美吟

上訴人

郭美宏

上訴人

郭美如

上訴人

劉昭鴻

上訴人

郭耀東

上訴人

林秀蘭

上訴人

林霈萱

上訴人

林珈昕

上訴人

林美惠

上訴人

林意師

上訴人

許桂櫻

上訴人

許文樹

上訴人

邱文龍

上訴人

許桂芬

上訴人

邱文禮

上訴人

許金淵

上訴人

許榮騰

上訴人

許文萬

上訴人

郭阿凉

上訴人

許淑真（即許杼之繼承人）

上訴人

許健明（即許杼之繼承人）

上訴人

許建勝（即許杼之繼承人）

上訴人

林劉純妹（即林慶郎之繼承人）

上訴人

林欣霓（即林慶郎之繼承人）

上訴人

林暐智（即林慶郎之繼承人）

上訴人

林柏良（即林慶郎之繼承人）

上訴人

林秋芳（即林慶郎之繼承人）

上訴人

林秋冬（即林慶郎之繼承人）

上訴人

林秋汝（即林慶郎之繼承人）

共同訴訟代理人

蔡志揚律師

參加人

林水源

參加人

謝美月（許文忠之繼承人）

參加人

許玄樟（許文忠之繼承人）

參加人

許振豐（許文忠之繼承人）

參加人

許昀鎧（許文忠之繼承人）

參加人

許仟瑜（許文忠之繼承人）

被上訴人

內政部

代表人

徐國勇

輔助參加人

臺北市政府

代表人

柯文哲

上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國107年5月10日臺北高等行政法院105年度訴字第396號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、原審原告林慶郎於上訴後死亡，業據其繼承人林劉純妹、林暐智、林欣霓、林柏良、林秋芳、林秋冬、林秋汝具狀聲明承受訴訟；又被上訴人之代表人原為葉俊榮，於本件訴訟繫屬後變更為徐國勇，其新任代表人已聲明承受訴訟，均無不合，應予准許。

二、輔助參加人臺北市政府（下稱北市府）為興辦臺北都會區大眾捷運系統木柵延伸（內湖）線內湖站工程，需用臺北市○○區○○段0○段○○○○○段0○段○000○號等22筆土地，報經被上訴人以民國91年10月1日台內地字第0910069473號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物（下稱系爭徵收），由北市府於91年10月11日以府地四字第09123154400號公告，公告期間自91年10月12日起至91年11月10日止。申請人鄭盛鴻、鄭茂松、鄭志村、林慶郎、郭阿凉、郭欽銘、郭美吟、郭美宏、郭美如、劉昭鴻、郭耀東、林秀蘭、林霈萱、林珈昕、林美惠、林意師、許杼、許文忠、許桂櫻、許文樹、邱文龍、許桂芬、邱文禮、許金淵、許榮騰、許文萬等26人（其中許文忠於起訴前已死亡，原審於105年12月8日以裁定駁回其訴並已確定，另於107年1月22日裁定命其繼承人謝美月、許玄樟、許振豐、許昀凱、許仟瑜參加訴訟；許杼於106年1月28日死亡，由其繼承人許淑真、許健明、許建勝承受訴訟），以其所有或共有或繼承後共有之康寧段3小段199、208、209、210、213、226、227、248-2、252-1、253-4地號等10筆土地（下合稱系爭被徵收土地），及申請人許阿新（起訴前已死亡，原審於105年12月8日另以裁定駁回其訴並告確定）以其所有之同地段212地號土地（上開11筆土地嗣與同地段200地號等土地合併為康寧段3小段199地號土地），前經被上訴人於91年10月1日核准徵收，惟北市府嗣於93年11月15日另公告「配合臺北市捷運系統內湖線工程修訂西湖市場用地、交通用地（交十一）土地使用管制計畫案」（下稱93年計畫案），因而主張此計畫案將商業使用面積及停車位數量大幅度變更、建築量體亦大幅增加，有土地徵收條例第9條第1項第2款「未依核准徵收原定興辦事業使用」，及第3款「依原徵收計畫開始使用後未滿五年，不繼續依原徵收計畫使用」等情形，故於103年7月8日及同年8月18日申請收回系爭被徵收土地及康寧段3小段212地號土地。經北市府會同所屬捷運工程局及鄭盛鴻等人實地勘查後，報經被上訴人以104年7月27日台內地字第1041306814號函（下稱原處分），認其不符土地徵收條例第9條第1項第2款及第3款規定得申請收回之要件，不准予發還（經104年7月8日被上訴人土地徵收審議小組第85次會議決議）。北市府據以104年7月31日府地用字第10408211200號函復上開申請人，申請人不服，提起訴願遭決定駁回，嗣提起行政訴訟，訴請撤銷原處分關於系爭被徵收土地及其訴願決定，並命被上訴人應就103年7月8日及同年8月18日申請案，作成准予上訴人照原徵收補償價額收回系爭被徵收土地之行政處分。經原審以105年度訴字第396號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審答辯及聲明、北市府陳述均引用原判決所載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人核准辦理系爭徵收之前，北市府83年6月3日府都二字第83027954號公告之「配合捷運系統內湖線工程變更沿線土地都市計畫案」（下稱83年計畫案），其變更計畫內容包括編號交十一（位置為成功路4段與金龍路交口西側），已從原計畫「停車場用地區」變更為新計畫「交通用地」，面積為8,187㎡，變更理由為「供捷運車站（含轉乘設施及其相關設施）使用，並供作聯合開發基地（B6車站）」，並備註「捷運車站相關設施與停車場整體規劃興建，維持原停車場功能」，且有關土地使用分區管制，亦規定交十一（B6車站）部分之容積率560%及建蔽率80%，使用類別為「1.作商業使用樓地板面積不得超過總樓地板面積之1/3，其使用類別比照商三。2.至少設置1,082個停車位，以維持原停車場功能。」復觀諸91年臺北市臺北都會區大眾捷運系統木柵延伸（內湖）線徵收土地計畫書（下稱91年徵收計畫書），記載略以：「

三、興辦事業之性質：交通事業」「十三、興辦事業計畫概略：㈠計畫目的：為供臺北都會區大眾捷運系統木柵延伸（內湖）線內湖站工程所需設施及其他必要相關設施暨聯合開發工程之使用」，足見系爭徵收伊始，系爭被徵收土地之徵收目的及用途，確係供捷運B6車站工程所需設施及其他必要相關設施暨聯合開發之使用，故聯合開發之商業使用部分本即為原核准徵收計畫所包含之興辦內容。上訴人主張系爭被徵收土地於91年核准徵收，嗣北市府於93年將該土地改為興建商辦混合大樓之用，與原徵收興辦交通事業之目的不符，於92年5月開工後，或於100年3月17日取得建築執照開始施作時，依91年徵收計畫書開始使用系爭被徵收土地，於施作至非捷運設施而屬商業用途部分時，即屬未繼續依91年徵收計畫書使用，符合土地徵收條例第9條第1項第3款之情事云云，顯係刻意忽略83年計畫案及91年徵收計畫書之計畫目的均已載明系爭被徵收土地並不侷限於供停車場使用，亦包括作為聯合開發之商業使用乙節，並無自92年間開工後或100年間取得建築執照後有何不供「捷運B6車站工程所需設施及其他必要相關設施暨聯合開發之使用」之情形。㈡另93年計畫案屬修正細部計畫性質，觀諸該計畫書說明修訂之原委，可知系爭被徵收土地位於交十一交通用地，原供停車場使用之功能，本質上並未因系爭徵收後之93年計畫案而變動，且93年計畫案亦未變更內湖站交十一交通用地之建蔽率及容積率，仍維持系爭徵收前之83年計畫案公告內容。93年計畫案係因內湖線通車後應可減少私人運具之使用，考量停車位供需現況及鼓勵大眾運輸發展，因而調整該用地停車位之設置數量，以容積比例2/3之限制作為停車空間，取代原83年計畫案規定之1,082個停車位數量，而目前本案設置平面停車位863個、裝卸車位6個、法定機車位486個、自行車位320個，供捷運使用之轉乘機車位318個及轉乘自行車位200個，又以原機械停車位改為平面停車位設置，足認93年計畫案係為增進公共使用效能，停車位數可符合當地停車需求，避免閒置情形，並提昇整體公共設施用地停車場用地多目標使用之效能，經核系爭被徵收土地既有供停車場使用，並無違原徵收目的及用途。㈢況捷運內湖站已於98年7月4日施作完竣並通車至今，系爭被徵收土地供內湖站1號出口（包含電扶梯、樓梯、無障礙設施）、轉乘設施及捷運相關設施使用。且依竣工圖，足證系爭被徵收土地其上之建物地下1至3層樓至地面1至7層樓均有維持供停車場使用之功能，已依核准徵收原定興辦之交通事業且實際使用中，並無依原徵收計畫開始使用後未滿5年，不繼續依原徵收計畫使用之情形。是上訴人主張系爭被徵收土地有土地徵收條例第9條第1項第2款及第3款規定之情形云云，要無足取。㈣雖上訴人另主張實際捷運設施投影面積僅占整體開發面積12.62%，顯與原定興辦交通事業使用之目的不符云云。惟查，92年間捷運工程局委託細部設計顧問所提出之聯合開發大樓，基本設計內容固規劃地上9層、地下3層建物，嗣北市府101年9月17日核備本案建造執照內容之建築量體，係地上15層、地下3層建物，已非依細部設計顧問基本設計內容辦理。又本案核定建造執照之捷運最大投影面積係2,834.05㎡（含捷運轉乘投影面積），占基地面積（8,166㎡）之34.71%，並非上訴人所稱12.62%。況83年計畫案變更理由已敘明本案基地須維持停車場（公共設施）功能，實無由以捷運設施占整體開發基地面積之比例，指稱與原興辦交通事業之徵收目的不符。故上開變更部分，並未減損交通事業功能，核屬使用方法之變更，至多僅係增強、擴張系爭被徵收土地功能之利用，顯未構成變更原定興辦交通事業之情形。㈤上訴人主張其申請收回系爭被徵收土地，應參酌司法院釋字第732號及第743號解釋意旨云云。惟核司法院上開2號解釋之意旨，均與土地徵收條例第9條第1項第2款及第3款規定要件是否合致之判斷無涉，況系爭被徵收土地係供交通事業使用，亦非交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地，自無適用司法院釋字第732號及第743號解釋之餘地等語，因將原處分予以維持，駁回上訴人於第一審之訴。

五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷於下：

㈠按憲法第15條規定人民之財產權應予保障，旨在使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，免於遭受公權力或第三人之侵害，以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，並為憲法第143條第1項所明定。國家因公用或其他公益目的之必要，固得經由法定程序徵收人民之土地，惟徵收人民土地，屬對人民財產權最嚴重之侵害手段，基於憲法正當程序之要求，國家自應踐行最嚴謹之程序。此程序保障不僅及於徵收前及徵收時，至土地徵收完成後，國家仍負有確保徵收土地持續符合公用或其他公益目的之義務，以貫徹徵收必要性之嚴格要求，且需用土地人應於一定期限內，依照核准計畫實行使用，以防止徵收權之濫用，而保障人民私有土地權益（司法院釋字第763號解釋理由書參照）。此於土地徵收條例即針對不同情形，分別設置第9條第1項被徵收土地之申請收回、第49條第1項徵收處分之申請撤銷及第2項徵收處分之申請廢止等特別規定，於人民因公共利益而忍受特別犧牲之原因不存在時，使原土地所有權人得以取回被徵收土地，以保障其權益。其中土地徵收條例第9條第1項規定：「被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得於徵收公告之日起二十年內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請照原徵收補償價額收回其土地，不適用土地法第二百十九條之規定：一、徵收補償費發給完竣屆滿三年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。三、依原徵收計畫開始使用後未滿五年，不繼續依原徵收計畫使用者。」乃設有收回權之申請要件、消滅時效及申請程序，其中第2款及第3款規定，係以徵收後有無依原定興辦事業使用或依原徵收計畫繼續使用為要件，尚非以徵收處分合法性為審查對象，亦與土地徵收條例第49條第1項係針對特定列舉之違法事由而申請撤銷徵收處分，或第2項因事後新發生特定情事致認徵收必要性已喪失而申請廢止徵收處分之規定不同。至於依照原徵收計畫使用之外，另增加徵收土地之使用效能而無違原徵收目的者，尚難謂「未依核准徵收原定興辦事業使用」。

㈡原判決依調查證據之辯論結果，業論明：被上訴人核准辦理系爭徵收之前，北市府83年計畫案，包括成功路四段與金龍路交口西側（編號交十一），從原「停車場用地區」變更為「交通用地」，理由為「供捷運車站（含轉乘設施及其相關設施）使用，並供作聯合開發基地（B6車站）」，並備註「捷運車站相關設施與停車場整體規劃興建，維持原停車場功能」，且規定交十一（B6車站）部分之容積率560%及建蔽率80%，使用類別為「1.作商業使用樓地板面積不得超過總樓地板面積之1/3，其使用類別比照商三。2.至少設置1,082個停車位，以維持原停車場功能。」91年徵收計畫書亦記載：「三、興辦事業之性質：交通事業」「十三、興辦事業計畫概略：㈠計畫目的：為供臺北都會區大眾捷運系統木柵延伸（內湖）線內湖站工程所需設施及其他必要相關設施暨聯合開發工程之使用」，足見系爭被徵收土地自始之徵收目的及用途，即供捷運B6車站工程所需設施及其他必要相關設施暨聯合開發之使用，故聯合開發之商業使用部分本即為原核准徵收計畫之興辦內容；另93年計畫案屬修正細部計畫性質，系爭被徵收土地位於交十一交通用地，原供停車場使用之功能本質上並未變動，亦未變更內湖站之建蔽率及容積率，仍維持83年計畫案內容，僅因內湖線通車後應可減少私人運具之使用，考量停車位供需現況及鼓勵大眾運輸發展，因而以容積比例2/3之限制作為停車空間，而目前設置平面停車位863個、裝卸車位6個、法定機車位486個、自行車位320個，供捷運使用之轉乘機車位318個及轉乘自行車位200個，又以原機械停車位改為平面停車位設置，足認93年計畫案係為增進公共使用效能，符合當地停車需求，並提昇整體停車場用地多目標使用之效能，核無違背原徵收目的及用途；況捷運內湖站已於98年7月4日施作完竣並通車至今，系爭被徵收土地供內湖站1號出口（包含電扶梯、樓梯、無障礙設施）、轉乘設施及捷運相關設施使用，且依竣工圖，足證系爭被徵收土地其上之建物地下1至3層樓至地面1至7層樓均維持供停車場使用之功能，已依核准徵收原定興辦之交通事業且實際使用中，亦無依原徵收計畫開始使用後未滿5年，不繼續依原徵收計畫使用，因認並無構成土地徵收條例第9條第1項第2款及第3款收回要件等情，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備、理由矛盾之情事，原判決據以維持原處分，並無不合。

㈢至於上訴理由以：司法院釋字第732號及第743號解釋明揭憲法財產權保障意旨，涉及因捷運聯合開發徵收土地「是否為交通事業所必須」之概念，即徵收後應區隔「捷運系統興建所必須」與「聯合開發」二者，無從任由主管機關將非捷運系統興建所必須之土地，以交通事業之名徵收，卻行商業開發之實，原判決稱本件與上開解釋無涉，已有判決不適用上開解釋之違法；另據司法院釋字第763號解釋理由書重申徵收土地係對人民財產權最嚴重之侵害手段，故國家應踐行最嚴謹之程序，尤使原土地所有權人適時知悉被徵收土地之後續使用情形，此攸關其收回權之行使，本此意旨，法院於判斷土地徵收條例第9條有無「未依核准徵收原定興辦事業使用者」或「不繼續依原徵收計畫使用者」時，當由機關就其徵收正當性加以說明，原判決亦應進行職權調查，無從任由機關恣意變更使用，有違憲法財產權保障之意旨，亦有不適用法規之違法云云。惟查，司法院釋字第732號解釋之原因案件即本院99年度判字第1259號判決係針對徵收處分提起之撤銷訴訟、101年度判字第722號判決則為依土地徵收條例第49條第1項第2款規定之申請撤銷徵收處分事件，該號解釋係對於90年5月30日修正公布之大眾捷運法第7條第4項、77年7月1日制定公布之大眾捷運法第7條第3項及79年2月15日訂定發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法第9條第1項等規定，許主管機關為土地開發之目的，報請徵收「土地徵收條例第3條第2款及土地法第208條第2款所規定交通事業所必須者」以外之「毗鄰地區土地」，因認其不符憲法第23條比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，應自104年9月25日該號解釋公布之日起不予適用；又司法院釋字第743號解釋則是監察院聲請之統一解釋案，係認主管機關依77年7月1日制定公布之大眾捷運法第6條，按相關規定所徵收之大眾捷運系統需用土地，既係基於興建捷運系統之特定目的，自不得於同一計畫，持以依同法第7條第1項規定辦理聯合開發，並以依大眾捷運法第6條徵收之土地，移轉予第三人所有，應有法律之明確規定，始得為之。經核上揭2號解釋意旨，均非涉及本件所適用土地徵收條例第9條第1項第2款或第3款申請要件之審查認定，且系爭被徵收土地原係都市計畫之停車場用地，經83年計畫案變更為「交通用地」，本非屬司法院釋字第732號解釋所指「毗鄰地區土地」，又91年徵收計畫書所載之興辦事業，即包括「捷運B6車站工程所需設施及其他必要相關設施暨聯合開發之使用」，並無以交通事業之名徵收卻行商業開發之情形，自與司法院釋字第732號及第743號解釋意旨有別。再按司法院釋字第763號解釋係謂：「土地法第219條第1項規定逕以『徵收補償發給完竣屆滿1年之次日』為收回權之時效起算點，並未規定該管直轄市或縣（市）主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人或依法公告，致其無從及時獲知充分資訊，俾判斷是否行使收回權，不符憲法要求之正當行政程序，於此範圍內，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨，應自本解釋公布之日起2年內檢討修正。於本解釋公布之日，原土地所有權人之收回權時效尚未完成者，時效停止進行；於該管直轄市或縣（市）主管機關主動依本解釋意旨通知或公告後，未完成之時效繼續進行；修法完成公布後，依新法規定。」解釋對象為土地法第219條第1項，亦非本件所適用之土地徵收條例第9條第1項第2款及第3款規定，且此有關原土地所有權人資訊知悉權制度之立法欠缺，仍待修法補正，亦無從據此得認上訴人申請收回系爭被徵收土地之主張為有理由。又該號解釋係指「主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人或依法公告」，使其及時獲知充分資訊而得行使收回權，亦非指主管機關作成徵收處分之後，仍須就該處分合法性後續為定期通知或公告。是上訴人指摘原判決未適用上開解釋、未依職權調查徵收正當性，有判決不適用法規之違法云云，自非可採。

㈣上訴意旨又以：對照83年計畫案對於商業使用面積係規範至多為22,000.77㎡，然93年計畫案則放寬為至少有25,028.83㎡，亦即原先以總量控管方式，然修正後不僅放寬商業使用面積，更將上限規定取消，實際上足足減少219個停車位，原判決未審酌商業使用面積之變化已非單純增進公共使用效能，更未說明不採上訴人主張之理由，即有判決理由矛盾、不依職權調查及不備理由之違背法令；且本件興辦交通事業僅需面積1,082.09㎡，縱有增強、擴張土地利用效能之必要，亦應於其上之垂直空間，而非先一概將捷運設施所需面積連接之街廓即被徵收之全部土地納入，再分層作為捷運設施及商辦使用，更執此認為被徵收土地全已作為交通事業之用，顯違司法院釋字第732、743、763號解釋所揭財產權保障之意旨，原判決亦有判決不適用法規及不備理由之違法云云。實則，依上訴人所主張，93年計畫案有關商業使用面積為25,028.83㎡，固較83年計畫案規定之商業使用面積至多為22,000.77㎡更多，惟上開93年計畫案面積係因法定容積1/3即15,090.57㎡，加上捷運獎勵樓地板面積9,938.26㎡，始得25,028.83㎡（＝15,090.57＋9,938.26），原判決業論明：捷運獎勵容積係另依大眾捷運系統土地開發辦法規定放寬，原為法定容積外之獎勵，非屬原公共設施用地停車場用地，此部分之多目標使用，尚不影響系爭被徵收土地確已有依核准徵收原定興辦事業使用之事實至明等語，其比較基礎不同，自非可混為一談；關於停車空間部分，83年計畫案僅規定商業使用樓地板面積不得超過總樓地板面積之1/3，並未規定其餘部分之用途，未必均屬停車空間，至93年計畫案限制容積比例之2/3應作為停車空間，反而更加明確，至於目前設置平面停車位863個，固較83年計畫案規定之1,082個停車位數量為少，然係將原機械停車位改為平面停車位設置，省去操作機械停車位之等候時間，使用上更為便利，並參酌大眾運輸工具捷運開通及民眾停車多樣性之需求，另設置裝卸車位6個、法定機車位486個、自行車位320個，供捷運使用之轉乘機車位318個及轉乘自行車位200個，原判決亦論明：足認93年計畫案係為增進公共使用效能，停車位數可符合當地停車需求，避免閒置情形，並提昇整體公共設施用地停車場用地多目標使用之效能，核無違背原徵收目的及用途等語，自屬有據；至於上訴人所指本件興辦交通事業僅需面積1,082.09㎡，縱有增強、擴張土地利用效能，亦僅得於其上之垂直空間云云，此據原判決論明：本案核定建造執照之捷運最大投影面積係2,834.05㎡，占基地面積34.71%，並非如上訴人所稱之12.62%，況本案基地依83年計畫案須維持停車場功能，並未構成變更原定興辦交通事業之情形，實無由以捷運設施占整體開發基地面積之比例（上開面積仍不包括進出停車場共用車道及設備空間），指摘與原興辦交通事業之徵收目的不符等語，尚難認上訴人有關原判決違法之主張為可採。

㈤綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，其結論尚無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異