最高行政法院(含改制前行政法院)109年度年上字第41號

最 高 行 政 法 院 判 決

109年度年上字第41號

上訴人

郭作林等5人（姓名及住所詳如附表所示）

共同訴訟代理人

林昇格 律師

共同訴訟代理人

李志成 律師

被上訴人

臺南市政府

代表人

黃偉哲

上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年1月31日高雄高等行政法院107年度年訴字第39號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人均係公立學校退休教育人員，前經被上訴人及改制前臺南縣政府（改制前臺南縣政府核定退休部分，業務已因縣市合併由被上訴人繼受辦理）依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休。嗣被上訴人依民國106年8月9日制定公布，除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱系爭條例）第34條、第36條、第37條及第39條等規定，分別重新審定上訴人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後，每月退休所得，並以如原判決附表所示之已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下稱原處分）分別通知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.依舊法規定給付上訴人退休所得，並自107年7月1日起至清償日止，按臺灣銀行1年期定期儲蓄存款牌告利率計算利息。案經原審以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論逕以判決駁回。上訴人遂提起本件上訴，並聲明：1.原判決廢棄。2.撤銷訴願決定及原處分。3.依舊法規定給付上訴人退休所得，並自107年7月1日起至清償日止，按臺灣銀行1年期定期儲蓄存款牌告利率計算利息。

二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審理之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。因此，上訴人以作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，該法律於經大法官作成合憲解釋後，是否違憲問題，並非行政法院為案件審理時所得審查。故上訴人以此主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，即屬在法律上顯然不能獲得勝訴者。㈡查立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之系爭條例第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院大法官聲請解釋。經司法院大法官於108年8月23日作成釋字第783號解釋，自解釋文意旨，足見系爭條例第36條、第37條及第39條第1項等規定，並未違反法律不溯及既往原則與信賴保護原則、比例原則，且該解釋亦未認定上述規定有違反憲法保障之財產權、生存權及平等權，而為合憲之解釋，揆諸司法院大法官釋字第185號及第405號解釋意旨，原審自應受司法院大法官釋字第783號解釋之拘束。㈢上訴人雖於舊法時期分別經被上訴人及改制前臺南縣政府核定退休生效，惟上訴人並非領取一次性之退撫給與，且至系爭條例施行後，其退撫給與尚未完全給付，上訴人退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中既尚未完全具體實現，則將系爭條例適用於上訴人於舊法施行期間內已發生，且於系爭條例施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非系爭條例之溯及適用，無違法律不溯及既往原則，被上訴人依系爭條例第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項等規定重新審定上訴人每月退休所得，並無不合。㈣舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，上訴人依據舊法規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法將繼續施行，固具有值得保護之信賴利益。惟系爭條例對舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，亦設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，實與信賴保護原則尚無違背。而系爭條例替代率之規定，形成退休所得與現職待遇維持合理差距、相同退休年資及等級者退休所得趨同等效果，有助於系爭條例目的之達成；扣減順序規定有助處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。且系爭條例已設有過渡期間、底限與不予調降等適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，所採手段未逾越必要之程度，亦無違於比例原則。從而，被上訴人依系爭條例重新審定上訴人每月退休所得，於法即無不合。㈤至系爭條例第34條第3項規定，當係同條第1項之配合規定。核該規定，對於原依舊法審定並領取月補償者，所生財產權之影響甚小，揆諸司法院大法官釋字第783號解釋意旨，被上訴人對系爭條例施行前已辦理退休，並經主管機關依舊法審定確定之退休教職員，適用系爭條例第34條第3項規定，重為退休給付之審定，除無違反法律不溯及既往原則外，亦難認與比例原則及信賴保護原則相違背。㈥因被上訴人依系爭條例所作成之各該原處分，並無違法，上訴人請求撤銷為顯無理由，則上訴人以撤銷原處分為前提，併為請求被上訴人依舊法規定給付上訴人退休所得，並自107年7月1日起至清償日止，按臺灣銀行1年期定期儲蓄存款牌告利率計算利息部分，亦難認為有理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回上訴人在原審之訴等語，資為論據。

四、本院查：

(一)憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政法院踐行政訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」同條第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神。但另方面，行政訴訟涉及組織、人員、經費等國家整體資源運用，其制度設計須有效能、效率之考量。行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。惟原告之訴如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。因此，如原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。此為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。

(二)憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院大法官依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院大法官釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。又該法律如經司法院大法官作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之。且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院大法官再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。

(三)經查，上訴人均係公立學校退休教育人員，前分經被上訴人及改制前臺南縣政府依舊法核定退休。嗣被上訴人依107年7月1日施行之系爭條例第34條、第36條、第37條及第39條等規定，重新審定上訴人每月退休所得，並以原處分分別通知上訴人，為原判決依法確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用系爭條例之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之系爭條例是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，而有違憲之問題。然原審業已論明，司法院大法官於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而作成合憲解釋。全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束(憲法第78條及司法院大法官釋字第185號解釋意旨)，原審亦自應受其拘束等語綦詳。且司法院大法官釋字第783號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院大法官重行認定與判斷之必要。是本件已無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，任何人均無以透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得以就此所得之心證翻轉系爭條例並未違憲之可能性。依前揭說明，本件應合於行政訴訟法所規範的第一審訴訟程序例外不行言詞辯論之情事。又上訴人於原審另以第2項聲明請求被上訴人依舊法規定給付上訴人退休所得，並自107年7月1日起至清償日止，按臺灣銀行1年期定期儲蓄存款牌告利率計算利息部分，係以原處分屬違法，應予撤銷，為其前提，惟上訴人對原處分所提撤銷訴訟明顯無法獲得勝訴判決，則上述聲明第2項之請求，即失其依據，亦同為顯無理由。是原審以上訴人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，因而以顯無理由予以駁回，於法並無不合。

(四)司法院大法官釋字第783號解釋意旨，亦指明：原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⒈平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；⒉消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⒊處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⒋降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⒌因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⒍延緩政府培育人才提早流失，以及⒎延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。足見上訴人自107年7月1日以後月退休所得應適用之系爭條例第36條、第37條、第38條及第39條等規定，重新規制每月退休所得之替代率上限，適度調降原退撫給與，並將支領或兼領月退休金之已退休教職員納入適用範圍，業據司法院大法官審究憲政原理及盱衡目前我國退休金儲備狀況，已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，有形成自由，不違反信賴保護原則、比例原則，且系爭條例對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄系爭條例施行後始合致之要件事實，自應適用系爭條例審定其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。是以，系爭條例各該規定，既經司法院大法官解釋未牴觸憲法而有效，自得作為重新審定上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得之法規範依據。上訴意旨主張原判決援引司法院大法官釋字第783號解釋意旨認定系爭條例制定並未溯及既往剝奪上訴人之退休給付，顯與司法院大法官釋字第717號解釋意旨相矛盾。司法院大法官釋字第783號解釋中不論程序抑或實質之認定皆存有諸多問題未予釐清，將退休給付定位為單純財產權，並以層級化財產權保障理論作為剝奪上訴人退休給付之論述依據，亦非可採。共同提撥儲金制下之退撫基金顯無瀕臨破產之情事，縱有，該情形亦係政府決策失誤及管理不善所致，不可歸責於上訴人，政府以「財政困難」為由刪減已退休人員之退撫給與，顯屬無稽，係將自身決策失誤轉嫁由上訴人負擔。年金改革降低退休所得替代率之修法與比例原則有違，年金改革並未針對年金制度做出全面改革，僅針對軍公教片面實施「減法改革」，降低年金給付，實違背經驗法則、社會習慣法則及違反平等原則、比例原則。原判決對上訴人於原審指摘司法院大法官釋字第783號解釋之不當置若罔聞，有判決不備理由之違背法令云云，核係以其主觀之意見再為爭執，自無足採。

(五)綜上所述，原判決並無上訴人所指違背法令之情形，上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異