最高行政法院(含改制前行政法院)112年度上字第100號

最 高 行 政 法 院 判 決

112年度上字第100號

上訴人

羅如芳

訴訟代理人

江榮祥 律師

被上訴人

法務部

代表人

蔡清祥

上列當事人間考績事件，上訴人對於中華民國111年11月24日臺北高等行政法院110年度訴字第857號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國108年間係財政部臺北國稅局政風室科員(目前任職於臺北市稅捐稽徵處政風室)，因不服財政部政風處109年6月17日財政處字第10912911360號考績（成）通知書（下稱前處分）核布其108年年終考績考列乙等而提起申訴；後又不服財政部政風處109年8月13日台財政字第10912915360號函之申訴函復，再向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起再申訴，由保訓會改依復審程序辦理，並經保訓會109公審決字第000249號復審決定以上訴人108年公務人員考績表漏列其考績年度內嘉獎一次之獎勵，核有登載錯誤之情事，而將財政部政風處對上訴人之前處分撤銷，由服務機關另為適法之評定。財政部政風處嗣重行辦理考績評定作業，核定上訴人108年年終考績考列乙等78分，並送被上訴人核定繼而由銓敘部審定後，由財政部政風處以110年3月31日財政處字第1101290671號考績（成）通知書（下稱原處分）核布上訴人108年年終考績考列乙等78分。上訴人不服，於110年4月29日具狀向被上訴人陳情渠主管評擬徇私不公等情（被上訴人所屬廉政署於110年5月4日收文），請求確認原處分無效，並請求被上訴人應變更其考績等第為甲等，被上訴人於110年6月1日法授廉字第11000032440號函（下稱110年6月1日函）回復上訴人說明財政部政風處就本件考績送核作業程序並無瑕疵，且其等第之作成業經綜合考量而無不利益變更情事，上訴人乃逕向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：1.確認原處分無效；2.被上訴人對於上訴人110年4月29日之申請，應作成108年年終考績考列甲等之行政處分。案經110年度訴字第857號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人遂提起本件上訴，並聲明：1.原判決廢棄；2.確認原處分無效；3.被上訴人應依上訴審判決之法律見解就上訴人108年年終考績作成適法之處分（上訴人另聲明：撤銷被上訴人110年6月1日函部分，係上訴人於本院擴張上訴聲明，本院另以裁定駁回）。

二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

㈠觀諸政風機構人員設置管理條例（下稱政風機構條例）第1條、第2條、第3條、第5條第1項、第8條、第9條、同法施行細則第14條第1項規定，併參酌被上訴人依政風機構條例第5條第1項授權訂立之「各機關政風機構設置標準」規定可知，為達成廉政功能與目的，政風機構之組織管理為一條鞭制度之設計，即政風機構分別設置於各行政機關中，協助機關首長辦理幕僚業務，但政風人員之人事任免、陞遷、調動、考績、獎懲作業，則由被上訴人統一辦理，亦即採取所謂雙軌制，政風人員一方面承機關首長之命依法辦理政風業務，一方面則兼受上級政風機構之指揮監督執行法定執掌業務。是以，在組織架構的定位上，各行政機關內所設政風處（室），同時係該機關之內部輔助單位，亦屬被上訴人依前揭組織法規而劃出以達廉政目的之機構（參照中央行政機關組織基準法第3條、第16條、第23條第2款規定）。故行政機關之政風人員與政風機構之關係，有別於一般公務人員服務機關與隸屬機關多為垂直或重疊之情形。而關於各機關政風機構政風人員之考績評核權責人員與程序，則設有特別之規定，且被上訴人依政風機構條例第5條、第8條之授權，對於政風機構之組織設計乃至考績評核程序具有另為訂立之權限，其餘則仍有公務人員考績法（下稱考績法）之適用，自不待言。

㈡依考績法主管機關銓敘部訂定發布之各機關辦理公務人員考績（成）作業要點第18點規定及被上訴人100年7月15日法政字第0000000000號函頒之各機關政風機構考績案件送核作業程序表（下稱考績送核程序表）規定，在設有主管機關政風機構暨所屬政風人員考績委員會之政風機構佐理人員，其考績評核程序，參據考績法第5條、第14條規定，應由各該政風機構主管評擬，遞送主管機關政風機構暨所屬政風人員考績委員會初核、主管機關政風機構主管覆核，經被上訴人核定後，送銓敘部銓敘審定，當係本於政風機構條例之授權，本於事物的本質，出於各自負責、就近決策之組織管理所必要，於法無悖，自得適用。

㈢上訴人於108年既為財政部臺北國稅局政風室科員，即為隸屬於財政部之政風機構（即財政部政風處）下之政風人員，依上開規定及說明，上訴人108年年終工作考績之考評，應係由任職單位之財政部臺北國稅局政風室主任依據上訴人當年度平時成績及考核紀錄，按考績表所列差假及平時考核獎懲紀錄，就其工作、操行、學識、才能等項綜合評擬，並依序遞送財政部政風處暨所屬政風人員甄審小組及考績委員會初核、財政部政風處處長覆核，再送經被上訴人核定後送銓敘部銓敘審定後，由財政部政風處（即組設考績委員會之主管機關政風機構）核發原處分甚明，本件原處分由財政部政風處作成，經核符合上開規定而無違誤。

㈣依本院107年度9月份第1次庭長法官聯席會議決議（下稱107年決議）意旨，本件對上訴人作成原處分之權責機關為財政部，最理解上訴人身為公務人員於職場上表現與成績者，當係上訴人所任職之財政部所屬之政風處，而被上訴人僅於適法性監督範圍內進行核定，該核定核屬法定生效要件，並於服務機關通知上訴人時發生外部效力甚明，上訴人對本院107年決議內容有所誤解，經原審受命法官於準備程序中數度闡明，本案適格被告為財政部後，上訴人仍堅持以法務部為被告，因本件被告在實體法律關係上既就原處分之作成並無權責，即非本案適格之被告，已屬灼然。故上訴人以法務部為被告，請求確認原處分無效，並訴請作成108年年終考績考列甲等之請求，顯無理由，乃由原審不經言詞辯論以判決駁回之。

四、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷如下：

㈠按政風機構條例第1條規定：「政風機構之設置及其人員之管理，依本條例之規定。」第2條規定：「（第1項）本條例之主管機關為法務部。（第2項）全國政風業務，由法務部廉政署規劃、協調及指揮監督。」第3條規定：「（第1項）本條例所稱政風機構，指中央與地方機關(構)及公營事業機構(以下簡稱各機關)掌理政風業務之機構。（第2項）本條例所稱政風人員，指法務部廉政署負責政風相關業務人員及政風機構編制內辦理政風業務之人員。」第8條規定：「各機關政風人員之任免遷調、考績(成)、平時考核及獎懲，分別適用有關法規；其權責、作業程序及相關管理事項等規定，由主管機關定之。」第9條規定：「各機關政風人員或經指派兼任或兼辦政風業務人員應秉承機關長官之命，依法辦理政風業務，並兼受上級政風機構之指揮監督。」第11條規定：「本條例施行細則，由法務部會同銓敘部定之。」法務部依政風機構條例第11條授權，會銜銓敘部訂定發布之政風機構人員設置管理條例施行細則（下稱政風機構條例施行細則）第3條規定：「本條例第3條所稱中央與地方機關(構)及公營事業機構，指總統府、國家安全會議、行政院、司法院、考試院、監察院、各部、會、行、總處、局、署、院、省政府、直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所與其所屬機關(構)及公營事業機構。」第14條第1項規定：「各機關政風人員之任免遷調、考績(成)、考核、獎懲及訓練事項，由法務部或法務部廉政署分別適用有關法規辦理。」可知，中央各部會與其所屬機關依法應設置政風機構，協助、輔助各機關首長辦理政風支援服務事項，惟政風系統之人事管理則採一條鞭之制度設計，即政風人員之人事任免、遷調、考績、獎懲作業，由被上訴人統一辦理。又依前引政風機構條例第8條規定，各機關政風人員之考績評擬仍適用考績法，惟被上訴人就其權責及作業程序得訂定相關規範。

㈡次按考績法第14條第1項規定：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。……」同法施行細則第21條第3項規定：「各機關考績案經核定機關核定送銓敘部銓敘審定後，應以書面通知受考人。……」公務人員之考績，乃服務機關就其任職期間之工作、操行、學識及才能表現，本諸「綜覈名實、信賞必罰」之旨所為考評，除拘束服務機關與受考評之公務人員外，亦為其他機關作成獎懲、晉敘、核發考績獎金、年終獎金、陞遷、升官等訓練等決定之基礎，具有法律上之拘束力，故考績通知書上記載之考績等次，應認係服務機關作成之行政處分，對於考績等次不服，應以服務機關為原處分機關提起行政救濟（本院107年決議參照）。至於對公務人員考績案有核定權之機關，如查明服務機關辦理考績人員有不公或徇私舞弊情事，依考績法施行細則第22條後段規定，通知原考績機關對受考人重行考績者，在原考績機關已重為考績之情形，受考人如有不服，仍應以原考績機關為對象，對該重行考績結果進行行政救濟，僅於原考績機關未依限處理或未依相關規定處理，而由核定機關調卷或派員查核後，逕予變更考績等次者，因該變更後之考績評定結果係核定機關之決定，受考人如認為因而受有損害，始以核定機關為相對人尋求救濟。另承前述，各行政機關內所設政風處(室)之政風人員，一方面承服務機關首長之命辦理政風支援服務，另方面兼受上級政風機構之指揮監督，相較於一般公務人員直接隸屬於服務機關之情形，具有特殊性。銓敘部基於考績法主管機關之職權，因應政風人員上述特性，訂定之各機關辦理公務人員考績（成）作業要點第18點前段規定：「……政風人員之考績（成），應由各該系統之主管人員先就考績表項目進行評擬，並由各該系統之主管機關或各主管機關之……政風機關（構）核定，經銓敘部銓敘審定後，由組設考績委員會之……政風機關（構）核發考績（成）通知書。」另被上訴人函頒之考績送核程序表亦為類似規定，即在被上訴人所屬機關外設有主管機關政風機構暨所屬政風人員考績委員會之其他政風機構佐理人員，其考績評核程序，參據考績法第5條、第14條及同法施行細則第3條規定，應由各該政風機構主管評擬，遞送主管機關政風機構暨所屬政風人員考績委員會初核、主管機關政風機構主管覆核，經被上訴人核定(法務部所屬廉政署承辦)，由被上訴人送銓敘部銓敘審定後，被上訴人核復考績案，由主管機關政風機構核發考績通知書。該表備註一、規定：「本表所稱政風人員，指法務部廉政署及各機關政風機構編制內人員；所稱主管機關政風機構，在中央指總統府、國家安全會議、行政院、司法院、考試院、監察院與各部、會、行、處、局、署、院或相當層級機關政風處、室。」該考績送核程序表核係被上訴人基於政風機構條例第8條之授權，就政風人員之考績評核程序所為規範，業已考量考績評定具有高度屬人性，應由與受考人在職務履行上最具緊密關聯性之服務機關政風單位主管評擬，始屬功能最適，並兼顧政風人員尚須受上級政風機構指揮監督，而規定由上級政風機構暨所屬政風人員考績委員會初核與主管覆核，核與母法授權意旨無違，得予適用。準此，考績送核程序表所稱主管機關政風機構，業經被上訴人授予權限，得組成考績委員會就所屬政風人員之考績進行初核，由其主管覆核後，以該政風機構名義核發考績通知書，惟因該政風機構屬機關之內部單位，所核發考績通知書應視為其所隸屬機關之行政處分。

㈢經查，上訴人於108年為臺北國稅局政風室科員，其年終考績係由臺北國稅局政風室主任評擬，遞送財政部政風處考績會初核、財政部政風處處長覆核，經被上訴人核定，送銓敘部銓敘審定後，由財政部政風處核發原處分（即系爭考績通知書）予上訴人等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符，原審認定原處分係由財政部作成，核無違誤。本件經原審數度闡明原處分機關應為財政部後，上訴人仍於原審準備程序期日堅稱其列被上訴人為被告，則原判決以被上訴人既非原處分機關，上訴人以被上訴人為被告，訴請確認原處分為無效，並請求被上訴人對於上訴人110年4月29日之申請作成108年年終考績考列甲等之行政處分，自屬被告當事人不適格，故認上訴人起訴為顯無理由，予以駁回，於法無違。上訴人無視於被上訴人業依法律授權就政風人員之考績評核程序另為規定，仍執其一己主觀見解，主張：本件原處分外觀上是由財政部政風處以單位名義作成，惟政風人員考績之管轄權機關並非財政部，因此適格之被告並非財政部，應以核定機關暨法定管轄權機關法務部為適格之被告，上訴人108年年終考績應為上訴人之服務機關財政部臺北國稅局，而非財政部，原判決之認定違反政風機構條例施行細則第14條第1項規定，有不適用法規或適用不當之違背法令情形云云，自非可採。又上訴人108年年終考績，並無經為核定機關之被上訴人依考績法施行細則第22條後段規定，逕行變更原考績機關所為考績情事，原判決認上訴人對被上訴人之起訴為被告不適格，並無違誤，上訴意旨主張被上訴人法務部始為適格被告，亦無足取。

㈣復按憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」同條第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；但另方面，行政訴訟涉及組織、人員、經費等國家整體資源運用，其制度設計須有效能、效率之考量。行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。惟原告之訴如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。因此，如原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。此為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。原審業已論明：本件對上訴人作成原處分之權責機關為財政部，則上訴人以被上訴人為被告，訴請確認原處分為無效，並請求被上訴人對於上訴人110年4月29日之申請作成108年年終考績考列甲等之行政處分，自屬當事人不適格，經原審數度闡明，上訴人仍堅持以被上訴人為被告，則本件被上訴人在實體法律關係上既就原處分之作成並無權責等情。是本件已無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，依前揭說明，原審以上訴人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，因而以顯無理由予以駁回，於法並無不合。上訴意旨主張原審未依職權調查證據，復未行言詞辯論程序並行使闡明權令上訴人為適合之聲明，已構成突襲裁判，侵害上訴人受憲法第16條保障之訴訟權，原判決當然違背法令云云，自無足採。

㈤又按應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效訴訟，其未經訴願程序者，應裁定移送訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願，固為行政訴訟法第6條第4項所明定。惟倘依行政法院收受訴狀之時點觀之，行政處分之法定救濟期間已經過，已無從進行合法之訴願程序，行政法院縱依上開規定移送於訴願管轄機關，亦必因已逾訴願期間而遭駁回，行政法院自無庸為無益之移送（本院98年度判字第757號判決意旨參照）。經查，原處分係於110年4月8日送達上訴人（原審卷第201頁），原處分亦有教示救濟期間，而載明受考人對考績（成）評定總分、等次如有不服時，依公務人員保障法相關規定，得於收受考績（成）通知書之次日起30日內，繕具復審書經由原處分機關重新審查後，轉保訓會提起復審（原審卷第199頁）。然上訴人遲至110年7月22日始對原處分提起確認行政處分無效之訴訟，有原審收文戳章在卷可稽（原審卷第11頁），依行政法院收受訴狀之時點觀之，顯已逾公務人員保障法第30條第1項規定應自行政處分達到之次日起30日內為之之期限，是以本件已無裁定移送復審機關之實益，原審未予裁定移送，並無違誤。上訴意旨主張原審既表明本件應以處分機關財政部為被告，本件之訴訟類型為撤銷訴訟，惟卻未依行政訴訟法第6條第4項規定，以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，逕以判決駁回，原判決當然違法云云，並無可採。至上訴人主張其於110年4月8日收受原處分後，已於同年月29日向被上訴人為不服之表示，應視為已於法定期間提起復審云云，然此係公務人員保障法第30條第3項規定：「復審人誤向原處分機關以外機關提起復審者，以該機關收受之日，視為提起復審之日。」能否適用之問題，而與行政訴訟法第6條第4項規定之情形無涉，上訴意旨執此主張原審未依行政訴訟法第6條第4項規定，以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，逕以判決駁回，原判決當然違法云云，核屬對法律之誤解，自無足採。

㈥綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異