最高行政法院(含改制前行政法院)112年度上字第659號

最 高 行 政 法 院 判 決

112年度上字第659號

上訴人

葉斯桂

訴訟代理人

胡智皓 律師

上訴人

彭玉麟

訴訟代理人

蔡宗釗 律師

上訴人

潘忠政

訴訟代理人

張譽尹 律師

上訴人

程美玲

上訴人

黃慧芳

共同訴訟代理人

許嘉容 律師

上訴人

黃秀春（即戴乾金之承受訴訟人）

訴訟代理人

吳達彥 律師

上訴人

戴兆勇（即戴乾金之承受訴訟人）

上訴人

戴筱玲（即戴乾金之承受訴訟人）

上8人共同訴訟代理人

陳憲政 律師

上8人共同訴訟代理人

蔡雅瀅 律師

被上訴人

經濟部

代表人

郭智輝

被上訴人

內政部

代表人

劉世芳

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

參加人

台灣中油股份有限公司

代表人

方振仁

訴訟代理人

邱雅文 律師

黃郁炘 律師

上列當事人間海岸管理法事件，上訴人對於中華民國112年6月21日臺北高等行政法院108年度訴字第1965號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人即原審原告戴乾金於本件提起上訴後之民國000年0月00日死亡，業據戴乾金之繼承人黃秀春、戴兆勇、戴筱玲於訴訟中聲明承受訴訟；另被上訴人經濟部（下稱經濟部）之代表人已由王美花變更為郭智輝，被上訴人內政部（下稱內政部）之代表人已由林右昌變更為劉世芳，參加人之代表人已由李順欽變更為方振仁，茲均據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核皆無不合。

二、爭訟概要：

㈠經濟部所為處分：

⒈參加人107年11月7日油三接專發字第10710708540號函檢具依行政院環境保護署（已改制為環境部）107年10月8日環境影響評估（下稱環評）審查委員會第340次會議審查通過後內容修正之「桃園觀塘工業區開發計畫（第一階段）產業園區築堤填海造地施工管理計畫書」，申請「桃園觀塘工業區築堤填海造地施工管理計畫第一階段（5公頃）」案，經經濟部審查依產業創新條例（下稱產創條例）第38條規定核可，以107年11月29日經授工字第107204032060號函（下稱原處分1）復參加人略謂：請依核可之計畫書辦理；至本案工業區之「先期圍堤未填地工程（約8公頃）」部分，應依產創條例及產業園區築堤填海造地施工管理計畫申請審查辦法（下稱造地計畫審查辦法）等規定辦理計畫變更，經經濟部審查核定後，始得進行施工。

⒉參加人108年3月14日油三接專發字第10810189490號函檢具桃園觀塘工業區築堤填海造地施工管理計畫第一階段（8公頃）補正報告書，經濟部以108年3月28日經授工字第10820407750號函（下稱原處分2）復參加人略以：所請「桃園觀塘工業區築堤填海造地施工管理計畫第一階段（8公頃）」，經審查同意依產創條例第38條規定核定，請依核可之計畫書辦理，並儘速依規辦理繳交開發保證金及與經濟部簽訂開發契約後，始得施工。

⒊參加人108年3月22日油三接專發字第10810189490號函檢具桃園觀塘工業專用港築堤填海造地施工管理計畫補正計畫書，經經濟部審查同意，以108年4月11日經授工字第10820408980號函（下稱原處分3）復參加人說明略以：請依據產創條例、工業專用港或工業專用碼頭規劃興建經營管理辦法、桃園觀塘工業區工業專用港投資興建及經營管理契約、各主管機關法令等規定及旨揭施工管理計畫，辦理本港申報開工及後續造地施工事宜。

㈡內政部所為處分：

⒈參加人進行桃園觀塘工業區開發計畫，為避開藻礁並保留自然沙灘，採行迴避替代修正方案達成自然生態與產業發展共存之計畫變更，依非都市土地使用管制規則第22條第1項規定，於107年7月2日以油三接專發字第107410381190號函檢具桃園市觀塘工業區開發計畫（含工業專用港）變更開發計畫暨細部計畫書（第二次變更）1式2份，續於同年10月11日以油三接專發字第10710645720號函檢具桃園市觀塘工業區開發計畫（含工業專用港）變更開發計畫暨細部計畫書桃園市政府審查意見處理表及修正後計畫書。經桃園市政府107年10月18日府地用字第1070259773號函檢送該府受理開發案件查核表、委辦直轄市、縣（市）政府代為許可審議核定範圍檢核表及開發計畫書圖各1份轉請內政部審議。

⒉內政部所屬區域計畫委員會（下稱區委會）專案小組107年11月28日赴現地會勘，並於107年12月13日、12月26日及108年2月13日召開專案小組會議後，提經108年3月14日區委會第420次會議決議略以「本案經審議，尚符合區域計畫法第15條之2第1項第1款至第5款之規定。」且相關專案小組會議審查意見亦經同意確認。內政部以108年4月23日台內營字第1080806465號函（下稱原處分4）復參加人，所請「桃園市觀塘工業區（含工業專用港）第2次變更開發計畫暨第1次變更工業區細部計畫」案，業依區委會第420次會議決議補正完竣，依區域計畫法第15條之1規定許可。

⒊參加人申請許可桃園觀塘工業區工業專用港（面積811.24公頃）海岸利用管理說明書、桃園觀塘工業區（第一階段開發計畫-第三座液化天然氣接收站）（面積24.5公頃）第一次變更之海岸利用管理說明書（下合稱系爭2申請案）部分，內政部則以108年3月26日1080804896號函（下稱原處分5）及第10808048961號函（下稱原處分6）復參加人，業依所屬海岸管理審議會（下稱海審會）第21次會議決議補正完竣，分別依海岸管理法第25條規定予以許可，請依核可之說明書辦理，並辦理「應辦及承諾事項」，再依「一級海岸保護區以外特定區位利用管理辦法」（下稱特定區位利用管理辦法）第17條規定，至少每年辦理1次許可內容檢查，並應作成紀錄送內政部備查。

㈢上訴人葉斯桂、彭玉麟、潘忠政、程美玲、黃慧芳、戴乾金與原審原告戴兆華（於000年0月00日死亡，經原審另以裁定駁回），以其等為原處分1、2、3、4、5、6之利害關係人提起訴願，就原處分1、2、3、4經行政院108年10月16日院臺訴字第1080191834號訴願決定不受理（下稱訴願決定1），原處分5、6經行政院108年10月17日院臺訴字第1080191873號訴願決定不受理（下稱訴願決定2）後，提起行政訴訟，並聲明：⒈經濟部部分：原處分1、2及該部分訴願決定1均撤銷。⒉內政部部分：原處分5、6及訴願決定2均撤銷。經原審108年度訴字第1965號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人對原判決不服，提起上訴，並聲明：⒈原判決廢棄。⒉上開廢棄部分，原處分1、2、5、6及訴願決定1、2均撤銷。（至於內政部提起上訴部分，本院另以裁定駁回。）

三、上訴人於原審起訴之主張及經濟部、內政部在原審之答辯暨參加人於原審之陳述，均引用原判決之記載。

四、原判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：

㈠產創條例第38條規定應係在於促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力，於許可築堤填海造地開發產業園區之情況下，考量進行築堤填海造地之施工對公共安全及海域生態環境之衝擊，加強對於興辦工業人的「施工管理」，而訂定之審查機制，其目的在於築堤填海造地施工之公共安全及海域生態環境影響之保護的公益，且著重於造地施工管理內容之審查，未如環境影響評估法規定就當地環境影響之評估或保障之同時，亦要求及評估特定區域範圍之相關環境保護計畫，此觀產創條例上開規定及同條例第1條規定之文義暨其立法理由即明。是就產創條例之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及造地施工管理計畫事件審查內容等綜合判斷，該條例第38條規定應非具有保護特定個人或特定區域之當地居民的私益甚明，上訴人自非屬該條規範所欲特定保護之對象。況客家基本法、聯合國經濟社會文化權利國際公約第15條第1項第1款、第2款及公民與政治權利國際公約第27條，均未規定除保護公共利益外，有何兼及保護特定範圍或可得特定範圍個人的利益，上訴人自亦無可能成為該等法規範所及的特定對象。基此，實難謂上訴人就原處分1、2有何法律上之利害關係，其等訴請撤銷屬當事人不適格。

㈡依海岸管理法第1條、第8條、第25條第1項、第2項及依該條第3項授權訂定特定區位利用管理辦法第9條規定規範意旨可知，該等法規的規範目的，除保護該特定區位之公共利益外，已有兼及保護特定範圍或可得特定範圍之個人的生命財產安全利益，應認對特定範圍之人係具有保護規範之性質。本件觀塘工業區工業專用港暨其第一次變更海岸利用管理說明書依特定區位利用管理辦法第9條附件一要求記載「災害安全評估及防災計畫」，當中均有「……廠內發生漏油、漏氣事件且已影響廠外。2.大火可能波及鄰近工廠及住家……於洩漏發生後疏散警報發出前，於距離洩漏源處半徑5～8公里範圍內進行外圍交通管制……」等字樣，足證觀塘工業區工業專用港及觀塘工業區之災害風險包含漏油、漏氣，並可能引發大火波及鄰近工廠及住家等情，實為系爭2申請案依海岸管理法第25條規定申請若獲許可後所生之環境風險。上訴人葉斯桂、彭玉麟、黃慧芳及原審原告戴乾金等4人居住地點距離系爭2申請案開發基地L13點位分別僅4.29公里、1.72公里、4.29公里、2.54公里（縱依參加人提供之位於海上座標點計算距離，亦分別僅4.00公里、3.15公里、4.00公里、5.14公里），均係距離開發基地可能為洩漏源處半徑5～8公里範圍內，揆諸前揭規定及說明，渠等生命、身體、財產等權益應認屬受開發行為影響之人，核屬前述保護規範所及之保護對象，其4人訴請撤銷原處分5、6自為適格當事人。上訴人潘忠政、程美玲2人居住地點距離系爭2申請案開發基地L13點位均逾10公里，已不在開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第10條第1項認為受開發行為影響之地區，其2人所述系爭2申請案作為天然氣接收站使用，為易燃物，其洩漏之雲氣一旦發生爆炸，事故風險範圍將因該工業區、電廠及毒性化學物質運作場受波及結果而擴大；加上本案開發基地緊臨毒性化學物質儲存場所，若任何1座天然氣儲槽爆炸，均會對其2人生命、身體、財產權益造成影響等語，至多僅足說明原處分5、6之作成對其等有事實上利害關係，故上訴人潘忠政、程美玲2人並非前揭海岸管理法相關保護規範所及，即非原處分5、6之法律上利害關係人，自不具有當事人適格。

㈢原處分5、6係依海岸管理法第25、26條規定辦理海岸地區特定區位許可，未涉及上訴人所引非都市土地開發審議作業規範（下稱審議作業規範）之相關規定，自無違反該規範之情事；且區委會於第420次會議審議「桃園市觀塘工業區（含工業專用港）第二次變更開發計畫暨第一次變更工業區細部計畫」案時，針對是否不影響「觀新藻礁生態系野生動物保護區」、「觀音人工魚礁禁漁區」之目的事業計畫之實施與保護標的，請參加人補充說明略謂：因本開發案鄰近上述保護區，已配合環評採行迴避替代修正方案，將相關維護海洋生態及環保之保（復）育措施納入計畫書載明等語，海洋委員會、農業部漁業署及桃園市政府無不同意見，尚符合審議作業規範第11編填海造地專編第4點規定，自無上訴人主張違反區域計畫法及一級海岸保護區以外特定區位申請許可案件審查規則（下稱申請許可案件審查規則）第7條第8款規定等情。另海審會曾於107年11月28日就系爭2申請案先推派委員參與現地會勘，復於107年12月13日、26日及108年1月31日召開第1、2、3次專案小組會議，要求參加人依會議中所提問題，補充修正海岸利用管理說明書；且海審會於108年2月27日第21次會議審議系爭2申請案時，業已針對海岸管理法第26條第1項各款所列許可條件逐一審議討論，再由副主任委員代理主席，經全體委員過半數出席、出席人數過半數同意後作成決議略以：「一、本案經審議會審查，尚符合海岸管理法第26條之規定。請申請人（即參加人）就歷次審查會議簡報承諾之事項，納入本案海岸利用管理說明書。二、第3次專案小組會議審查意見一㈢、三㈠、三㈡1.、三㈡3.、五㈡、六、七、八、十、十一部分，申請人已依審查意見辦理，同意確認。……」，核其組成、會議程序及決議內容符合當時（109年2月13日修正前，下同）內政部海岸管理審議會設置要點（下稱海審會設置要點）規定，且無出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序等顯然恣意違法情事，於法並無不合。從而，上訴人訴請撤銷原處分1、2、5、6，均為無理由等語，為其論據。

五、本院的判斷：

㈠駁回部分（關於經濟部所為原處分1、2部分）：

⒈在具體之訴訟事件中，具備為正當當事人而得適法受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。我國行政訴訟法基本上係以保障主觀公權利為其功能取向，以落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民權利受侵害時，均得依法定程序提起訴訟接受公平審判。故行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，均得依本法提起行政訴訟。但行政訴訟既屬保護人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，係以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟而利用此程序救濟其權利之訴訟權能。又提起撤銷訴訟者，除行政處分之相對人外，利害關係人亦得提起。此所謂利害關係，係指法律上利害關係而言，不包括事實上利害關係，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，始為相當；若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並非所謂法律上利害關係。

⒉按產創條例第1條規定：「（第1項）為促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力，特制定本條例。（第2項）本條例所稱產業，指農業、工業及服務業等各行業。」其立法理由揭示：「一、第1項明定本條例之立法目的及適用產業範圍。二、面臨新興工業國家之崛起，政府應塑造良好之產業發展環境；同時，為協助產業持續創新，實行差異化策略，以提高產品附加價值，進而提升產業競爭力，爰制定本條例。三、產業創新為本條例之重點主軸，由於各產業發展界線日趨模糊，為因應經濟發展，跨農業、工業或服務業等領域之整合發展，日漸成為潮流，爰於第2項明定產業之範圍，至各行業跨業整合後，亦屬產業範圍之一。」準此可知，產創條例之適用對象為農業、工業及服務業等各行業，並非適用於全體國民，該條例所欲產生之規範效果，係為促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力。又按同條例第38條第1項規定：「產業園區內土地屬築堤填海造地者，於造地施工前，應依下列規定辦理：一、屬中央主管機關開發者，應將審查完竣之造地施工管理計畫送內政部備查。二、屬直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人開發者，應提具造地施工管理計畫及繳交審查費後，報中央主管機關審查核定，並繳交開發保證金及與中央主管機關簽訂開發契約後，始得施工。」其立法理由為：「產業園區編定範圍內若有包括築堤填海造地之土地時，考量其築堤填海造地對公共安全及海域生態環境之衝擊，應特別加強其施工管理，爰參酌促進產業升級條例（於99年5月12日公布廢止）第32條之1規定，於第1項明定，所欲開發之產業園區屬築堤填海造地者，若由中央主管機關開發，應將審查完竣之造地施工管理計畫送內政部備查；若由直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人開發，應提具造地施工管理計畫，並於繳交審查費後，送請中央主管機關審查核定。另為確保依造地施工管理計畫執行，爰於第1項第2款明定申請人應繳交開發保證金及與中央主管機關簽訂開發契約後，始得施工。」揆諸上開規定之文義及其立法理由可知，產創條例第38條規定係在於促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力，於許可築堤填海造地開發產業園區之情形下，考量進行築堤填海造地之施工對公共安全及海域生態環境之衝擊，加強對於興辦工業人的「施工管理」，而訂定之審查機制，其目的在於築堤填海造地施工之公共安全及海域生態環境影響之保護的公共利益，且著重於造地施工管理內容之審查。而未如同環境影響評估法規定就當地環境影響之評估或保障之同時，亦要求及評估特定區域範圍之相關環境保護計畫評估。是以，就產創條例之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及造地施工管理計畫事件審查內容等綜合判斷，產創條例第38條之規定應不具保護特定個人或特定區域之當地居民的私益之意旨。

⒊經查，參加人先後申請「桃園觀塘工業區築堤填海造地施工管理計畫第一階段（5公頃）」及「桃園觀塘工業區築堤填海造地施工管理計畫第一階段（8公頃）」等案，分別經經濟部依產創條例第38條規定以原處分1、2核定；原處分1之主旨載明：「有關貴公司申請『桃園觀塘工業區築堤填海造地施工管理計畫第一階段（5公頃）』案，經審查同意依產業創新條例第38條規定核定」，原處分2之主旨亦載明：「有關貴公司申請『桃園觀塘工業區築堤填海造地施工管理計畫第一階段（8公頃）』案，經審查同意依產業創新條例第38條規定核定」等情，為原審依法認定之事實，經核與卷內證據相符。原判決基於以上事實，論明：就產創條例之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及造地施工管理計畫事件審查內容等綜合判斷，該條例第38條規定應非具有保護特定個人或特定區域之當地居民的私益甚明，是上訴人自非屬該條例第38條規範所欲特定保護之對象，實難謂其等就原處分1、2有何法律上利害關係，上訴人提起撤銷訴訟為當事人不適格等語，業已詳述得心證之理由及認定之依據，並就上訴人主張其屬法律上利害關係人等節，何以不足採取，予以論駁甚詳，經核並無違誤。

⒋上訴意旨雖主張：揆諸產創條例第38條立法理由暨依該條第2項授權訂定「造地計畫審查辦法」之相關規定，可知主管機關審查時應考量面向，並未侷限填築範圍，而係擴及周邊居民的社會經濟狀況、土石運輸路線對鄰近地區可能產生之衝擊，以及環境保護計畫等；本院既肯認「環境公益」與「居民透過良好環境維持居住品質」間之利益連結關係，及不能僅因法律只言及「公共安全」即否定其保護第三人利益之旨，益徵產創條例上開規定要求築堤填海造地需送審，應兼具保護周邊居民私益之意旨，原判決遽認上訴人非原處分1、2之法律上利害關係人，有適用產創條例第38條規定不當之違法等語。惟查，依據首開規定及說明，產創條例第38條之規定應不具保護特定個人或特定區域之當地居民的私益之意旨，已如前述。而且，參加人係檢具環境部107年10月8日環評審查委員會第340次會議審查通過後內容修正之桃園觀塘工業區開發計畫（第一階段）產業園區築堤填海造地施工管理計畫書，據以申請「桃園觀塘工業區築堤填海造地施工管理計畫第一階段（5公頃）」及「桃園觀塘工業區築堤填海造地施工管理計畫第一階段（8公頃）」，是有關上開2申請案對周遭環境及周邊居民造成影響之適法性，應認業經環評程序審核並無違法而決議通過，且上訴人業已另案就上開環境部審查通過之環評處分，提起行政訴訟，經本院110年度上字第307號判決駁回上訴確定在案，客觀上應無再就上開產創條例擴大解釋為兼具保護周邊居民私益之必要。上訴人前開上訴意旨，核屬其主觀一己見解，及就其在原審提出而為原判決所不採之主張，復執陳詞為爭議，泛言原判決違背法令，並無可採。

㈡廢棄發回部分（關於內政部所為原處分5、6部分）：

⒈關於原告是否具有法律上利害關係之判斷，在第三人以對授予他人利益之授益行政處分提起撤銷訴訟之情形，除法律明文賦予該第三人有提起撤銷訴訟之訴訟權能外，如第三人主張該授益行政處分所違反之法規範，有保護第三人之目的，第三人即得據該法規範提起撤銷訴訟（保護規範理論）。至於判斷法規範是否具有保護特定第三人之規範目的，除法規範本身外，與該法規相關聯之規範結構及制度性之週邊條件亦應一併納入斟酌，若依該法規範之整體結構，已要求行政機關必須特別斟酌特定第三人之利益，並調和行為人與第三人之利益以求其均衡，即可認定該法規具有保護第三人規範之性質；不能僅因法律僅規定「公共利益」，即逕行否定其兼有保護第三人利益之意旨。

⒉海岸管理法第1條規定：「為維繫自然系統、確保自然海岸零損失、因應氣候變遷、防治海岸災害與環境破壞、保護與復育海岸資源、推動海岸整合管理，並促進海岸地區之永續發展，特制定本法。」第2條第1款及第2款規定：「本法用詞，定義如下：一、海岸地區：指中央主管機關依環境特性、生態完整性及管理需要，依下列原則，劃定公告之陸地、水體、海床及底土；必要時，得以坐標點連接劃設直線之海域界線。㈠濱海陸地：……。㈡近岸海域：……。

㈢離島濱海陸地及近岸海域：……。二、海岸災害：指在海岸地區因地震、海嘯、暴潮、波浪、海平面上升、地盤變動或其他自然及人為因素所造成之災害。」第8條規定：「為保護、防護、利用及管理海岸地區土地，中央主管機關應擬訂整體海岸管理計畫；其計畫內容應包括下列事項：一、計畫範圍。二、計畫目標。三、自然與人文資源。

四、社會與經濟條件。五、氣候變遷調適策略。六、整體海岸保護、防護及永續利用之議題、原則與對策。七、保護區、防護區之區位及其計畫擬訂機關、期限之指定。八、劃設海岸管理須特別關注之特定區位。九、有關海岸之自然、歷史、文化、社會、研究、教育及景觀等特定重要資源之區位、保護、使用及復育原則。十、發展遲緩或環境劣化地區之發展、復育及治理原則。十一、其他與整體海岸管理有關之事項。」第12條規定：「（第1項）海岸地區具有下列情形之一者，應劃設為一級海岸保護區，其餘有保護必要之地區，得劃設為二級海岸保護區，並應依整體海岸管理計畫分別訂定海岸保護計畫加以保護管理：

一、重要水產資源保育地區。二、珍貴稀有動植物重要棲地及生態廊道。三、特殊景觀資源及休憩地區。四、重要濱海陸地或水下文化資產地區。五、特殊自然地形地貌地區。六、生物多樣性資源豐富地區。七、地下水補注區。

八、經依法劃設之國際級及國家級重要濕地及其他重要之海岸生態系統。九、其他依法律規定應予保護之重要地區。（第2項）一級海岸保護區應禁止改變其資源條件之使用。……」第14條第1項規定：「為防治海岸災害，預防海水倒灌、國土流失，保護民眾生命財產安全，海岸地區有下列情形之一者，得視其嚴重情形劃設為一級或二級海岸防護區，並分別訂定海岸防護計畫：一、海岸侵蝕。二、洪氾溢淹。三、暴潮溢淹。四、地層下陷。五、其他潛在災害。」第25條第1項及第2項規定：「（第1項）在一級海岸保護區以外之海岸地區特定區位內，從事一定規模以上之開發利用、工程建設、建築或使用性質特殊者，申請人應檢具海岸利用管理說明書，申請中央主管機關許可。（第2項）前項申請，未經中央主管機關許可前，各目的事業主管機關不得為開發、工程行為之許可。」是以，立法者制定海岸管理法之目的，係基於維繫海岸地區之自然環境、保護與復育海岸地區之資源及促進海岸地區之永續發展等公共利益，為達此目的，該法除要求中央主管機關即內政部應擬訂整體海岸管理計畫，並劃設海岸保護區，對其內之水產資源、文化資產、海岸生態系統、珍稀動植物棲地、特殊景觀、地形地貌、生物多樣性、地下水補注等重要資源予以保護外，另應劃設海岸防護區，防治海岸侵蝕、洪氾溢淹、暴潮溢淹、地層下陷或其他潛在災害，以保護民眾生命財產安全。由該法第8條之立法理由：「

一、海岸地區……具高度敏感性，一經破壞即易產生環境災害，威脅人民生命財產安全，故為確保海岸地區土地之永續利用，達成最大之土地總利用效益，爰定明中央主管機關應擬訂整體性海岸管理計畫，透過海岸地區分區之管理方式，有效指導、規範海岸土地之利用方向，以兼顧海岸地區土地保護、防護及利用。……」與第14條第1項明確揭示海岸防護區之劃設及防護計畫之擬訂，旨在避免海岸地區發生自然或人為之災害，危及人民生命財產安全，均足見海岸管理法除維護海岸地區之自然系統與生態資源等公共利益外，亦寓含保障人民之生命、身體、財產權不因海岸地區所生災害而受不利影響之意旨。又前揭海岸管理法第25條第1項、第2項，係考量海岸地區之特定區位因自然環境、災害影響或有重要人文景觀等因素，需要特別關注與管理，乃在現行區域計畫法針對非禁止開發之海岸地區從事開發利用行為，已於審議作業規範訂定相關審查規範外，另行增設應事前提出申請，經中央主管機關審查許可之機制（該條立法理由參照），故同樣兼具保護各該開發利用行為所在特定區位之自然環境、人文景觀等公共利益，與避免開發利用行為發生災害而危及鄰近居民之生命、身體及財產安全之目的，對其規範意旨所得具體特定範圍內之人民而言，自屬保護規範。

⒊關於保護規範之效力可及範圍，如自相關法令已可得知者，應以該法令規定，惟在涉及土地利用與環境相關問題之法領域，欲將所有事務以一般、抽象之規定予以類型化，現實上並無可能，故於法令所規定之形式標準外，仍有針對個案具體情況，檢視在該形式標準範圍外之第三人是否應受法規範保護之必要。依海岸管理法第25條第3項授權訂定之特定區位利用管理辦法第9條第1項規定：「申請人應檢具海岸利用管理說明書（以下簡稱說明書，格式如附件一），載明本法第26條第1項各款條件辦理情形，向直轄市、縣（市）主管機關提出。……」該條項附件一之「海岸利用管理說明書書圖格式」，於「五、申請許可案件摘要」之「㈡使用區位及規模：5.建築計畫」列有「⑸災害安全評估及防災計畫」，核其意旨，係要求申請人對於開發行為如發生災害，可能影響開發區域周界外居民生命財產安全之範圍，先行評估並擬訂應變計畫，以預作防範。查參加人提出系爭2申請案時，依特定區位利用管理辦法第9條規定檢附之本件海岸利用管理說明書，其中災害評估及防災計畫部分均記載：「災害評估……第三階段應變：係指發生嚴重意外或危害區域有擴大趨勢可能超越工業區周界且會嚴重威脅到民眾生命財產之安全時，疏散對象必須擴及廠外居民。」「防災計畫……應變階段與災害評估（事故等級）對照表……第三階段應變災害擴及廠外……1.廠內發生漏油、漏氣事件且已影響廠外。2.大火可能波及鄰近工廠及住家。……流程與通報方式：工業區若發生異常洩漏事件並經確定後，……並知會大潭、保生村村長通知所屬村民準備進行疏散……交通管制：於洩漏發生後疏散警報發出前，於距離洩漏源處半徑5～8公里範圍內進行外圍交通管制，除消防、救護及人員疏散用車輛外，其餘大小車輛、船舶、飛行器等一律不准進入管制區。」系爭2申請案嗣經內政部以原處分5、6予以許可，上訴人對原處分5、6提起撤銷訴訟，其中上訴人葉斯桂、彭玉麟、黃慧芳與原審原告戴乾金等4人，居住地點距離系爭2申請案開發基地，依google map計算之距離分別僅4.29公里、1.72公里、4.29公里、2.54公里（如依參加人提供之位於海上座標點計算距離則分別為4.00公里、3.15公里、4.00公里、5.14公里），上訴人潘忠政、程美玲居住地點距離系爭2申請案之開發基地，依google map計算之距離均為19.88公里（依參加人提供之位於海上座標點計算距離則均為21.21公里）等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。原判決以：觀塘工業區工業專用港及觀塘工業區之災害風險包含漏油、漏氣，並可能引發大火波及鄰近工廠及住家，為參加人依海岸管理法第25條規定提出系爭2申請案如獲許可後所生之環境風險。上訴人葉斯桂、彭玉麟、黃慧芳與原審原告戴乾金等4人居所均係距離系爭2申請案之開發基地可能為洩漏源處半徑5至8公里範圍內，即屬為防範受災害影響之當地居民生命權、身體權、財產權而須進行疏散及外圍交通管制之範圍內，應認其4人為生命、身體、財產等權益受系爭2申請案之開發行為影響之人，係參照特定區位利用管理辦法第9條第1項規定，斟酌系爭2申請案之具體情形，依參加人於海岸利用管理說明書之災害安全評估及防災計畫所載災害發生時應受管制不得進入之區域，作為判斷受觀塘工業區工業專用港及觀塘工業區之開發行為影響地區之標準，與海岸管理法第25條及其授權訂定之法規意旨尚無不合，核無違誤。又基於海岸管理法第25條所寓含保護人民之生命、身體、財產免受在海岸特定區位之開發工程所侵害之意旨，雖非居住在上開管制區域內之人民，如能釋明其生命、身體、財產等權益，因觀塘工業區（含工業專用港）及其所在地之特殊性質（如發生災害時可能影響之範圍廣大、位處敏感地質帶等）而顯然受有影響，亦應認為對原處分5、6具有法律上利害關係，得對之提起撤銷訴訟。原判決援引本院103年度判字第694號判決意旨，關於環評訴訟之原告適格應如何判斷之標準為論據，立論基礎雖略有差異，惟認為於本件之情形，受海岸管理法第25條第1項規定保護效力所及之人，非以法令所定形式標準範圍內之人為唯一判準，在該範圍外之第三人，如能釋明其生命、身體、財產等權益亦因開發行為受有影響者，仍應考量該具體個案情況，認其對原處分5、6具有法律上利害關係之見解，依據上述說明，並無違誤。準此而論，上訴人潘忠政、程美玲居住之地點，雖在系爭2申請案之開發基地可能發生漏油、漏氣等災害時，應行疏散及受交通管制之範圍以外，然其2人於原審即主張：觀塘工業區作為天然氣接收站使用，而液化天然氣主要成分是甲烷，為易燃物，其洩漏之雲氣具爆炸性，本案開發基地又緊臨桃園科技工業園區、環保科技園區、大潭濱海特定工業區及大潭電廠，且觀音區毒性化學物質儲存場所計有27處，其中2處毒性化學物質運作場緊臨本案開發基地，倘工業區設置之天然氣接收站1座16萬公秉天然氣儲槽內容物全部外洩（最惡劣情境），並產生氣雲爆炸，相當於81,000公噸TNT炸藥的威力，觀音工業區、桃園科技工業園區、環保科技園區、大潭電廠等均在其影響區域內，以本案目前規劃設置2座16萬公秉天然氣儲槽以觀，一旦發生爆炸，事故風險範圍將因前述工業區、電廠及毒性化學物質運作場受波及結果而致擴大，另經仁德醫護管理專科學校職業安全衛生科吳家維助理教授計算結果，倘1座16萬公秉天然氣儲槽外洩，對21公里處造成之影響約0.275psi（按即1磅力在1平方英吋面積所產生的壓力），相當於玻璃50％破損之影響，若2座16萬公秉天然氣儲槽任何1座爆炸，縱未造成鄰近工廠毒化物外洩，亦會對其2人生命、身體、財產權益造成影響等情，並提出與所述相符之桃園市觀音區地區災害防救計畫節本、三接儲槽氣爆之工安問題整理、仁德醫護管理專科學校職業安全衛生科網頁等件，以為釋明（原審卷2第298-299、353-370頁），則原審自應就其2人所提出資料，審認其等對原處分5、6是否具有法律上之利害關係。惟原判決僅以上訴人潘忠政、程美玲所述上情，至多僅足以說明原處分5、6之作成係對其等有事實上利害關係，據以否定其2人為原處分5、6之利害關係人，欠缺當事人適格，此與原判決肯認非居住於法令所定受開發行為影響區域內之人，如已釋明生命、身體、財產等權益顯亦受開發行為影響之特殊情狀，仍應認屬受開發行為影響之人之法律上意見，顯相牴觸，上訴意旨指摘原判決此部分有適用海岸管理法第1、2條及環評作業準則第10條第1項附表6、附件5不當之違法，即非無據。

⒋按行政法院對行政機關就不確定法律概念所為判斷，原則上應予審查，但對行政機關就具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生的品行考核、學業評量、教師升等前的學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性或法律授權的專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，享有判斷餘地。然而，並非所有不確定法律概念形式上合乎上述判斷因素之事件，都應一律尊重行政機關之判斷而認有判斷餘地，仍應視其性質而定。例如不涉及風險預估、價值取捨或政策決定之事實認定及法律之抽象解釋，本即屬行政法院進行司法審查之核心事項，行政機關並無判斷餘地可言，不因其係獨立專家委員會所作決定，而有所不同。依海岸管理法第26條規定：「（第1項）依前條第1項規定申請許可案件，經中央主管機關審查符合下列條件者，始得許可：一、符合整體海岸管理計畫利用原則。二、符合海岸保護計畫、海岸防護計畫管制事項。三、保障公共通行或具替代措施。四、對海岸生態環境衝擊採取避免或減輕之有效措施。五、因開發需使用自然海岸或填海造地時，應以最小需用為原則，並於開發區內或鄰近海岸之適當區位，採取彌補或復育所造成生態環境損失之有效措施。（第2項）前項許可條件及其他相關事項之規則，由中央主管機關定之。」及內政部依該條第2項授權訂定之行為時（105年2月1日公布，下同）申請許可案件審查規則第2條第1款規定：「本法第26條第1項第1款所定符合整體海岸管理計畫利用原則，其許可條件如下：一、與本法第8條第6款、第9款及第10款規定於整體海岸管理計畫所定之原則相容。」第3條第2款規定：「本法第26條第1項第2款所定符合海岸保護計畫、海岸防護計畫管制事項，其許可條件如下：……二、海岸保護計畫或海岸防護計畫公告實施前，依前條規定審查。」第4條規定：「本法第26條第1項第3款所定保障公共通行或具替代措施，其許可條件如下。……：一、維持且不改變既有公共通行設施。二、妨礙或改變既有公共通行設施，已提具不低於原公共通行功能之替代措施。三、原無公共通行設施，已於使用範圍內妥予規劃保障公共通行之具體措施。」第5條規定：「本法第26條第1項第4款所定對海岸生態環境衝擊採取避免或減輕之有效措施，其許可條件如下：一、避免措施：㈠避免納入敏感地區。㈡變更規劃區位及設施配置地點。二、減輕措施：㈠增加緩衝空間或設施。㈡降低開發強度。㈢改善工程技術。㈣修正分期分區開發時程。㈤調整施工時間。㈥改善營運管理方式。㈦加強對海岸生態環境之衝擊管理。㈧其他可減輕衝擊之相關措施。」第6條第1項規定：「本法第26條第1項第5款所定採取彌補或復育所造成生態環境損失之有效措施，其許可條件如下：一、以位於申請範圍內之區域為優先。二、營造同質性棲地。

三、彌補或復育面積比率至少達到一比一。」第7條規定：「中央主管機關審查申請許可案件，除依第2條至前條規定辦理外，並應考量下列事項：一、填海造地之申請案件，是否屬行政院專案核准之計畫，或經中央目的事業主管機關核准興辦之電信、能源等公共設施或公用事業。二、位於重要海岸景觀區者，是否符合本法第11條第1項所定之都市設計準則。三、是否經目的事業主管機關同意，確有使用、設置需要。四、是否取得土地使用同意文件或公有土地申請開發同意證明文件。五、是否符合土地使用管制規定。六、是否為其他法令所禁止。」可知，依海岸管理法第25條第1項規定申請許可案件，申請人應檢具海岸利用管理說明書，載明同法第26條第1項各款條件辦理情形，向直轄市、縣（市）主管機關提出；內政部審核時，應就該說明書所載海岸管理法第26條第1項各款條件辦理情形，逐一審查，申請許可案件審查規則第2條至第6條並分別就各款詳列許可條件，另於第7條列明其他應考量事項。是以，有關依海岸管理法第25條第1項申請許可案件，是否合於法令所定許可條件之事實認定與法律解釋，尚不涉及高度屬人性、不可替代性、風險預測、價值取捨或政策決定，且申請許可案件審查規則針對如何之措施得認為對於避免或衝擊海岸生態環境、彌補或復育生態環境所造成損失係屬「有效」等不確定概念，定有客觀明確之要件，可由司法審查予以確認。上訴人係對內政部以原處分5、6許可參加人依海岸管理法第25條第1項規定所提系爭2申請案不服，提起本件訴訟，行政法院即有對原處分5、6之適法性為終局判斷的權責，審判時應參酌各種情狀作事實調查與法律解釋及適用，原處分5、6縱係由內政部依據海審會設置要點所設海審會之決議而作成，關於系爭2申請案是否符合海岸管理法第26條第1項各款及申請許可案件審查規則第2條至第7條規定等事項，並無判斷餘地可言。原判決以原處分5、6為內政部依海審會之決議而作成，應有判斷餘地，行政法院對其判斷應採取較低審查密度，僅於其出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序等顯然違法情事時，始得予撤銷或變更，即有適用法規不當之違誤。

⒌依行政訴訟法第133條、第189條第1項及第209條第3項等規定，行政法院應依職權調查證據，且為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，及關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，記明於判決書理由項下，對於當事人主張有利於自己之事實或證據，如果有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。經查，海審會第21次會議就系爭2申請案審查結果，決議尚符合海岸管理法第26條之規定，請參加人就歷次專案小組審查會議簡報承諾之事項，納入本案海岸利用管理說明書，及第3次專案小組會議審查意見一㈢、三㈠、三㈡1.、三㈡3.、五㈡、六、七、八、十、十一部分，參加人已依審查意見辦理，同意確認等情，為原審確定之事實。原判決並據以認定海審會第21次會議，已就海岸管理法第26條第1項各款所列許可條件逐一充分審議，內政部以原處分5、6許可系爭2申請案乃於法有據，並無恣意判斷之違法情事。惟遍查全卷，僅見系爭2申請案海岸利用管理說明書第七章「因應海岸管理法第26條第1項各款辦理情形」一小部分內容（內政部原處分卷2第71至78頁、第110至114頁、原審卷1第374至384頁、第401至408頁、原審卷2第324至336頁、第339至351頁）。海審會第21次會議紀錄附表1就「桃園觀塘工業區海岸利用管理說明書（第一階段開發計畫-第三座液化天然氣接收站）」是否符合海岸管理法第26條許可條件，予以製表分析（內政部原處分卷2第308至318頁），其中有關「㈠符合整體海岸管理計畫利用原則」部分所載：「一、依海岸利用管理說明書第7.1.2節、第7.1.3節、第7.1.4節及本次會議申請人補充說明，同意確認與本法第8條第6款、第9款及第10款規定於整體海岸管理計畫所定之原則相容。……」；有關「㈣對海岸生態環境衝擊採取避免或減輕之有效措施……」部分所載：「……二、申請人於海岸利用管理說明書第7.4節說明開發區內海岸生態環境特性、種類及分布區位等現況……包括陸域生態係針對小燕鷗進行監測，藻礁生態則針對底棲動物、魚類、鳥類、大型藻類進行調查，並進行殼狀珊瑚藻監測與基礎研究；另成立『觀塘工業區（港）生態保育執行委員會』，負責生態保育措施之審議、諮詢及監督，其下設置成立『生態保育工作小組』，研擬各項生態保育措施，以落實各項生態保育措施及環境管理；另生態保育執行委員會之工作項目除辦理棲地維護外，申請人補充說明將辦理小燕鷗、裸胸鯙、紅肉丫髻鮫等棲地營造。三、申請人說明依環評承諾，G1、G2、G3區維持現況、永久不開發，並請申請人納為海岸利用管理說明書之承諾事項。……」；有關「㈤採取彌補或復育所造成生態環境損失之有效措施……」部分所載：「……二、有關聯絡棧橋使用自然海岸部分，申請人說明聯絡棧橋採加大跨徑、減少落墩方式規劃，以符合最小需用原則，並補充說明落墩處若調查發現柴山多杯孔珊瑚或其他一級保護類動物，將配合調整橋墩落墩位置……四、有關小燕鷗繁殖棲地之復育規劃部分，申請人補充說明將依桃園市政府海岸管理工程處108年1月7日會同桃園野鳥協會及申請人辦理現勘紀錄之要求配合辦理相關事項。……」等語，僅就「桃園觀塘工業區海岸利用管理說明書（第一階段開發計畫-第三座液化天然氣接收站）」對於海岸管理法第26條第1項第1款、第4款及第5款許可條件之辦理情形，為大致說明，至「觀塘工業區工業專用港海岸利用管理說明書」對於海岸管理法第26條第1項許可條件之辦理情形？抑或「桃園觀塘工業區海岸利用管理說明書（第一階段開發計畫-第三座液化天然氣接收站）」是否符合整體海岸管理計畫利用原則，暨參加人所採取避免或減輕對海岸生態環境衝擊措施，與彌補或復育所造成生態環境損失之具體措施內容，究竟為何？及該等措施是否確能達成預期效果，而符合申請許可案件審查規則第2條、第5條及第6條第1項針對海岸管理法第26條第1項第1款、第4款、第5款所定許可條件？非經閱覽系爭2申請案海岸利用管理說明書第七章之完整內容，實難以判斷。然原審未命內政部或參加人提出海岸利用管理說明書第七章內容全文，僅憑海審會前揭審議結果，即認系爭2申請案符合海岸管理法第26條第1項第1款、第4款及第5款規定，內政部以原處分5、6予以許可，並無違法，自有不適用行政訴訟法第133條應依職權調查證據規定及認定事實不依證據之違法。

㈢綜上，原判決關於駁回撤銷原處分1、2及該部分訴願決定1，並無違誤，上訴意旨指摘原判決該部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至於原判決關於駁回撤銷原處分5、6及訴願決定2部分，既有前述違背法令情事，且其違背情事足以影響判決結果，上訴意旨指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為有理由。又因事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審再行調查審認之必要，爰將原判決此部分廢棄，發回原審高等行政訴訟庭另為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異