最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第三○二四號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　八十九年度判字第三○二四號

原告

甲○○

被告

行政院公平交易委員會

代表人

趙揚清

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十七年八月三日台八七訴

字第三八六二二號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

緣原告甲○○及案外人廖叔平向被告檢舉舉渠等於民國（下同）八十二年十一月間所購買僑木建設股份有限公司（以下簡稱僑木公司）座落台中市○區○○○段「大衛道」預售屋之建物，該公司廣告渉有不實向被告提出檢舉。案經被告以八十六年九月二日公叁字第八五一一二一五－○○四號函復原告甲○○等，略以：渠等所檢舉之事項尚難認為僑木公司有不實廣告之情事，無違反公平交易法第二十一條第一項規定。

原告甲○○不服，迭經提起訴願、再訴願均遭駁回。原告等遂向本院提起行政訴訟。

茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、本件原告於八十一年四月二十五日向關係人僑木公司購買座落於台中市○區○○○段「大衛道」之預售屋，惟關係人之建物因涉有廣告不實之情事，違反公平交易法第二一條之規定。而公平交易法第二十一條第一項明文規訂事業不得在商品或其廣告上為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，由上可知構成公平交易法第二十一條規定者，為廣告虛偽不實或為引人錯誤，而不實廣告行為事後修訂契約或是徵詢消費者意思等補救措施而有所不同，廣告企業主只要在商品上或廣告上做出虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，即應對不實廣告負責。而至於廣內容是否虛偽不實，要以交易相對人之認知來做為有虛偽不實或引人錯誤之依據，且企業者應否為不實廣告負責任，並不在於須取得相當數量之一般或相關大眾之錯誤認知為必要條件，只要企業者提出不實廣告，足以使得消費者因陷於錯誤而購買，即該當違反公平交易法之規範，因此原告乃依法向公平交易委員會提出檢舉。二、本件關係人僑木公司推出「大衛道」大樓之初，為廣昭徠即渉嫌以誇大不實之廣告來吸引消費者，僑木公司在其銷售廣告時，均強調大衛道大樓是由建築師李祖源所精心設計，一樓至四樓規劃為商場，五、六樓為公共設施，而公共設施部份是由美國ＢＣＡ景觀設計專家貝爾特科林規劃設計，而五樓公共設施部份為⑴游泳地三五米×二十米不規則原始造型配合熱帶叢森流泉⑵香榭綠園道⑶健康休閒步道⑷日光浴區⑸休閒活動室⑹閱覽室⑺健身房⑻咖啡飲料區⑼男女烤箱及男女更衣室⑽槌球練習場（）高爾夫果嶺練習場。六樓公共設施有⑴晏客廳⑵交誼廳⑶配膳室⑷酒吧⑸辦公室⑹圖書館⑺韻律教室⑻兒童遊戲室，規劃完善，應有盡有，號稱中部地區首屈一指之休閒娛樂設施，深深吸引消費者。惟僑木公司在推案之初，其中申請建築執照之工程圖，六樓自始即未規劃公共設施，顯然其明知依建築法令，六樓必須規劃為挑空防火層，不能有任何設施，但僑木公司卻在銷售時以之為銷售主力，大吹大擂，強調其係全功能休閒娛樂之現代化住家，而原告在購買本件系爭「大衛道」預售屋時，僑木公司所提供之黑白廣告圖即明白標示六樓部份規劃有宴客廳、配鐥室、圖書室等公共休閒設施，原告因而被吸引在毫不知情之狀況下購買，然而事實上該六樓是挑空防火層，不得有任何施作。按關係人僑木公司在興建本件系爭「大衛道」預售屋，向台中市政府工務局申請建照時，六樓原設計為挑空防火層，本不得有任何公共設施之設計，但關係人在廣告卻明白標示有前揭公共休閒設施，並以之為銷售主力及主要訴求並以廣告招徠購買者，嗣因發生威爾康事件，台中市政府嚴格取締違章建築，關係人為避免遭受取締，才將六樓之公共設施硬擠入五樓，此由變更建照日期即可獲證明，凡此均在在證明確有六樓公共設施，實無庸置疑，而關係人明知其廣告圖前後差距懸殊，六樓公設甚且不能施作，僑木公司自有義務向原告告知說明，俾使原告知悉事情之真相，以評估是否購買，詎關係人卻唯利是圖，並蓄意隱瞞，矇蔽原告，更令人不可置信者，是公交會卻率爾認定原告係在新廣告推出後再行簽約，對所檢舉之事項事發之時，非不知情，如此嚴重悖離事實之認定，其誰能信。蓋從關係人律師來函向原告承認六樓尚未興建，但是違建，如住戶同意則答應承作，且大樓管委會開會時才討論六樓公共設施施作等情以觀，原告如何有通天本領，未上先知，事先得知六樓公共設施部份是挑空防火層，並沒有任何公共設施，且退萬步言，依常理判斷，苟原告得知六樓部份原係挑空防火層，如強為施作公共設施，則將面臨違建拆除，豈會仍甘冒嚴重損失之風險，執迷不悟。此外再訴願機關更荒謬地斷章取義，謂前開彩色圖說資料，僑木公司雖漏印六樓部分，然於相關資料上亦未載明六樓各項公共設施，既未積極將之作為廣告一部分，尚難以此據認有廣告不實情事，然而事實上僑木公司清礎明白地將六樓公共設施載明於其彩色廣告資料，可謂至為明顯，不知再訴願機關何以卻謂於相關資料上亦未載明六樓各項公共設施，實感駭異，殊難索解。而更令人氣結是，再訴願機關更謂既未積極將之作為廣告一部分，尚難以此據認為廣告不實情事，完全違背事實，無法令人接受，按僑木公司在其彩色廣告明白揭示載明六樓部分有多項公共設施，並非原告無中生有，實無容再訴願機關昧於事實，曲為解釋，故再訴願機關認事用法即顯有重大違失。三、再者，再訴願機關另謂平面設計圖之性質係在提供消費者參考，其與彩色廣告圖說搭配招徠顧客，實際興建附屬公共設施時，從消費大眾及公共利益考量自得作局部修正或增減，原告等據以主張僑木公司將六樓之公共設施擠入五樓係不實廣告，顯有悖合理認知之範圍，原告對於最高行政機關對於上揭之認定實在是深感失望與不解。僑木公司以誇大不實之廣告無中生有，使消費者陷於錯誤而購買房屋，本即符合公平交易法第二十一條之規定。而消費者購買預售屋時，完全以事業主之廣告或其他樣品屋資為認識其所購買之房子可能形狀，即以廣告來認識房子之唯一憑藉，如謂廣告圖說僅供參考，則日後不知將依何憑藉拘束雙方之認知，故再訴願機關謂廣告圖說僅係供參考，實有違做為一仲裁公平交易之最高機關立場，尚且其認知與公平交易法之精神嚴重牴觸，故原告期期以為不可，故再訴願機關謂自得作局部修正或增減，其論述自有可議，應予廢棄，無可維持。再按再訴願機關謂建物六樓本屬挑空防火層，當事人不需負擔任何公共設施，故二層樓之公設改為一樓，尚不影響承購戶對該棟大樓公共設施整體之使用，然而果真如此，僑木公司偷工減料嚴重對於廣告所載之公共設施或者付諸闕如，或者濫竽充數聊備一橋格，與原廣告設計之功能大異其趣，如此重大缺失謂尚不影響承購戶對該棟大樓公共設施，整體之使用簡直癡人說夢話，如何令人信服。四、再其次為原本設計之游泳池規格為長三五米，寬二十米，但卻擅自變更為長二三米，寬十三點七米，尺寸大為縮小，以大衛道三、四百戶之住戶，如何能夠容納，而發揮其應有之功能，頗感懷疑，充其量只是當作蓄水池，充作樣版，故再訴願機關謂縱變更後之現狀照片觀之，並無減損原設計游泳池功能，實令人費解，而更令人深不以為然者，為再訴願機關卻率爾認定為原告購買時，客觀上應知悉，皆與一般游泳池未合，本即不可能供所有住戶使用，倘以合理判斷後仍執意購買時，嗣後再以無法達到運動之效果，主張前開原因變更致游泳池功能減損，實難認其主張為合理要求。按依公平交易法所規範則為事業主必需秉持誠信原則，不可有虛偽誇大不實之行為，欺矇消費，事業主必須承擔有忠實履行義務之責任，如謂消費者要求事業者誠實履約猶不得，尚且需忍受事業主恣意妄為，而自認倒楣，此對政府維護公平交易之努力，可謂是一大諷刺。五、原告花費鉅額之資金，以更高昂的價格向僑木公司購買預售屋，僑木公司本即應該善盡企業主之責任，然卻不此之圖，以欺矇消費者之手段來獲取鉅額暴利，且由於僑木公司公共設施渉嫌偷工減料，而導致產品價值大為減損，此可謂至明之理，不言可喻，然再訴願機關謂於原告權益之影響尚難論斷，誠不知所言為何，而本件業已有具體案例蒙受損害，足堪印證，可謂無庸置疑。六、本件被告謂本件關係人僑木公司於系爭廣告中五、六樓規劃為公共休閒設施，惟因六樓原設計為挑空防火層，致興建完成後原六樓之設施或規模縮小或合改設五樓部分，據僑木公司表示於正式廣告銷售前為力求符合市場需求，故繪製系爭建築之黑白圖說，以瞭解市場對該建案之接受程度，此時系爭建築尚未定案，且經代銷公司派員直接進行訪談，發現可能之購買者認為原設計公設比百分之四十過高，故將六樓公共設施併入五樓，使公設比減為百分之三十左右，以符合市場及消費者需求云云。惟查，消費者對預售屋之買賣，其對所購買之房屋認知及判斷標準完全以建商之廣告圖說或模型屋以資認定其買受之房屋究應為如何之模樣，而為避免建商以誇大不實之廣告欺矇或誤導消費者，而侵害消費者之權益，而公平交易法第二十一條之規定，開宗明義明示不得為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，藉以規範預售屋買賣所衍生之買賣糾紛，而原告當初向關係人僑木公司購買本件系爭之「大衛道」預售屋，係根據僑木公司所製作之黑白廣告圖說為認定之依據，而該黑白廣告圖關於六樓部份，原規劃有配膳室、宴客廳、交誼廳、圖書室、兒童遊戲室，韻律教室，廣告圖尺寸標示非常清礎，且廣告圖制作亦非常精良，絕非如關係人僑木公司所詭辯係在正式廣告銷售前為力求符合市場需求並瞭解該建案之接受程度，此時系爭建案尚未定案。蓋假如當初僑木公司前揭制作之廣告圖尚未定案，則依理自不得將該廣告圖提出向原告介紹推銷，故僑木公司謂該建案尚未定案，可謂一派胡言，自不可信，否則僑木公司就是在玩兩面手法，即先以誇大不實廣告引君入甕，然後再玩弄手段使消費者吃虧上當，讓建商予取予求，如此一來，則公平交易法欲達到維護公平交易秩序，並保護消費者之正當利益則不啻緣木求魚，天方夜譚。而且有關六樓公共設施在僑木公司所制作之新廣告圖彩色圖說之第十七項至二五項及各內頁與前揭黑白廣告圖對照觀之，完全吻合，此彰彰明甚，無庸置疑。惟被告機關卻謂經查前開彩色圖說資料僑木公司雖漏印六樓部分，然於相關資料上亦未載明六樓各項公共設施」，未積極將之作為廣告一部分尚難以此遽認有廣告不實情事，簡直是睜眼說瞎話，違背事實，如何令人信服。七、按公平交易委員會其作為全國最高之公平交易之仲裁機關，理當本諸公平、公正、公開之立場對渉嫌違反公平交易法之案件為合理之調查及正確之判定，惟今其卻自失立場明知僑木公司所制作之彩色廣告圖說之第十七項至第二五項明白載示有六樓各項之公共設施，卻扭曲事實，強詞奪理，謂於相關資料上亦未載明六樓各項公共設施，即未積極將之作為廣告一部分，尚難以此遽謂有廣告不實情事，原告期期不以為然，再者依建築法第三九條規定起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工，如於興工前或施工中變更設計時，仍應依照本法申請辦理，據此若建商在興工前或施工中變更設計時，應申請變更設計，而此部分事關消費者之權益，建商應依法告知且經消費者同意後始得為之，俾供消費者做合理評估以免權益受損，惟僑木公司卻不此之圖，其明知六樓係挑空防火層，卻仍然隱匿該事實，並謂六樓規劃有宴客廳等公共設施，使原告等陷於錯誤而誤購僑木公司所興建之大衛道預售屋，故揆諸上開所言，足見僑木公司渉及誇大不實廣告及引人錯誤之情節可謂彰彰明甚，實無容其飾詞狡賴，殊不知本件可謂鐵證如山，不論僑木公司所制作之舊黑白廣告圖及新彩色廣告圖均明確記載六樓確實有兒童遊戲室、圖書室、韻律教室、配膳室、宴客廳、交誼廳等公共設施，而被告機關卻故意視而不查，更侈言謂經查．．．，然而所謂「經查」究是指「經其隨便查」或「經其故亂查」抑或是「經其根本不查」不然何以事證明確，而卻謂於相關資料亦未載明六樓各項公共設施，既未積極將之作為廣告乙部分，一昧地替僑木公司護航、解套，甚且令人懷疑被告業已角色混淆喪失其中立客觀之立場，而淪為原告與被告針鋒相對，劍拔弩張之態勢，簡直是令人難以置信，匪夷所思。八、再者令人更莫明所以者為被告謂系爭廣內容原告於民國八十一年與僑木公司訂立買賣合約時，雖不盡相符，惟就原告檢附之資料而論，原告係於新廣告推出後再行簽約，是其就上開檢舉事項事發之時（即民國八十一年），非不知情。上開所言差矣，顯然違背經驗法則，論理定則，並且陷於嚴重邏輯錯亂之謬誤。蓋關於六樓公設部分，據僑木公司在民國八十五年六月三日委託之律師林坤賢所發之律師函中，其明白承認有六樓公共設施，但因事渉違章，恐施作後引發爭議，因此決定暫緩動工施作，或者折合價款交管委會，此均在在證明僑木公司推案銷售之大衛道確實應有六樓公共設施。九、再者，如前所言，如僑木公司擅自將六樓公共設施取消事關消費者重大權益，僑木公司本即負有向消費者說明告知之義務。且僑木公司原先在六樓規劃有公共設施，嗣發現原設計公設比百分之四十過高，故將六樓公共設施併入五樓，使公設比降為百分之三十，以符市場及消費者之需求，又六樓樓層原規劃為公共設施，現將之縮小併入五樓，是該公司並非未提供該公共設施，而係該公共設施合併至五樓樓層部份致其大小有所變化，此邏輯上顯然有嚴重之錯誤，蓋被告原先謂本件系爭彩色廣告圖說未載明六樓公共設施，建物六樓本屬挑空防火層，當事人毋需負擔任何公設，繼則謂六樓樓層原規劃為公共設施，現將之縮小併入五樓，前後自相矛盾。十、再則謂僑木公司並非未提供該公共設施，但事實為僑木公司原先六樓所規劃之公共設施迄今仍未施作，此又是信口開河，又公設比從百分之四十降為百分之三十乙事，乃係僑木公司片面之詞，本不可信。蓋衡情建設公司在推案之初，對公設比之規劃在請領建照時，當已塵埃落定，豈有嗣後大費週章，耗費鉅額人力、物力。再者，消費者在購買伊始對所購買建物之公共設施或其可使用之面積，係根據建商提供之廣告平面圖及配置圖得知，而決定以何種價格購買始為合理，而原告即係以僑木公司所提供之黑白廣告圖及彩色廣告圖據為認定之基礎，而當初僑木公司根本未告知六樓公共設施有所變動，而對照彩色廣告圖亦有黑白廣告圖六樓公共設施，且退步言之，依業界交易習慣鮮有已提出之廣告圖仍謂尚未定案，則購買者如何遵從，契約如何訂定，故僑木公司謂是市場調查可謂是自欺欺人，且當初僑木公司並未向原告明白告知廣圖係供市場調查之用，是以被告所言錯誤百出，不一而是，全係推諉卸責之詞，委不可採。十一、有關游泳池部分，被告更謂從原來設計之游泳池長、寬尺寸與變更後現狀比較原告購買時應客觀上知之會有所差異，簡直胡說八道，令人憤慨，蓋應以購屋者之認知為認知，游泳池應有面積為三五米×二十米。且邏輯上建物及公共設施之規劃設計在先，而本件游泳池原設計規格為二一點七米×十九米，此黑白廣告圖與原設計圖係相同的，而彩色廣告圖必定是根據原設計圖來進行廣告設計，而僑木公司在廣告誇稱游泳池有三五米×二十米，即渉嫌不實廣告，即僑木公司一開始即蓄意詐欺消費者，反面推論僑木公司謂其游泳池原先有三五米×二十米嗣擅自變更縮小為二三米×十三點七米，亦是誇大不實，欺矇消費者，僑木公司渉嫌以誇大不實廣告欺騙消費者，可謂至為灼然，而被告卻謂原設計圖未注意，致有此之差異來搪塞。而僑木公司辯稱因裝飾假山瀑布等需要，而縮小游泳池之面積不過是企圖模糊焦點，混淆視聽，實不足採。十二、本件被告率爾認定原告等係在新廣告推出後再行簽約，檢舉關係人僑木建設股份有限公司所興建之本件系爭大衛道大樓六樓公共設施並未施作乙事，並非並不知情，完全斷章取義，以偏蓋全。蓋關係人僑木公司其自承並未施作，可謂彰彰明甚無庸置疑，此從關係人僑木公司律師林坤賢律師所寄給原告之信函中即明白表示六樓公共設施確實並未施作，此有林坤賢律師之存證信函可稽。十三、再者，「大衛道」大樓之住戶管理委員會召開住戶大會時亦談論道五、六樓公共設施並未施作係牽渉到建築法規問題，故無論從林坤賢律師之存證信函，抑或是住戶管理委員會會議紀錄，均在在證明僑木公司對大衛道六樓公共設施並未施作，故被告片面認定原告事先已知六樓並未施作簡直是信口開河，無的放矢。綜上所述，足見被告之處分，認事用法顯有違卜，原告甚難甘服，求為判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。

被告答辯意旨略謂：一、按公平交易法第二十一條第一項規定：「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」就預售屋之交易特性，倘建商所為預售屋廣告有虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，即有可能導致消費者為錯誤之認知與決定，影響消費者權益，惟預售屋廣告所載項目，可能因事實上需要有予以變更施作之必要，如該變更內容在一般知識經驗之交易相對人之合理範圍，而消費者未遭受損害，且更有益於消費者及公眾時，其事後因情事變更或事實需要，依據法律規定所為之變更，在未損及交易相對人權益之前提下，尚非可議。二、有關原告訴稱，關係人僑木公司之黑白廣告圖明白標示六樓部分規劃有宴客廳等公共休閒設施，而事實上該六樓是挑高防火層，不得有任何施作，即「大衛道」預售屋之建物中，六樓公設部分與廣告內容不符乙節，查原告前開主張之事實，從系爭彩色圖說資料顯示，關係人僑木公司雖漏未印有六樓部分之分區使用狀況，然於相關資料上亦未載明六樓各項「公共設施」，既未積極將之作為廣告一部分，尚難以此遽認有廣告不實情事。另查原告主張之六樓黑白廣告圖，從平面設計圖之性質及作用，係在提供消費者參考，其與彩色廣告圖說搭配招徠顧客，實際興建附屬公共設施時，從消費大眾及公共利益考量，自得作局部修正或增減，尚未逾越消費者交易時合理認知之範圍。復㮀查本案為不處分之理由已表明系爭前開彩色圖說所未載明之六樓部分公共設施，而建物六樓本屬挑空防火層，當事人不需負擔任何公共設施，故二層樓之公設改為一樓，亦不影響承購戶對該棟大樓公共設施整體之使用，且關係人僑木公司並未拒絕提供該等公共設施。三、有關原告訴稱關係人僑木公司擅自變更為長二三米，寬十三點七米，尺寸大為縮小，以三、四百戶之住戶，如何能夠容納，而發揮其應有之功能乙節，卷查「大衛道的私人俱樂部」資料第十三頁，載居中的游泳池長三五米、寬二○米，而原設計圖後因事實需要縮小為長二三米、寬十三點七米，致使與廣告記載尺寸不符，此項之變更因裝飾假山瀑布等需要，業經建管機關准予更改下所為之變更，且從變更後之現狀照片觀之，並無減損原設計游泳池功能，另從原來設計之游泳池長寬尺寸與變更後現狀比較，原告購買時應客觀上知悉，廣告所載建物附設游泳池，與一般合法標準的游泳池之尺寸未合，且本即不可能供所有住戶使用，而應以一般正常合理使用狀況作判斷，原告當時仍執意購買，嗣後再以無法達到運動之效果，主張該項變更致游泳池功能減損，實難認其主張為合理要求。四、至原告主張本案業已有具體案例蒙受損害，足堪印證，可謂無庸置疑，被告之處分認事用法顯有違誤乙節，查原告上開所舉事實，係買賣雙方因債務不履行，經債權人聲請法院強制執行，查封拍賣債務人不動產，由拍定買受人取得所有權移轉登記，僅能證明買賣雙方發生權利變動之事實，無法證明他人因本案發生損害，且原告無法提出事證證明損及其權益，故所訴殊不足採。

故原決定並無失當、違誤。請判決駁回原告之訴等語。

理由

按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利，經依訴願法提起再訴願而不服其決定者，得向行政法院提起行政訴訟，為本件行為時（即民國八十七年十月二十八日修正前）行政訴訟法第一條所明定。又行政機關對人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分。查公平交易法第一條明定立法目的在於維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭及促進經濟之安定與繁榮，因此公平交易法所保護之法益包括保護同業競爭者及交易相對人之利益。而行政院公平交易委員會對於違反公平交易法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理，亦為同法第二十六條所明定。公平交易法所保護法益之直接利害關係人，依同法第二十六條規定檢舉之案件，具有類似刑事告訴人之地位，對檢舉案不予處理之處分，得提起行政爭訟。本件原告主張渠向關係人僑木公司購買「大衛道」建物該公司廣告涉有不實，違反公平交易法，向被告提出檢舉，案經被告以八十六年九月二日公參字第八六一一二一五－○○四號函復原告謂，以原告所檢舉之事項難認關係人僑木公司有不實廣告，違反公平交易法第二十一條規定之情事，此項函復影響原告得受公平交易法保護之利益，參諸上揭法律規定及前開說明，被告上開函復並非單純事實陳述或意思通知，應屬行政處分，得為行政訴訟之客體，合先敍明。次按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為。」分別為公平交易法第二十一條第一項、第四十一條前段定有明文。故事業於廣告上，自不得對於商品之內容、用途等為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。此在預售屋方面，因其交易特性，消費者與建商進行交易時，尚無成屋可供其實地參觀，消費者幾乎依憑廣告來認識其所購建物之環境、外觀、坪數、隔局、配置、建材設備等，如建商所為之預售屋廣告若有虛偽不實或引人錯誤情事，除將導致購屋者產生錯誤之認知及購屋之決定外，參照公平交易法立法目的總說明之㈣關於禁止「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」不公平競爭行為之目的，係以「事業於公平競爭之基礎上，始能促進資源合理分配及提高事業經營效率，並間接嘉惠消費者」之說明，倘建商所為預售屋之廣告如有不實，對於同時同區域依法從事銷售行為之同業競爭亦造成不公平競爭，被告為公平交易事件之主管機關，自得依上開法條加以調查處分，亦先予敍明。本件被告以㈠僑木公司於系爭廣告中五、六樓規劃為公共休閒設施，惟因六樓原設計為挑空防火層，致興建完成後原六樓之設施或規模縮小或合併改設五樓部分，據該公司表示於正式廣告銷售前，為力求符合市場需求，故繪製系爭建案之黑白圖說，以瞭解市場對該建築之接受程度，此時系爭建案尚未定案，且經代銷公司派員直接進行訪談，發現可能之購買者認為原設計公設比百分之四十過高，故將六樓公共休閒設施併入五樓，使公設比為百分之三十左右，以符市場及消費者之需求。其新、舊廣告圖六樓樓層之規劃雖有所出入，然六樓樓層原規劃為公共設施，現將之縮小併入五樓，是該公司並非未提供該公司設施，而係該公共設施因合併至五樓樓層部分致其大小有所變化，且因其六樓樓層之公共設施縮小或合併至五樓樓層亦使住戶之公共設施比例縮小，於渠等權益之影響，尚難論斷，原告亦未提具其權益具體受損之資料事證。因之，系爭廣告內容與渠等訂立買賣合約時雖不盡相符，惟就原告檢附之資料而論，原告係於新廣告推出後再行簽約，是其就上開檢舉事項事發之時非不知情。㈡關於原規劃之泳池，變為小水池一節，僑木公司表示設計公司原提出之設計案，泳池之造景假山無法與門廳區隔，該公司為求泳池景觀上之美感及實用功能之要求，遂追加假山之建造費用一佰八十七萬元，將假山加大及增設流泉與瀑布，以致於泳池面積縮小約拾坪左右。是其變更假山面積以保護泳者之隱私，致使泳池面積變更，雖與銷售廣告內容有所出入，惟泳池面積大小之變更，對於原告使用該泳池是否有明顯且重大之權益損害，尚有待論，且泳池面積雖減少拾坪，然與其所增之費用相較，則泳池面積減少一坪，假山費用支出增加十萬八千元，是該公司為因應公共設施之泳池面積減少亦追加其費用支出，無具體且明顯之跡象可證係故意或因該泳池減少致受有利益。㈢關於景觀設計部分，原告表示系爭廣告稱景觀設計為美國專家（ＢＣＡ公司）負責，實際卻由其臺灣關係企業負責設計，惟此部分僑木公司表示其係由ＢＣＡ公司香港分公司負責，並檢附雙方往來文件以為佐證，尚非可稱廣告不實。㈣關於系爭廣告稱「男、女更衣室及男女烤箱分別獨立」一節，原告等表示廣告稱男女烤箱係獨立設置，惟實物係設置於廁所中，二者不相符，僑木公司則表示廣告中男、女烤箱係分別設立，後來為便利住戶更衣淋浴之需要，將男更衣室及男烤箱合併，女更衣室亦然。按系爭廣告稱「男、女更衣室及男女烤箱分別獨立」，其重點應在於男、女更衣室及烤箱之隔間分設，主要在於隱私之維護，至於該設備設置於何處，則系爭廣告未曾論及，且僑木公司亦按廣告予男、女更衣室及烤箱，是此部分尚未可逕論為廣告不實，認僑木公司尚無違反公平交易法第二十一條第一項規定情事。然查本件原告指僑木公司於推出「大衛道」預售屋時，廣告中即於六樓規劃有公共設施。⑴宴客廳⑵交誼廳⑶配膳室⑷酒吧⑸辦公室⑹圖書館⑺韻律教室⑻兒童遊戲室等之事實，且僑木公司之負責人陳吳曜福於行政院公平交易委員會派員於八十六年四月八日前往僑木公司「大衛道」工地一樓進行調查時，亦稱：「．．．本公司亦由代銷公司（三煌公司）派員直接進行訪談，直接與可能承購之客戶，例如區域性住戶進行溝通，在訪談、溝通後，本公司由上述資料得知原設計即黑白圖上之設計不符客戶需要。因原設計六樓部分為公共設施，客戶認為過多，因加入六樓公設比為百分之四十左右，故而六樓公共休閒設施併入五樓．．．」「本公司八十一年元月以黑白圖由代銷公司（三煌廣告公司）業務員每人乙份，共十幾個業務員直接找客戶進行訪談．．．」、「本公司在黑白圖階段，主要是由業務員攜各樓層平面圖與客戶訪談以決定建案型態，且給予客戶一個特惠預約訂購的機會，當時約有二十幾個客戶訂購。」等語，此外，僑木公司所委任之律師林坤賢於八十五年六月三日以台中郵局存證信函第一一六五七號代僑木公司函復甲○○時所稱：「關於六樓之公共設施部分，敝當事人固於廣告圖中標示並承諾將有兒童遊戲室、韻律教室；圖書館等公共休閒設施，惟查此部分係敝當事人為提升本大樓之居家品質及水準，使全體承購戶有更多元化之生活所附贈之設施。．．．」等語，足認僑木公司於推出「大衛道」之預售屋時，於六樓確有公共設施之規劃，並作成廣告向客戶進行推銷，且事實上已有二十餘客戶加以訂購。僑木公司雖稱前開六樓有公共設施設計之黑白圖說，係用以瞭解市場對該案之接受程度，此時系爭建案尚未定案，並非正式廣告云云，然按僑木公司提出上開黑白圖說後，已委託廣告公司人員持上開圖說向可能之購買客戶進行遊說，且事實上，於此階段已有多達二十餘戶之訂購，就此事實觀之，自難認上開黑白圖說非屬僑木公司促銷「大衛道」預售屋之廣告。嗣僑木公司於實際設計「大衛道」預售屋時，在六樓部分，因設計為挑空防火層，致無法為其前開廣告所指公共設施之使用，乃將原設計在六樓樓層之公共設施縮小併入五樓。以僑木公司之營業為建築業者，於興建上開預售屋時，該大樓之六樓如設計為挑空防火層，則不得為前開廣告中所指公共設施之施作，應為其所明知，再者，集合式住宅之公共設施面積大小及設施內容品質良否，為消費者購買此類預售屋時之重要考量因素。本件僑木公司興建前開「大衛道」預售屋時，原計畫將公共設施分別設置於五樓及六樓，但在實際施作，僅將原六樓部分之公共設施縮小併入五樓，查上開「大衛道」預售屋於第六層，面積寬達二

五八、六六平方公尺，有該建物之建物登記簿謄本在卷可憑。故就客觀上言，上揭公共設施分別設置於五、六樓，及縮小公共設施之施作，僅於五樓設置，二者在從事行銷時，消費者對於該預售屋之評價顯有不同。綜上所述，本件僑木公司推出「大衛道」預售屋時，明知該預售屋之六樓設計為挑空防火層，竟於促銷之廣告上，表示有前述之公共設施，應係對於商品之品質及內容有虛偽不實之表示，且此一虛偽不實之廣告，對於同時同區域依法從事銷售行為之同業，已造成不公平競爭。揆諸前揭說明，僑木公司此一行為，自屬違反公平交易法第二十一條第一項之規定。又建物之六樓雖屬挑空防火層，購買之消費者，可不需負擔任何公共設施，然僑木公司以之設有可供購買住戶使用之多項設施，既足以使消費者誤信有此利益而購買，不因購買者實際購買之坪數或負擔之公共設施面積未受有影響，而認僑木公司無上開公平交易法第二十一條第一項之違反；另公平交易法第二十一條第一項之是否違反，係以消費者實際成交前之廣告行為，是否有該條例所規定之虛偽不實為斷，並不以其後僑木公司是否對六樓公共設施之部分有補償計劃，而有不同；再者，刊登廣告後，因情事變更或事實需要，依據法律規定所為變更，在未損及交易相對人權益之前提下，故非不可，但公平交易法第二十一條第一項之規定，係在禁止不公平競爭行為，非以保護實際交易相對人為其主要目的，況於本件之情形，六樓為挑空防火層此一設計為僑木公司興建之初所得知悉，自無情事變更或事實上需要，而將六樓之公共設施併入五樓之情事。原處分雖以僑木公司所稱黑白圖說之製作係為探究市場之反應，當時系爭建案尚未定案，故另定不同之廣告圖冊以為銷售之詞，就潛在之可能承購者而言，亦有誤認系爭廣告已定案之可能，認僑木公司不能以其尚未定案為遁詞，而不採僑木公司以黑白圖說，非屬其銷售「大衛道」之廣告之說詞，然原處分並未就公平交易法第二十一條第一項之規範目的加以探究，僅以僑木公司將原六樓樓層之公共設施縮小併入五樓，並非未提供該公共設施，而係該公共設施因合併至五樓，樓層改變致其公共設施大小有所變化，且因其六樓樓層之公共設施縮小或合併至五樓樓層亦使住戶之公共設施比例縮小，於其無權益之影響，尚難論斷，並以檢舉人未提出其權益具體受損之資料事證，及原規劃之泳池變小，係因該公司為求泳地景觀上之美感及實用功能之要求追加假山之建造，致使泳池面積變更，對於檢舉人使用該泳池是否有明顯且重大之權益損害，尚有待論，以檢舉人並未因本件不實廣告受有重大權益損害之論據，認本案尚難認有違反公平交易法第二十一條第一項之規定，於法尚有誤會，而有適用法律不當之違法。原告起訴意旨，指摘原處分違法不當，難謂無據。一再訴願，均未對原處分予以糾正，而予維持原處分，亦均有可議。爰將再訴願決定、訴願決定及原處分併予撤銷，由被告另為適法之處理，以昭折服。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官 陳　石　獅

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　蘇　金　全