最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第一五五一號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第一五五一號

原告

欣象建設有限公司

代表人

甲○○

原告

群輝股份有限公司

代表人

乙○○

被告

行政院公平交易委員會

代表人

黃宗樂

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十七年八月十四日台八十

七訴字第四○二八二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣民眾檢舉原告於銷售其投資興建之臺北市北投區「花墅」建物時，涉嫌刊登不實廣告，案經被告調查，認原告於前揭房屋銷售廣告就建物地下層停車位、公共設施及地上一層噴水池、花台等為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項之規定，乃依同法第四十一條前段規定，以八十六年九月十五日（八六）公處字第一五五號處分書，命原告等自該處分書送達之次日起，應立即停止就房屋銷售廣告為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵。原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：

甲、原告起訴意旨略以：

一、本件被告並未先通知原告就檢舉事項提出答辯，而逕行處分，令原告無申辯機會，處分程序自屬違法。

二、據被告八十五年公三字第八五○四二三二—○○三號函（下稱前次處分）記載：「檢舉事項略以：一、系爭建物地下一樓停車位原設計停車位二十七個，地下二樓為防空避難室，但貴公司卻將地下一樓增建為五十六個停車位，地下二樓為十六個停車位出售。二、廣告中載有健身房、三溫暖等十餘項公共設施，而依竣工圖均無此等設施，皆是取得使用執照後利用防空避難室內違法增建而得。三、系爭建物之巷道依竣工圖示應為六公尺，惟為增加樓下住戶綠地面積將巷道縮減為四公尺並違法建造噴水池與花台。四、房屋建築面積較契約書短少二坪餘。」查該處分與本件乃出於同一份海報廣告，而該海報廣告之內容係就同一建築物即坐落臺北市○○區○○段三小段一二三、一二五、一二七、一二八等地號土地興建之房屋（取名為花墅），又本次處分之事項與該函檢舉事項完全相同，既為同一海報廣告、同一商品，其一部分受到處分，效力應及於全部。不應就同一廣告、同一商品，拆開各別處分，造成事業受到重複之處分。關於處分程序一部及於全部，公平交易法雖未明文規定，但查「執行罰的目的，既僅在強制義務人履行其義務，則於一次處罰後，如未實現其目的，自可反覆處罰，至義務履行為止。行政罰因目的僅在對違反義務者予以制裁，一旦處罰後即已達到制裁目的，故適用『一事不再理』原則，不能就同一事件多次處罰，以免重複，有失公允」。另刑事訴訟法第二百六十七條規定：「檢察官就犯罪事實一部起訴者，其效力及於全部。」此項法理亦應適用在公平交易法，則本件處分違反一事不再理原則，應予撤銷。

三、被告曾因原告之申辯，而於民國八十五年五月十一日以（八十五）公三字第八三一○二七五—○○五號處分：「關於貴公司推出之『花墅』預售屋廣告內容被檢舉涉有不實，違反公平法第二十一條規定乙案，業經本會第二三七次委員會議決議，在未有其他違法事證情況下，貴公司所為廣告尚難認有虛偽不實或引人錯誤情事。」認定原告並未有任何虛偽不實，違反公平法之事。而同一廣告、同一事項，原告竟為不同處分，結果完全迥異，實難令人信服。

四、據悉前次處分之檢舉人乃訴外人包中琪，本案檢舉人亦為包中琪，同一檢舉人檢舉事項亦相同，豈能作重複處分。謹就包中琪訂購「花墅」房屋之事實經過及其違約情節敍明如后：

（一）包中琪向原告訂購「花墅」房屋第Ａ六戶藍天樓一戶及基地，總價款土地部分為新臺幣（下同）一千零九十九萬元，房屋部分三百六十七萬元，此有八十三年一月二十八日訂立之房屋預定買賣契約書為證。但包中琪於訂約後並未依約交付價款，經原告屢次以存證信函催告仍未給付。原告乃於八十五年五月十日以存證信函聲明解除契約。據上包中琪尚欠原告一千零三十四萬元未付，雖其曾於復函主張略謂：「停車位二十七位，賣出七十餘位，未完成十四項公共設施，」然此並不足以作為拒付償金之理由。按民法第三百五十六條關於物之瑕疵擔保請求權，明定係於物交付後始能主張，如尚未交付，不能主張瑕疵擔保請求權，何況是否瑕疵，尚有爭議，包中琪更不能以尚有爭議之事項主張有拒付償金之權利。

（二）本件系因包中琪無力支付價金所引起，純屬民事糾紛，「花墅」於八十五年二月十四日建造完成，並取得臺北市政府工務局八十五年使字第六十九號使用執照，並於八十五年四月間登記承買戶名義，眾多承買戶皆未提出異議或訴訟，足證「花墅」均依約定之建材與設備及建築法令施工，無偷工減料不合規定之情事，此可實地勘查證實。包中琪因無力支付價金及因房地產下跌不甘，而藉故主張瑕疵，欲原告退回已收價金，如此客戶，焉能予以保護，致使殷實之建商因不合理之請求而受到損害。

五、原告興建「花墅」，欲使「花墅」成為高格調、高品質住宅，以提昇購買戶生活品質，不惜花費千萬元於社區內廣植花草樹木，斥資興建溫水游泳池、三溫暖設備、圖書室、健身房、韻律教室、交誼廳、廣場、流泉水瀑、雕塑等十餘項（即為廣告所載之「奧林匹克健身房」、「奧麗多韻律教室」、「克拉克三溫暖」．．．「翡冷翠花園廣場」、「華爾滋流泉水瀑」、「羅丹藝術雕塑」等十餘項公共設施。）此等設施與廣告內容相符，未曾缺漏，茲將遭拆除問題，析述如後：

（一）「花墅」建造執照，建築物各層用途記載地下室一層為自用儲藏室、停車場，廣告海報刊載健身房、乒乓撞球室、三溫暖、親子遊樂室、電腦室、圖書室、交誼廳等設置在地下一層，地下一層既規劃稱自用儲藏室、停車場，於停車場外設置該等設施（皆為活動式），乃依廣告設置，未曾簡略脫漏，即依照債務本旨給付，且此等設施係供「花墅」全體住戶共享，符合全體住宅之利益，因包中琪向臺北市政府提出檢舉指稱該等設施皆屬違章，致被臺北市政府工務局警告改善，否則強制執行拆除。然查其檢舉之事項中游泳池部分，乃因民國六十五年行政院長口頭指示不得設置遊泳池，不得不以蓄水池名義申請，蓄水池與消防池不同，且非不能游泳使用，並非二度施工。現行政院既已准許設置游泳池，系爭房屋符合規定，豈能認為不合法。關於奧林匹克健身房、奧麗多韻律教室、溫布頓乒乓撞球室、克拉克三溫媛、ＡＢＣ親子遊樂室、牛頓兒童電腦室、馬克吐溫圖書室、卡內基交誼廳等地下一樓之設施，原告即予改善，並向臺北市政府工務局建築管理處（下稱建管處）陳報，經覆以北市工建使字第八六六二四一一四○○號函：「二、有關台端函請本處勘驗本市○○區○○路三十號等建築物地下一層違規使用自行改善乙案，本處准予備查。惟後不得再擅自違規使用，否則仍將依建築法相關規定查處」。故由該函足以證明建管處原取締之項目原告皆已改善，而認為符合規定，才准予備查，該等設施依廣告設置，並無違約。其設置方式或有違建築法令，惟既已改善，仍有此等設施，即非廣告涉有不實。

（二）關於「翡冷翠花園廣場」、「華爾滋流泉水瀑」、「羅丹藝術雕塑」等設施，廣告所指之廣場及通道，為原告興建房屋時規劃之基地內通路，現有寬度四米，並非檢舉人指稱巷道在廣告圖未標明，依照竣工圖為六米。且既為私設道路，基於私權自由處分原則，原告非必須依照建造執照標示之六米寬度，又既有此廣場供使用，不能妄指為廣告虛偽不實或引人錯誤表示。廣告所載之翡冷翠花園廣場、華爾滋流泉水瀑亦為原告精心設計，足以增加生活情趣、優美環境、提高環境及生活品質，對全體住戶有利。又廣告圖說既有此設施，原告依約給付，建築法令並無禁止，建管處並未指為違反建築法令應予拆除或改善，豈能認為違法。

（三）關於地下一樓五十六個停車位、地下二樓十六個停車位，「花墅」之建造執照及使用執照就使用用途規劃，地下一層為停車場、自用儲藏室，停車位固規劃二十七位，地下二層規劃自由職業事務所、防空避難室，而將地下一層之停車位由二十七位增設為五十六位、地下二層增設十六個停車位，依內政部八十二年一月十八日台（八十二）內營字第八一○六三一三號函指出：「建築物於申領使用執照後，擅自增加劃設停車空間位數，若涉及建築技術規則建築設計施工編第六十條及第六十一條規定之變更或第一百一十四條第二款第三目之規定，應依建築法第七十三條規定辦理。．．．至若未違反上開規定而增設之停車位出售者，係屬私權行為．．．」建管處八十二年六月十二日北市工建字第一五四○○四號函稱：「在不妨礙防空避難室之使用及停車之進出使用情形下，原則上不予取締。」地下一層增設停車位，建築法令雖無明白禁止，所謂涉及私權及依當事人買賣契約之約定，主管機關不能干涉。就另案原告與承購戶在臺灣士林地方法院涉訟，該法院囑託臺北市建築師公會鑑定，鑑定結果論載：「車位之分配按現況之七十二車位各戶同意有案，其車位價值含於房屋售價，故應無車位價值減損之問題。」已指出雙方就車位既有約定，不因增設停車位而受影響，故不問由原規劃二十七位，增加五十六位，該等車位皆在防空避難室兼停車位使用之用途內，並無違規作其他用途使用，故不違反建築法第七十三條、第九十條規定，建管處上開函所要求限期改善，並不及於停車位。

（四）地下二樓停車位，建造執照及使用執照固規劃防空避難室，然防空避難室可兼作停車位使用，建築技術規則第一百四十二條第六款規定：「供防空避難設備使用之樓層樓地板面積達到二○○平方公尺者，以兼作停車空間為限；未達二○○平方公尺，得兼作他種用途使用」，依臺北市建築物依法附建之防空避難設備申請作他種用途原則第二條、第三條規定，及臺北市政府地政處八十一年五月十三日（八十一）北市地一字第一五八三六號函，俱認定防空避難室可兼停車位，故系爭房屋建造執照地下二層自由職業事務所、防空避難室兼作停車位使用，並非不合法，依實務可依建築法令隨時申請變更，兼作停車場使用，絕無違法情形。建築法令之規定及其適用，被告尚有不明瞭之處，檢舉人提出之建管處之函，文義不清，有待了解，依公平交易法第二十六條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」即被告應依職權調查，卻未調查，認事用法不無違誤

（五）原告銷售「花墅」時，包中琪所購之車位為地下一樓編號七八二號，確有此停車位，可供使用，即檢舉人購屋及停車位時對停車位有認知，且同意此位置，而其權利亦在此位置，未受損害，不能因檢舉人胡亂再三檢舉，而輕率認定原告自始所為廣告即有虛偽不實情事。

六、綜上，原處分既有違法與不當，請求撤銷原處分及一再訴願等語。

乙、被告答辯意旨略以：

一、本件原告明知其所銷售之建物地下層停車位、公共設施及地上一層噴水池、花台等，未依法向營建主管機關提出申請而逕行興建，縱與廣告相符，因屬違法建築，交付承購人後，將不得合法使用，該等設施並將遭受強制拆除或罰鍰處分，渠於銷售房屋廣告就前述設施為虛偽不實及引人錯誤之表示，誤使消費者認得合法享有該等設施，自屬違反公平交易法第二十一條之不實廣告行為。

二、原告訴稱被告（八五）公處字第二○一號與（八六）公處字第一五五號二處分書乃就同一海報廣告、同一商品重複處分，違反一事不再理原則乙節，查被告係針對二檢舉人所提不同之廣告物及不同之申訴內容加以處分。前處分就建物夾層所為之不實廣告；而後處分係就不同廣告上同一建物之地下層停車位、公共設施及地上一層噴水池、花台等設施之不實廣告所為之處分（此有二不同廣告附卷可稽）。兩者既屬對不同廣告及不同內容所為之處分，自無重複處分之情事。

三、原告復稱被告針對八十三年之申訴案覆以：「花墅」預售屋廣告在未有其他違法事證情況下，未有虛偽不實或引人錯誤情事，與本件處分係就同一廣告、同一事項，對原告作結果迥異之不同處分乙節。查被告前覆函係以該申訴案未有其他違法事證前提下，認原告無廣告虛偽不實或引人錯誤情事，嗣後既有民眾備具其他原告違法事證提出檢舉，被告自得依據事證調查處理後，對原告之違法行為為處分。

四、原告另稱本案檢舉人因無力支付價金藉故主張瑕疵，欲退回已收價金，焉能予以保護及另檢舉人有其他違約情節等情，核屬民事爭端，與被告認原告於廣告上，對商品為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，違反公平交易法第二十一條第一項規定而予以處分無涉。

五、原告末稱其斥資興建廣告海報刊載健身房、三溫暖等公共設施、花園廣場、噴水池及停車位等設施，與廣告內容相符乙節，查系爭建物之健身房、三溫暖、花園廣場、噴水池等公共設施，縱使興建完成並如廣告所示，惟該等設施既屬未依法申請興建，致交付後購屋者不得合法使用，其將遭致強制拆除或罰鍰處分，此有臺北市政府工務局八十六年二月十四日北市工建字第八六三○一二七九○○號函及八十六年七月八日北市工建字第八六三○六九三九○○號函在卷可稽，自不得謂購屋者之權益未有受損。而原告所提臺北市政府工務局八十六年三月五日北市工建使字第八六二四一一四○○號函僅稱地下一層建物違規使用自行改善乙案，准予備查，惟後不得再擅自違規使用，否則仍將依法查處乙節，更突顯該等違規使用之設施不得合法使用之事實。又原告另舉內政部八十二年一月十八日台（八二）內營字第八一○六三一三號函解釋，謂：擅自增加劃設停車位數，若未違反建築技術規則相關規定而增設停車位出售者，係屬私權行為．．．。以之自認為其所增設停車位使用並非不合法之依據乙節。經查內政部固對增設停車位出售之一般情形作有解釋，惟卷查本件具體個案，地方建築管理機關建管處既有復函，敍明該處業已函請原起造人配合改善在案，並請所有權人配合改善並停止使用，則原處分憑以認定系爭停車位不得合法使用。

六、綜上所陳，本件訴訟為無理由，請駁回原告之訴等語。

理由

一、按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新臺幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止。」公平交易法第二十一條第一項、第四十一條分別定有明文。又行為時建築法第七十三條、第七十七條第一項亦分別規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電、或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」「違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」

二、本件原告於銷售其所投資興建之「花墅」房屋時，在廣告中表示有該房屋設健身房、韻律教室、三溫暖、花園廣場、噴水池及地下層停車位等公共設施，並於前述公共設施說明旁邊繪有各項設施圖片，且於一樓及地下一樓平面圖繪有上開設施，並繪有地下一樓五十六個、地下二樓十六個車位所在位置，而前開建築並未依法申請興建前開設施，地下一層係規劃作自用儲藏室及停車場，地下二層則為防空避難室使用等情，為訴辯雙方所不爭，且有廣告二紙、建造執照、使用執照、施工平面圖及竣工圖附於原處分卷可憑。前開公告設施既未經合法申請即行興建，或違法予以變更，違反建築法第七十三條後段、第七十七條第一項規定，依同法第九十條、第九十一條規定，應科處罰鍰、勒令停止使用，或於必要時強制拆除，亦即前開房屋於興建完成後，縱經交付予買受人，該買受人仍無法合法使用，甚至將遭受科處罰鍰或強制拆除之處分，被告爰認原告係於銷售房屋之廣告就前述設施為虛偽不實及引人錯誤之表示，誤使消費者認得合法享有該等設施，違反公平交易法第二十一條第一項規定，處分原告應立即停止就房屋銷售廣告為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，揆諸首開規定，並無不合。原告不服該處分，循序提起本件行政訴訟，以事實欄所示各節，據為爭執。經查：

（一）本件原告以被告未經其答辯即行處分一節，查被告於接獲檢舉人檢舉函及補充理由後，已分別於八十五年七月十二日、同年九月二十四日發函通知原告答辯，原告且已於八十五年七月二十三日、同年十月一日具狀答辯，此有被告八十五年七月十二日（八五）公叁字第八五○四二三二–○○三號函、八十五年九月二十四日（八五）公叁字第八五○四二三二–○○七號函、原告申辯書附於原處分卷可稽，原告謂被告未通知其答辯即作成處分云云，顯與事實不符。

（二）被告八十五年七月十二日公三字第八五○四二三二—○○三號函，係民眾檢舉原告有違反公平交易法行為後，被告將檢舉意旨通知原告，並命原告答辯，並非以該函為行政處分，此觀之該函記載：「主旨：貴公司被檢舉銷售『花墅』建物不實廣告案，請於文到十日內就檢舉事項提出答辯並檢送相關證據資料，俾憑辦理。說明：檢舉事項略以：一、系爭建物地下一樓停車位原設計停車位二十七個，地下二樓為防空避難室，但貴公司卻將地下一樓增建為五十六個停車位，地下二樓為十六個停車位出售。二、廣告中載有健身房、三溫暖等十餘項公共設施，而依竣工圖均無此等設施，皆是取得使用執照後利用防空避難室內違法增建而得。三、系爭建物之巷道依竣工圖示應為六公尺，惟為增加樓下住戶綠地面積將巷道縮減為四公尺並違法建造噴水池與花台。四、房屋建築面積較契約書短少二坪餘。」等語自明。原告認被告以此函對原告為處分，已有未合。至原告稱被告就同一海報廣告、同一商品對原告為重複處分，違反一事不再理原則一節，被告另紙（八五）公處字第二○一號處分書，係針對原告於銷售本件房屋之廣告上就建築物夾層為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵而為處分，本件（八五）公處字第一五五號處分書係就銷售同一房屋之不同廣告物有關地下層停車位、公共設施及地上一層噴水池、花台等設施之不實廣告所為之處分。兩者既屬對不同廣告及不同內容所為之處分，自無重複處分之情事。況依行為時公平交易法及有關行政法規，並無與刑事訴訟法有關檢察官就犯罪事實之一部起訴，效力及於全部相類之規定，亦即對行為之一部為行政處分，其效力非必及於全部，原告以此主張不得對原告為處分，自嫌無據。

（三）原告復稱被告針對八十三年之申訴案曾謂「花墅」售屋廣告未有虛偽不實或引人錯誤情事，與本件則為結果迥異之處分一節。查被告八十五年五月十一日（八十五）公三字第八三一○二七五—○○五號處分書，固謂：「關於貴公司推出之『花墅』預售屋廣告內容被檢舉涉有不實，違反公平法第二十一條規定乙案，業經本會第二三七次委員會議決議，在未有其他違法事證情況下，貴公司所為廣告尚難認有虛偽不實或引人錯誤情事。」等語，惟前開覆函係以於該申訴案未有其他違法事證前提下，始認原告無廣告虛偽不實或引人錯誤情事，嗣後既有民眾備具其他原告違法事證提出檢舉，被告自得依據事證調查處理後，對原告之違法行為另為處分。

（四）原告另稱本件檢舉人因無力支付價金藉故主張瑕疵，且有違約情事，焉能予以保護等情，核屬民事爭執，與被告認原告於廣告上對商品為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，違反公平交易法第二十一條第一項規定而予以處分無涉。

（五）原告復稱其斥資興建售屋廣告所載公共設施及停車位等，與廣告內容相符一節，查系爭建物之健身房、三溫暖、花園廣場、噴水池等公共設施，縱使興建完成並如廣告所示，惟該等設施既屬未依法申請興建，致交付後購屋者不得合法使用，其將遭致強制拆除或罰鍰處分，此有臺北市政府工務局八十六年二月十四日北市工建字第八六三○一二七九○○號函及八十六年七月八日北市工建字第八六三○六九三九○○號函在原處分卷可稽，自不得謂購屋者之權益未有受損。而原告所提臺北市政府工務局八十六年三月五日北市工建使字第八六二四一一四○○號函僅稱地下一層建物違規使用自行改善乙案，准予備查，惟嗣後不得再擅自違規使用，否則仍將依法查處等語，更突顯該等違規使用之設施不得合法使用之事實。又原告另舉內政部八十二年一月十八日台（八二）內營字第八一○六三一三號函解釋，謂：擅自增加劃設停車位數，若未違反建築技術規則相關規定而增設停車位出售者，係屬私權行為．．．。等語，爰認為其所增設停車位使用並非不合法之依據一節。查內政部固對增設停車位出售之一般情形作有解釋，惟係以未違反建築技術規則為前提，本件具體個案，地方建築管理機關建管處既有查明而為復函，敍明該處業已函請原起造人配合改善在案，並請所有權人配合改善並停止使用，則系爭停車位原即非可合法使用。

三、綜上所述，本件原告所述，俱無可採，應認原告所為廣告業已違反公平交易法第二十一條第一項規定，被告所為處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴意旨求予撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮 桂 芬