最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一四三六號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一四三六號

上訴人

乙○○

被上訴人

內政部

代表人

甲○○

右當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國九十一年八月二十一日臺北高等行

政法院九十一年度訴字第四號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人主張：依交通部公路局第一區工程處函表示：「土地所有權人簡正健（即本件上訴人乙○○）先生曾於民國（以下同）五十一年間開立『土地同意使用承諾書』予桃園市公所，故其用地該所當期並未辦理徵收補償。」揣其真意，若當時乙○○未出具土地同意使用承諾書，當期即應辦理徵收補償；然民國五十一年時，上訴人為八、九歲之小學生，豈有可能出具土地同意使用承諾書予桃園市公所。本件所謂「土地同意使用承諾書」根本是當時行政機關為取得人民財產不擇手段所偽造之文書。就上開事實部分，原判決全未提及，顯有重要事實漏未調查之違法。另依學者通說，課予義務之訴之實體請求權基礎，可能基於一般法規、憲法上基本權利（包括平等原則）、行政機關之承諾或公法契約。而在行政自我拘束原則及衍生分享請求權之情況下，平等原則也可導出主觀公權力。故基於行政自我拘束性，應可導出有主觀公權力之平等權之適用。本件上訴人於補充理由狀及言詞辯論中皆曾作上開主張，然原判決卻未表示為何不採，亦有判決不備理由之違法，為此求為廢棄原判決並撤銷訴願決定及原處分，被上訴人並應就上訴人所有坐落桃園縣桃園市○路段一七八八地號土地做成徵收處分。

二、被上訴人則以：（一）按行政訴訟法第五條規定之課以義務訴訟，係以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內，應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受有損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民就該案件依公法法規規定，對國家享有公法上請求權而言。（二）依土地徵收條例，除第八條規定徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用，賦予土地所有權人得就該殘餘部分申請一併徵收之權利外，別無土地所有權人得因公共事業申請徵收其土地或土地改良物之規定，上訴人申請徵收其系爭坐落桃園市○○段一七八八地號土地，亦難謂係依法申請之案件。至上訴人指稱「土地同意使用承諾書」係當時行政機關為取得人民財產不擇手段所偽造之文書，惟查本件爭執重點在於上訴人依法有無申請徵收之公法上權利，與其出具之「土地同意使用承諾書」是否真偽無涉，本件裁判亦非以該事實關係為準據。是以，原審依行政訴訟法第一百二十五條規定，職權調查事實關係，並駁回上訴人之訴，依法有據。（三）憲法第七條所定平等原則，係為保障人民在法律上之實質平等，其真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情為不同處理」。依土地徵收條例規定，徵收土地或土地改良物，僅需用土地人始得申請，並不及於土地或土地改良物所有權人；本件上訴人非需用土地人，依法無申請徵收土地之公法上權利；其請求徵收系爭已作為道路使用之土地，復涉及需用土地人價購或徵收取得土地之權責；且依上訴人敘及之交通部公路局第一區工程處函，僅指出系爭土地桃園市公所當期並未辦理徵收補償等情，其有無所謂「政府機關承諾」行為，屬上訴人與需用土地人間之事宜，並非核准徵收土地之因素。被上訴人依法律規定，同時保障上訴人財產權，移請道路主管機關交通部處理並通知上訴人，依法並無不合。上訴人空言依據交通部公路局第一區工程處函文，即可導出主觀公權利之平等權，作為申請土地徵收之依據，並泛指原審判決不備理由，自無足採等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查系爭土地係上訴人所有，位於桃園市○市○○路段，現為省道台一線，屬現供公眾通行之既成道路，已具公用地役關係，尚未經徵收等事實，為兩造所不爭執，並有地籍謄本、以及交通部公路局第一區工程處九十年四月十日（九○）一工用字第九○○六○五六號函各一紙附卷可稽，自堪信為真實。（二）憲法第七條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字第二一一號、第四一二號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將其事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係依單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，人民之主觀公權利是否受損仍須依其他公法法規判斷之。（三）土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若僅在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則，係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋僅係為國家立法及施政之措施，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。綜上所述，本件上訴人對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則上訴人徒執依據平等原則應有徵收請求權為依據，請求判命被上訴人應徵收系爭土地，自屬欠缺權利保護要件。訴願決定雖非依此意旨，然其結果並無二致，仍應予維持。上訴人之訴為無理由，因而駁回上訴人之訴，經核並無違誤。上訴人上訴意旨以：在行政自我拘束原則及衍生分享請求權之情況下，平等原則也可導出主觀公權力，故基於行政自我拘束性，應可導出有主觀公權力之平等權之適用之主張，原審未予採取，而未於判決書詳載其不採之理由，原判決顯有理由不備之違法云云。惟原判決就此業予詳載其理由，上訴人所述，並非可取。上訴意旨另稱：原判決就其於原審所為交通部公路局第一區工程處函所示上訴人曾出具土地同意使用承諾書，根本是當時行政機關為取得人民財產不擇手段所偽造之文書之主張，原審未予調查，顯有重要事實漏未調查之違法云云。查原判決係以上訴人無請求被上訴人徵收系爭土地之權，而駁回上訴人之訴，原審就土地同意使用承諾書一節雖未為調查，亦與判決結果無任何影響，上訴意旨執以指摘，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮　桂　芬