最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一三四三號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一三四三號

上訴人

乙○○

被上訴人

臺中市政府

代表人

甲○○

右當事人間因土地重劃事件，上訴人對於中華民國九十一年四月二日臺中高等行政法

院九十年度訴字第一四四五號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人在原審起訴主張：上訴人所有坐落臺中市○○區○○段六八○地號土地（下稱系爭土地）上有合法建物，被上訴人辦理第十一期市地重劃，劃定重劃區範圍，原應按市地重劃實施辦法第七條規定，以明顯之地形、地物為邊界。但被上訴人竟違反該規定，將上訴人所有建物結構牆下之系爭土地部分，納入重劃區。其劃定重劃區之行政處分違反法律強制規定，自屬無效。又被上訴人辦理市地重劃，依同辦法第十六條、第三十五條規定，應將重劃計畫書及重劃分配結果之公告及重劃前後土地分配清冊，按土地登記簿所載住址送達土地所有權人。但被上訴人卻未依系爭土地登記簿所載上訴人住址送達，其重劃土地分配因不依法定方式送達而無效，或未發生效力。

上訴人於八十八年間，接獲被上訴人通知繳納多分配土地應納差額地價之函件，始知其情。經請求被上訴人確認將系爭土地納入重劃範圍及重劃分配土地之行政處分無效未獲允許，自得提起確認訴訟，於獲勝訴判決後，使被上訴人催繳差額地價及將上訴人受分配土地限制移轉之處分失其附麗等等，求為確認被上訴人將系爭土地一部分納入臺中市十一期重劃區之行政處分及分配上訴人臺中市十一期重劃區土地之行政處分均無效之判決。

被上訴人則以：被上訴人辦理臺中市第十一期四張犁市地重劃，係依據市地重劃實施辦法第七條第二項規定：「．．．都市計畫指定整體開發地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為範圍．．．」之原則，報經上級核定後辦理。系爭土地跨越重劃區邊界，應予分割為兩筆地號土地，其中位於重劃區內者，須參加重劃分配，因該地上重劃前已有建物，應按原有位置分配，經依實地建物位置辦理分配後，實際分配面積較應分配面積增加，應繳納差額地價。各有關之通知均係依據系爭土地登記簿冊所載之住址寄發，其信件退回者亦依公示送達有關之程序辦理，已具法定效力。上訴人曾於八十八年八間不服通知其繳款函，循序提起撤銷訴訟，經臺中高等行政法院以八十九度訴字第一五二號判決駁回確定，本件起訴顯無理由等語，作為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：系爭土地一部分列入臺中市第十一期市地重劃範圍後，經重劃分配土地予上訴人，並處分上訴人應繳納差額地價，上訴人未予繳納，其分配土地並經為禁止移轉之處分。上訴人已向被上訴人請求確認將系爭土地一部分納入市地重劃之處分無效，未被允許，是上訴人顯有即受確認判決之法律上利益，其提起本件確認將系爭土地一部分納入市地重劃之行政處分無效部分，程序上自無不合，應予准許，合先敘明。市地重劃實施辦法第七條第一項第一款固規定：重劃地區範圍應儘量配合都市計畫之閭鄰單位辦理，其邊界並應依明顯之地形、地物劃定。但同條第二項亦規定：都市計劃指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，得以都市計劃指定整體開發地區為重劃地區範圍。本件臺中市第十一期市地重劃（四張犁地區），係依據六十六年一月十八日臺中市政府工都字第三一○九號文發布之「臺中市擴大修訂第二、三、四期都市計劃」，及七十五年發布之「臺中市都市計劃通盤檢討」實施，此有擬定臺中市都市計劃（四張犁地區）細部計劃說明書在卷可稽。系爭土地於六十六年時已納入該都市計劃範圍，為都市計劃指定整體開發之地區，嗣雖以市地重劃方式開發，惟為求整體開發地形之完整，而未以上訴人所述原有建築物之明顯人為地形為邊界，依上述規定，尚難謂被上訴人將上開土地納為市地重劃範圍有違失之處。上訴人雖陳稱其六十七年之前之地址為臺中市○○路九巷廿一號，現住址為同路十一巷九十號，惟被上訴人於八十八年九月廿八日列印系爭土地清冊，其上記載上訴人住址為臺中市○○路九巷廿一號，此有該土地整理清冊附原處分卷可憑，是被上訴人於通知重劃計劃書、座談會通知、土地分配清冊時，以該址送達上訴人，應無不合。且被上訴人於公告土地分配清冊時，因無法以該址送達上訴人，復為登報公示送達，送達程式亦無違誤。市地重劃系根據都市發展趨勢，將都市計劃區域內，或都市邊緣中，雜亂無章之土地和零星土地，依據法令重新整理，交換分合，並配合公共設施、改善道路、公園等，使各筆土地具備一定規則，再分配予土地所有權人，以促使都市土地更經濟合理便利之使用。重劃難免將原有之建物納入重劃範圍，甚或必須拆除，此觀平均地權條例第六十二條之一規定：重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告自明。系爭土地自不因其上有建築物，而可免納入重劃範圍，縱重劃結果對其不利，亦與誠實信用原則無涉。且重劃地區○道路、公園等公共設施之開闢，致使重劃後應分配之土地減少，但分配得之土地價值則明顯增值，上訴人指稱未享重劃利益而受有差別待遇亦無足採。本件之市地重劃係將原已確定之都市計劃範圍決定以市地重劃方式開發而已，與「比例原則」無涉。又若係都市計劃前已蓋妥之房屋，為因應都市計劃都可拆除。何況爭土地上之建物，係上訴人之前手何時雄於六十七年七月間申請建造，惟於六十六年間系爭土地已列入都市計劃範圍，已如前述，自不因而可排除於市地重劃範圍，致妨害原都市計劃所擬定之整體開發，上訴人主張依信賴保護原則，將系爭土地部分納入重劃之行政處分無效，亦無足採。又按提起確認之訴，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，始得提起，行政訴訟法第六條第二項規定甚明。本件上訴人請求確認被上訴人分配上訴人臺中市第十一期重劃區土地之行政處分無效部分。經查上訴人之前僅就將系爭土地一部分納入重劃之行政處分向被上訴人請求確認其無效，而未對分配土地部分請求確認無效，此有上訴人之聲請確認函附原審卷可憑，是上訴人確認分配重劃土地之行政處分無效部分，顯不應准許等情，因而判決駁回上訴人之訴。

按行政訴訟法第六條第五項規定：「應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」其立法意旨在於行政處分無效或得撤銷之救濟途徑不同，惟其區辨非人民所易知，如人民應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效之訴訟，之後欲重行救濟，其未經訴願程序者，恐已遲誤提起訴願期間而不可得，始規定高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願之時，以維其權益。可見高等行政法院受理確認行政處分無效之訴訟，應先審查有無應提起撤銷訴訟之情形，如有此情形，法律既已明定應移送訴願管轄機關受理，即不作確認行政處分無效訴訟處理，自不必審查其是否已依行政訴訟法第六條第二項規定，向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答之情形。且就提起確認行政處分無效之訴訟，為移送訴願管轄機關之裁定，並非實體裁判，亦無先踐行該條項所定行政程序之必要。本件上訴人在原審起訴請求確認被上訴人將系爭土地一部分納入臺中市十一期重劃區之行政處分及分配上訴人臺中市十一期重劃區土地之行政處分均無效，依其聲明，雖屬確認行政處分無效訴訟。然據其主張，係認被上訴人之行政處分違反法令規定。其情形與行政程序法第一百十一條規定行政處分無效事由，並不相當。本件行為時，行政程序法尚未施行，惟該條規定之內容，源自德國行政程序法（參見立法理由說明），非不可作為行政法理而適用，顯難依上訴人引據「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效」（民法第七十一條前段），及「法律行為，不依法定方式者，無效」（民法第七十三條前段），而認為被上訴人之行政處分無效。其有上訴人主張之違法情由，亦屬得撤銷而非無效。乃原審並未審查上訴人有無應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效訴訟之情形，未由審判長為必要之闡明，令上訴人為完足之聲明或陳述，逕依確認行政處分無效訴訟審理，就劃定系爭土地之部分為重劃範圍部分，認原處分無違法情事，就重劃分配土地部分，認上訴人未踐行行政訴訟法第六條第二項規定先向被上訴人請求確認其無效之程序，起訴為不合法，併以判決駁回上訴人之訴，參照上述說明，尚有未合。又上訴人主張為違法而請求確認者，為被上訴人所為之兩個行政處分，被上訴人究以何日期、文號作成，原判決未加調查審認，於事實之確定即欠明晰。且本件市地重劃，依被上訴人於原審答辯，係將都市計畫指定整體開發之地區，以市地重劃方式辦理，報經前臺灣省政府地政處於八十年十一月廿六日以地二字第七○一五號函核定案後，由被上訴人於八十二年二月廿七日完成重劃計畫書公告。依此過程，上訴人主張被上訴人將系爭土地一部分劃入重劃範圍之處分，究何所指，原判決未加確定，不無疏失。又上訴人於六十八年八月十五日登記取得系爭土地所有權，登載之住址為臺中市○○區○○路國泰巷四十弄八號，有上訴人於原審提出之舊式土地登記簿謄本為證，其同時提出之新式土地登記簿謄本，係重劃分配後，於八十六年十二月十六日登記取得同地段一七二七號土地之登記資料，所載上訴人之住址為臺中市○○區○○路九巷二十一號，與重劃前不同，顯不足作為重劃分配前通知之依據。至於被上訴人於八十八年九月廿八日列印之土地地籍整理清冊，上載上訴人所有第六八○之一地號土地，係重劃後自系爭土地分割而出者，其上記載上訴人住址為臺中市○○區○○路九巷廿一號，顯難認屬系爭土地之登記簿記載之住址。且土地地籍整理清冊與土地登記簿尚有不同，乃原判決理由，先已說明被上訴人辦理重劃，有關通知以土地登記簿所載上訴人之住址為準，卻又認為被上訴人依八十八年九月廿八日列印之土地地籍整理清冊上載上訴人住址通知，應無不合。前後並不一致。原判決理由又謂上訴人自提之系爭土地登記簿謄本，其住址亦如同被上訴人於八十八年九月廿八日列印之土地地籍整理清冊上所載上訴人住址，顯未查上訴人所提舊式土地登記簿上住址之不同記載，取證即有未合。綜上說明，原判決尚非適法，上訴理由雖未指摘及此，上訴聲明求予廢棄原判決，仍應認有理由。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱 彰 德