最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一四六三號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一四六三號上　訴　人　榮成紙業股份有限公司代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　蓋華英律師鄭惠蓉律師被上訴人　經濟部代　表　人　甲○○ 右當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，上訴人對於中華民國九十一年六月二十日臺北高等行政法院九十年度訴字第四九八六號判決，提起上訴，本院判決如左：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由本件上訴人起訴主張：被上訴人以上訴人未依規定申請許可，於民國八十七年五月間透過新加坡玉瑪國際股份有限公司（下稱玉瑪公司）投資十四萬七千美元於大陸廣州地區設立之麥迪國際貿易有限公司（下稱麥迪公司），經營紙類產品之進出口貿易業務（嗣於八十九年三月間結束營業），違反行為時臺灣地區及大陸地區人民關係條例第三十五條第一項規定，乃依同條例第八十六條第一項規定，以八十九年十月二十六日經（八九）投審字第八九三一六二九三號處分書處以罰鍰新台幣（下同）一百萬元。惟本件係玉瑪公司持有麥迪公司百分之四十九之股權，被上訴人以上訴人八十八年年報揭露關係公司事項，即將玉瑪公司投資百分之四十九之麥迪公司所從事商業行為，視同上訴人自己之商業行為，顯有事實認定之錯誤。況玉瑪公司持有麥迪公司之股權，並非上訴人在大陸地區投資、技術合作或商業行為，被上訴人逕認為上訴人行為即屬在大陸出資情形，顯然屬於處罰構成要件不該當之處分。又臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條係指臺灣地區不得與大陸地區有「直接」投資商業行為，違反者處以罰鍰，而不及於其他透過第三地區之間接投資商業行為。惟行政院令頒之在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第四條，擴張解釋為包括投資第三地區公司，而該公司在大陸地區有出資之「間接投資行為」，明顯背離母法第三十五條法規文字意義範圍，違反法律保留原則，被上訴人據以援用，自違反依法行政原則。為此，求為訴願決定及原處分均撤銷等語。被上訴人則以：據證據資料顯示，上訴人係委託玉瑪公司赴大陸地區投資設立麥迪公司，該案投資資金十四萬七千美元全數由上訴人提供，雙方並約定麥迪公司嗣後經營若有收益或孳息分配，均由玉瑪公司取得後再全數轉撥給上訴人，由上訴人承受投資麥迪公司所產生之一切權利義務，因此，被上訴人認定上訴人係借玉瑪公司名義進行投資（玉瑪公司於該投資案僅具有受託人身分），實際投資人為上訴人，核符在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第四條第一項第一款之投資型態，上訴人未經被上訴人許可即赴大陸地區投資，該當該條例八十六條第一項之要件，故處以罰鍰。又依該條例第九十五條，主管機關於實施臺灣地區與大陸地區直接通商（包括投資行為）前，應經立法院決議，因目前兩岸間仍維持在間接通商階段，臺灣地區人民、法人、團體或其他機構欲赴大陸地區投資者，均須以「間接方式」為之，行政院依該條例第三十五條第三項授權規定，核定發布在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法，規範以間接方式赴大陸地區之投資行為，係為落實現階段大陸政策，符合該條例之授權精神，尚無違反法律保留原則等語，資為抗辯。原審審理結果，以：依上訴人卷附八十八年年報第六十一頁（四）所載「本公司於民國八十七年投資廣州麥迪有限公司，係委託新加坡玉瑪國際股份有限公司（資本額新加坡幣一○○仟元，本公司持股10％）代為投資。其委託契約主要內容如下：⒈本公司匯款美金一四七仟元，指定受託人投資於大陸地區設立廣州麥迪有限公司。⒉廣州麥迪有限公司經營若有收益或孳息分配時，均由受託人取得後再全數轉撥給本公司。 ⒊受託人對廣州麥迪有限公司所產生之權利、義務，均轉由本公司承受，受託人不保證其收益及盈虧。⒋受託人應定期寄送廣州麥迪有限公司之財務報表予本公司」，是依上述年報所載，該美金十四萬七千元之投資顯然僅係名義上由玉瑪公司具名，實際是由上訴人公司向麥迪公司出資，並由上訴人直接自負盈虧，核符在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第四條第一項第一款所稱「在大陸地區出資」。又在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第四條有關投資之定義，係主管機關為執行依據臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條第三項之授權，所為技術性、細節性之規定，並無逾越法律授權範圍，而違背憲法第二十三條之法律保留原則情事。從而被上訴人以上訴人未經許可，從事赴大陸地區投資行為違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條第一項規定，依同條例第八十六條規定，處上訴人罰鍰一百萬元，於法並無不符，訴願決定予以維持，亦屬妥適等由，乃駁回上訴人在原審之訴。上訴意旨略謂：在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第四條、第五條、第六條、及第七條，均為就法律構成要件，以行政命令補充定義或擴張解釋，非屬經法律授權得訂定事實，被上訴人據予援用，自違反憲法第二十三條、司法院釋字第三一三號解釋及鈞院六十一年判字第一六九號判例及依法行政原則，從而原判決乃法規適用不當。又本案係「新加坡」玉瑪公司於「大陸地區」設立麥迪公司，雖麥迪公司為上訴人子公司新加玻玉瑪公司所設立，盈虧由上訴人自負，但並非「台灣地區」與「大陸地區」間有直接之投資行為，原判決逕認上訴人該當「在大陸出資」情形，為擴張臺灣地區及大陸地區人民關係條例第三十五條法律文字意義範圍。再者，同條例第八十六條處罰規定係以投資行為繼續為要件，本案廣州麥迪公司在八十九年七月十日結束營業，原處分則為八十九年十月二十六日作成，與處罰繼續投資行為要件不符，原判決認本件與臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條第一項、第八十六條第一項之要件相符，乃判決理由矛盾並法規適用不當。末查，臺灣地區與大陸地區人民關係條例於九十一年四月二十四日修正第三十五條第四項，給予未經核准逕赴大陸投資廠商六個月補辦申請許可，只要補辦手續即得免依同條例第八十六條處罰，上訴人既已於九十一年七月十九日檢附相關文件向投審會申請補辦許可，並經投審會九十一年七月二十二日經審二字第○九一○四○一一七號函准予備查，自應免予處罰；況目前未經事先許可逕赴大陸地區投資業者為多數，受經濟部處分案件不逾個位數，此少數業者方受處罰，顯不公平，原判決違反鈞院五十二年判字第三二一號判例及行政程序法第六條之平等原則，為判決不適用法規等語。本院按「中華民國八十一年七月三十一日公布之臺灣地區與大陸地區人民關係條例係依據八十年五月一日公布之憲法增修條文第十條（現行增修條文改列為第十一條）『自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定』所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務之特別立法。內政部依該條例第十條及第十七條之授權分別訂定『大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法』及『大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法』，明文規定大陸地區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序及停留期限，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第二十三條之規定亦無牴觸。」業據司法院著有釋字第四九七號解釋。再則，法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容固須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，則應就該項法律整體所表現之關聯意義以推知立法者授權之意旨，而非拘泥於特定法條之文字（參照司法院釋字第三九四號解釋）。被上訴人依該條例第三十五條第二項之規定，發布「在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法」，其第四條第一項明文規定「在大陸地區從事投資行為」之態樣，揆諸上開司法院解釋意旨及說明，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，與司法院釋字第三一三號解釋、本院六十一年判字第一六九號判例及憲法第二十三條均無違悖。又上訴人於八十七年五月至八十九年三月間投資大陸地區廣州設立麥迪公司之行為，已該當於上開條例第八十六條規定之要件，即應依法予以處罰；麥迪公司雖於八十九年七月十日結束營業，僅生主管機關毋須限期命其停止投資之效果，尚難因此解免違章行為之裁罰，上訴論旨主張投資行為應以繼續為要件，被上訴人於上訴人結束營業以後之八十九年十月二十六日始作成處分書，與處罰繼續投資行為不符云云，自無足採。另上訴人所為投資行為，事前未經被上訴人許可，其結束營業前又未補辦申請許可，既經查獲具體事證，殊不因被上訴人已知並終結投資，而免除處罰。至於未經事先許可逕赴大陸地區投資，多數僥倖業者未受處罰，此屬被上訴人有無查得具體證據之問題，要與平等原則無涉，尤與本院五十二年判字第三二一號判例情節不同。再按撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態，九十一年四月二十四日修正公布臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條增訂第四項，固就未經核准在大陸地區從事投資者，應自修正施行之日起六個月內向主管機關申請許可，逾期未申請或申請未核准者，以未經許可論。本件上訴人遲至九十一年七月十九日向主管機關申請補辦許可，同年七月二十二日經核准備查，惟均在九十一年六月六日原審辯論終結之後，原審依八十九年十月二十六日原處分發布時之事實及法律狀態而為審理，自無違誤。上訴人上訴本院後另舉補辦在大陸地區從事投資應檢附文件查核清單、補辦在大陸地區從事投資申請書、經濟部投資審議委員會九十一年七月二十二日經審二字第九一○四○一一七號函，係在原審所未主張之新事實新證據，本院無從審斟。此外上訴人復就原審採證認事之職權行使，再事爭執，於法不合。綜上所述，上訴論旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　　十　　　　月　　　三十　　　日最高行政法院第四庭審判長法官　　　廖　政　雄法官　　　趙　永　康法官　　　林　清　祥法官　　　鍾　耀　光法官　　　姜　仁　脩右正本證明與原本無異法院書記官　張　雅　琴中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　　十　　　　月　　　三十一　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一四六三號

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