最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一三三五號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十三年度判字第一三三五號

上訴人

乙○○

被上訴人

臺北縣樹林市公所

代表人

甲○○

送達

右當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國九十二年六月三十日臺北高等行政

法院九十一年度訴字第一五九二號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人主張：（一）原判決駁回上訴人請求撤銷原處分及訴願決定部分：土地徵收條例第十四條及第十九條之規定，並非指需用土地人在辦理土地徵收時，為單純處於將土地所有人之要求函轉予上級機關處理之狀態。蓋依土地徵收條例第二章徵收程序之各條文規定可知，需用土地人具徵收程序之主導權，並非僅屬單純函轉之法律地位。本件被上訴人係需用土地人，並有義務開始辦理徵收程序所需行為，但於上訴人請求時卻不為該等行為，反而以應待財源充裕或奉上級主管機關專案補助時，再予辦理之說詞，予以拒絕，顯已否定上訴人之請求，該意思表示當然為行政處分，此參司法院釋字第四二三號解釋意旨自明，惟原判決卻認被上訴人所為函覆僅為單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果並非行政處分云云，該等法律見解顯有錯誤。另依土地徵收條例規定，具主動發動徵收程序權限者為需用土地人，即被上訴人，臺北縣政府或內政部於土地徵收條例中並無權要求被上訴人發動徵收程序；中央主管機關內政部僅得就應否准許加以決定，准許後縣（市）政府僅係土地徵收條例第十八條為公告並通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人等，故上訴人於原審以被上訴人為被告，並無任何當事人不適格問題，原判決就此認本件有當事人不適格情形，顯有違法之處。又依司法院釋字第四○○號、第四二五號及第四四○號解釋意旨，本件上訴人請求被上訴人應限期為徵收補償時，被上訴人縱使不負立即徵收之義務，但因與系爭土地相鄰之其他土地業已經被上訴人徵收或依法自其他公法人撥用，上訴人亦應具體表示於一定期限如何逐年辦理徵收或以他法為補償，惟被上訴人僅以籠統字眼表示將待財源充裕或奉上級主管機關專案補助時，再予辦理，該等明示拒絕之意思表示（即行政處分）顯然違反依憲法第十五條規定及平等原則所作成之釋字第四○○號、第四二五號及第四四○解釋意旨，該行政處分顯已違法，原判決未依法撤銷原處分及維持原處分之訴願決定，其適用法律顯有錯誤。（二）原判決駁回上訴人請求被上訴人應限期依土地徵收條例進行各項徵收所需行為部分：上訴人於原審請求被上訴人應限期依土地徵收條例進行各項徵收所需行為，所憑請求權基礎為土地徵收條例、司法院釋字第四○○號、第四二五號及第四四○號解釋及平等原則，於適用土地徵收條例時則需依司法院釋字第四○○號解釋意旨及平等原則加以補充。蓋司法院釋字第四○○號解釋縱使表示國家應依法律之規定辦理徵收給予補償，僅係指土地徵收程序如何進行及徵收補償費之發給標準仍應依相關法律之規定，非指嗣後所制定有關土地徵收之法律，若未規定各級政府機關應對公有地役關係土地限期徵收者，人民即無主觀公權利請求政府機關徵收；否則無非變成已經司法院解釋明白承認之人民得請求行政機關限期逐年辦理徵收補償之權利，因為立法院未在土地徵收條例中就人民如何主動請求國家徵收之程序加以規定之怠忽職務行為，反遭喪失。是原判決駁回上訴人訴求，顯有違法之處。再者，平等原則本為各種行政行為所應遵守之上位原則，縱於現行行政程序法第六條尚未明文化前，各項行政行為即應受該原則拘束，此亦為司法院解釋所持一貫見解。系爭土地與經徵收完畢之同段六九一、六九二及六一二地號土地性質相同，並無被上訴人可為差別待遇之正當理由，系爭土地迄今仍未經徵收，顯有違平等原則，今上訴人既已請求被上訴人限期依土地徵收條例進行各項徵收所需行為，被上訴人即負有立即為此等行為之義務。被上訴人以系爭函示拒絕上訴人請求，上訴人基於平等原則，已有請求被上訴人作成特定行政處分之請求權基礎。上訴人自始即主張基於行政法基本原理原則之平等原則而為請求，原判決竟以上訴人所主張者為憲法第七條之平等原則，而該條並非人民得請求行政機關為一定行為之主觀公權利基礎云云，駁回上訴人於原審之請求，其理由自屬違法。為此求為廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應限期依土地徵收條例進行各項徵收所需行為。

二、被上訴人於本審未提出答辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）請求撤銷原處分及訴願決定部分：１、按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項，訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟（本院四十四年判字第十八號判例參照）。上訴人認為被上訴人應就其所有系爭土地辦理徵收補償，乃於九十年四月二十六日就上開土地向被上訴人申請徵收，經被上訴人作成系爭函示拒絕上訴人徵收補償之請求。然依土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條規定，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，辦理補償機關為臺北縣政府，而被上訴人僅屬需用土地人而已。次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。從而，被上訴人既非核准徵收之主管機關，則其所為上開函示，純係居於需用土地人之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。２、縱認被上訴人所為上開函復之性質，係屬行政處分，然本件徵收核准機關為內政部，補償機關為臺北縣政府，既如上述，則上訴人於徵收處分作成前，逕以需用土地人即被上訴人為被告，對之提起本件行政訴訟，其被告適格自有欠缺。（二）請求命被上訴人機關限期進行各項徵收所需前置作業之部分：１、按提起行政訴訟法第八條第一項之一般給付訴訟，以人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，為其實體審判要件，其所稱公法上原因，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（本院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，則上訴人提起行政訴訟法第八條之一般給付訴訟，於法難謂妥適。其次，司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若僅在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國家所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂明期限籌措財源逐步辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之措施，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。另土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解目前有「徵收失效說」、「補償請求權發生說」（日本法制）、「徵收違憲說」（德國法制），尚非一致，然參酌現行土地徵收條例第二十條第三項規定及司法院釋字第一一○號解釋意旨以觀，乃採取徵收失效說，不採請求權發生說。依此規定亦足證明人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償費不服時，提起撤銷訴訟。２、按憲法第七條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字第二一一、四一二號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將予事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利；又其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權。具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及另一與平等權相結合之基本權的問題。本件上訴人對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則上訴人徒執依平等原則應有徵收請求權為依據，請求判命被上訴人進行徵收前置作業，自屬欠缺權利保護要件。訴願決定雖非依此理由，然其結果並無二致，仍應予維持，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按：「中華民國人民無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」憲法第七條定有明文，此為憲法所揭櫫之平等原則。此平等原則乃支配國家各部門職權行使之原則，不論行政機關、司法機關於適用法律之際，應予遵守，即立法機關於制定法律時，亦不得有所違背。另行政程序法第六條所定「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」乃為行政行為時應遵守之平等原則之規定，此與前述憲法所定平等原則，僅行使職權時應適用此原則之國家部門範圍不同，就行政機關為行政行為時言，其內涵則屬同一。是當事人於行政訴訟中，依據行政程序法第六條為主張，或依據憲法第七條為主張，不得謂其依據相異。經查：本件上訴人於原審主張系爭土地與經徵收完畢之坐落同段六九一、六九二及六一二地號土地性質相同，並無被上訴人可為差別待遇之正當理由，系爭土地迄今仍未經徵收，顯有違反現行行政程序法所定之平等原則等語；而原判決於論述上訴人對國家不因得主張平等原則，而享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權之理由時，固曾引用憲法第七條之規定，惟揆之前開規定及說明，原判決所論述之內涵與上訴人之主張內涵並無不同。此外，上訴人主張各節，均已據原判決詳載其不可採之理由，而駁回上訴人於原審之訴，並無違背法令之處，上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮 桂 芬