最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第六○九號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第六○九號

上訴人

己○○

上訴人

戊○○

上訴人

甲○○

上訴人

丁○○

上訴人

丙○○

被上訴人

臺中市政府

代表人

乙○○

右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年三月二十六日臺中高等行

政法院九十年度訴字第一四七八號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件被上訴人辦理高速鐵路八十米聯外道路生活圈二號線四十米工程（臺中市○○路至永春路）臺中烏日站用地徵收，經內政部民國八十九年九月十九日台內地字第八九六五七○四號函核准徵收，被上訴人以八十九年十月二日府地用字第一三六四七四號公告徵收，其徵收補償費係以通案方式，提交臺中市地價暨標準地價評議委員會八十九年第三次會議評定，以公告土地現值加四成做為補償標準。上訴人於公告期間以公告現值偏低為由，多次提出異議，經函請地政事務所查明無誤後，將查處結果復知上訴人，而施工獎勵金部分則經高速鐵路工程局表示無法發給。上訴人不服，於八十九年七月八日向被上訴人提出陳情，再於八十九年十月二十三日提出異議書，經被上訴人於九十年一月九日，將本案提交臺中市地價及標準評議委員會以復議案重新討論，經決議補償地價以公告土地現值加五成做為補償標準。被上訴人以九十年一月十九日府地價字第一○一五五號函報內政部備查，經內政部九十年二月六日台內地字第九○○三一四九號函復略以：「．．．上開補償地價既經貴市地價暨標準地價評議委員會八十九年第三次會議評定以公告上地現值加四成做為補償標準，似應為已依上開規定照一般正常交易價格評議之結果，現重新評定加成數原因為何？是否符合該規定？請查明報部。」而未准備查，發回重議。嗣內政部另以九十年五月八日台九十內地字第九○六四八九六號令規定：「直轄市、縣（市）地價評議委員會評定加成補償成數時應於評議當年期公告土地現值時評定，已評議確定之加成補償成數，不得更正。」不同意加五成補償。被上訴人遂以九十年五月二十二日府地用字第七○七○○號函復上訴人，仍維持原公告土地現值加四成作為補償標準。上訴人不服，循序起訴主張：查被上訴人受理上訴人之異議，並依規定程序召開地價暨標準地價評議委員會重新審議，而決定加五成做為補償標準，顯係合法程序。上訴人於臺中市地價暨標準地價評議委員會重新審議決議系爭土地按公告土地現值加五成做為補償標準以後，曾對外發布新聞，其意思表示生效。依行政程序法第八條所定信賴保護原則，被上訴人亦應予以適當補償。為此訴請撤銷訴願決定及原處分。

被上訴人則以：被上訴人九十年一月九日地價及標準地價評議委員會九十年第一次會議重新審議結果，雖曾有將原定公告現值加四成之補償標準，變更為公告現值加五成之決議，惟未將之作成行政處分通知上訴人，依行政程序法第一百十條第一項規定，對雙方自始無拘束效力，亦無信賴保護問題可言。至內政部訂頒之土地徵收加成補償注意事項，不過就法令既有規定內容，提示下級機關於辦理加成補償時，應行注意之事項而已，並非中央法規標準法第十八條所稱法規。故內政部九十年五月八日令就該注意事項第七點予以修正者，僅係就土地徵收條例第三十條第二項及第一項之規定，提示其適用方法，非關於徵收加成補償法規之變更，而係關於徵收補償法令之解釋，應溯自法規生效之日起有其適用。被上訴人據以為維持原增加補償成數之處分，適法有據等語，資為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。．．．」「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由該管直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」「被徵收土地權利關係人對於徵收補償額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」為土地徵收條例第三十條第一項、第二項、第二十二條第一項、第二項所規定。次按書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，對其發生效力，行政程序法第一百十條第一項定有明文。本件徵收地價補償金額，經上訴人提出異議後，九十年一月九日臺中市地價及標準地價評議委員會九十年第一次會議重新審議結果，雖曾有將原定公告現值加四成之補償標準，變更為公告現值加五成之決議，惟未將之作成行政處分通知上訴人，且於報請內政部核備時，經內政部以九十年二月六日台內地字第九○○三一四九號函發回重議。嗣因內政部另以九十年五月八日台內地字第九○六四八九六號令釋，地價評議會評定增加補償之成數，經評定後即不得變更。被上訴人以增加補償之成數，依法既不得變更，則再交評議會重為審議，亦不能為變更增加成數之決議，爰以九十年五月二十二日府地用字第七○七○○號函，通知上訴人仍維持原核定公告現值加四成做為補償。依此情形，被上訴人既未曾對上訴人為提高增加補償成數之通知，則前開地價評議委員會所為變更補償成數之決議，對於雙方自始即無拘束效力可言。又行政法上之信賴保護原則，係指人民因信賴行政法規或行政處分，而取得一定利益時，行政機關不得因行政法規之變更或行政處分之撤銷，而侵害其既得權益之謂，此觀司法院釋字第五二五號解釋及行政程序法第一百十七條第二款、第一百十九條、第一百二十條、第一百二十六條之規定，即可明瞭。本件被上訴人既未曾依地價評議委員會關於增加成數補償之評議結果，訂頒法規命令或作成行政處分，亦即該決議從未對外發生效力，依前引法則，不生信賴保護之問題。上訴人起訴狀指被上訴人維持原定增加補償成數之處分，違反信賴保護原則，應屬誤會。另中央法規標準法第十八條所稱之法規，係指該法第二條及第三條所稱之法律或法規命令而言。內政部訂頒之土地徵收加成補償注意事項，不過就法令既有規定內容，提示下級機關於辦理加成補償時，應行注意之事項而已，並非前開法條所稱之法規。故內政部九十年五月八日令就該注意事項第七點予以修正者，僅係就土地徵收條例第三十條第二項及第一項之規定，提示其適用方法，並非關於徵收加成補償法規之變更。又行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應溯自法規生效之日起有其適用，此有司法院釋字第二八七號解釋可循。查內政部訂頒之土地徵收補償地價加成補償注意事項，既僅係就徵收法令既有規定內容，提示下級機關於辦理加成補償時，應行注意之事項，自係關於徵收補償法令之解釋，而內政部九十年五月八日台內地字第九○六四八九六令修正該注意事項第七點，亦係就土地徵收條例第三十條第二項及第二十二條規定所為闡釋而已，依前引司法院釋字第二八七號解釋應溯自土地徵收條例公布施行之日生效。從而該項內政部令關於已評議確定之加成補償成數，不得變更之解釋，於本件徵收補償事件，即應有其適用。被上訴人據以為維持原增加補償成數之處分，即屬適法有據。上訴人指被上訴人系爭處分違反前開中央法規標準法第十八條之規定，自非可採。至於上訴人主張相同之相銜接道路徵收工程用地案，臺中縣政府曾加發每公頃一百二十萬元之獎勵金，本案被上訴人未比照辦理，指為違反平等原則云云。惟查上訴人此部分之主張，係屬另一問題，與被上訴人之原處分無關，自難據為撤銷原處分之依據。何況本案經上訴人向交通部高速鐵路工程局一再爭取，已經交通部高速鐵路工程局同意撥付獎勵金，並定期發放完畢，亦有被上訴人九十年十月四日府地用字第一三九二二○號函附卷可稽。上訴人上開主張，均不足採。被上訴人所為處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等為其判斷之基礎，因以上訴人之訴為無理由，予以駁回。

本院按：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第九十二條第一項定有明文。訴願法第三條第一項亦規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」由上開規定可知，行政處分係以由行政機關作成為要件，苟非行政機關，即無作成行政處分之可言。另依行政程序法第二條第一項規定，「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」經查：地價及標準地價評議委員會，係直轄市或縣（市）政府依內政部訂頒之地價及標準地價評議委員會組織規程所設置，其委員及工作人員均屬兼任，並無專職人員，亦無獨立預算，自係直轄市或市縣政府因任務編組所設內部單位，而非具有單獨法定地位之行政機關，自無作成行政處分之權能。地價評議委員會依土地徵收條例第二十二條第二項規定，就被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服直轄市或縣（市）地政主管機關調查處理情形提出復議所作成之決議，仍須經所屬市直轄市或縣（市）政府地政主管機關作成行政處分，始能發生法律效力。本件地價評議委員會依土地徵收條例第二十二條第二項規定所作成之決議，未經被上訴人作成行政處分通知上訴人，尚不生行政處分效力。又地價評議委員會之評議應作成紀錄，連同發言要點，於會議結束後七日內報請該管直轄市或縣（市）政府報中央地政主管機關備查。中央地政主管機關發現評議結果與該地當時土地或土地改良物之實值不符時，應附具理由，發還重新評議，地價及標準地價評議委員會組織規程第十條第二項定有明文。依此規定，中央地政主管機關即內政部，就評議委員會之決議，既得發還重新評議，則在該部同意備查，並由所屬市直轄市或縣（市）政府地政主管機關依備查之決議作成行政處分前，無發生效力之餘地。上訴人主張被上訴人曾發新聞稿，宣示地價評議會評定增加補償成數，該評定已生效力云云，微論政府機關對外發布新聞稿，非書面行政處分之法定通知方式，亦與公告有異，可否因而發生與公告或通知相同效力，已有爭議，且該決議未經內政部准許備查前尚未能發生效力。再查，土地徵收條例第三十條第二項明定加成補償成數，應於評議當年期公告土地現值時評定。是內政部九十年五月八日台九十內地字第九○六四八九六號令規定：「直轄市、縣（市）地價評議委員會評定加成補償成數時應於評議當年期公告土地現值時評定，已評議確定之加成補償成數，不得更正。」與前開規定意旨並無不合。依土地徵收條例第二十二條規定之復議，地價評議委員會仍不得違反同條例第三十條第二項規定。臺中市地價評議委員會於評定當年期土地加成數時，已評議確定加四成。嗣因上訴人等一再異議而由被上訴人提請重為復議，而更正評定為加五成，其復議結果與前開規定及函釋意旨不合，內政部本於上級主管機關之監督權責，認該更正評定與規定不符，未准備查，核與前述地價及標準地價評議委員會組織規程第十條第二項規定尚無不合。上訴人主張該復議內政部無權推翻云云，應非可採。至上訴人其餘主張，業據原判決詳述理由不予採取，核無不合，上訴人仍執前詞指摘原判決違誤，聲明廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱 彰 德