最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01958號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 94年度判字第01958號

上訴人

德寶營造股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

胡志彬律師

被上訴人

臺北市政府捷運工程局南區工程處

代表人

乙○○

訴訟代理人

顧立雄律師

　　　　　　王玉如律師

上列當事人間因政府採購法事件，上訴人對於中華民國93年6月10日臺北高等行政法院91年度訴字第5271號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人辦理「臺北都會區捷運系統信義線R06車站與橫渡線工程暨其上方共同管線工程」採購案之審標程序時，因上訴人所投之價格標封內未依本件補充投標須知第肆節之一第四項（一）規定檢附「工程標單附錄」，被上訴人以違反本件投標須知第伍節開標第三十六條（一）「投標文件未按第肆節投標之規定辦理者」宣布上訴人所投之標為無效標。上訴人主張招標機關將未檢附工程標單附錄列為無效標之規定，係不當增列法規所無之規定，而有不當限制競爭之虞，對於被上訴人民國（下同）91年7月22日北市南工字第09160690900號函之異議處理結果表示不服，提起申訴，遭審議判斷駁回，遂提起行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張略以：由申訴決定判斷理由第6點，可知被上訴人要求上訴人於價格封中另行放置工程標單附錄顯無必要性。按價格標文件主要是在使招標機關就已經合乎資格標、規格標之投標廠商就其投標金額進行比價，以投標金額在底價以內之最低標價廠商及無政府採購法第58條所定之情形者為得標廠商，此為最低標決標原則（見工程投標須知第陸節、決標第三十九條最低標決標原則），然而工程標單附錄其內容並無記載投標金額，不影響招標機關審核投標廠商之投標金額之結果，又被上訴人以「工程標單附錄」功用係為期投標廠商投標時之估價得以正確反映本件契約重要內容。惟查，開標、決標其目的為招標機關決定投標廠商得標簽約權，尚未正式簽約，而「工程標單附錄」其內容大多為工程契約內容重要部分，與開標決標之價格無涉，況且「工程標單附錄」之內容均可由招標文件或契約中獲悉，投標廠商於投標時均已將其因素考慮於投標價額上，是被上訴人以期上訴人投標時之估價得以正確反映本件契約重要內容為理由，顯屬牽強，且「工程標單附錄」係為契約文件，並為一制式文件，文件上之數據並不容許投標廠商修改或刪改，被上訴人並不因為上訴人於價格封為放置該文件而權益上受有任何損害，是被上訴人於本件工程補充投標須知第肆節之一第四項價格標文件第一款規定需有「工程標單附錄」之文件，顯已違背政府採購法第26條規定，並有「不當增列法規所無之規定」之情事；是本件「工程標單附錄」其內容不足以影響上訴人開標決標結果，將其定為招標文件，逾越政府採購法第26條之規定範疇，當無政府採購法第50條第1項第1款規定之適用，且就「工程標單附錄」之性質觀之，應屬可補正之文件，上訴人漏置，未命補正，即處以廢標決定，顯已違背「比例原則」之規定，構成於招標文件上「不當增列法規所無之規定」之情事；另按政府採購法第51條第1項之規定，本件「工程標單附錄」其內容係工程合約及相關招標文件已有之規定，就其內容上訴人無從做任何刪改與修改，此有申訴審議判斷理由可稽。是投標廠商之投標文件內容有疑義時招標機關得命其說明補正，而「工程標單附錄」其內容均已固定，不足影響招標機關審標、決標之正確性，更不生任何損害於招標機關，被上訴人逕以上訴人投標時缺少本件工程補充投標須知第肆節之一第四項價格標文件第一款第3小項「工程標單附錄」文件，依投標須知第三十六條規定，投標文件未按第肆節投標之規定辦理者視為無效標，其認事用法顯已過當，自難謂其決定為合法。又上訴人經資格標及規格標之審查後，於開價格標時，被上訴人竟以上訴人之價格標封內未附被上訴人所製作之「工程標單附錄」為由，將上訴人所投標案視為無效標決定處理，並以91年7月19日北市南工字00000000000號函及91年7月22日北市南工字00000000000號函復處理異議結果，維持原無效標決定之處分。前開決定及異議處理顯然違法，而使上訴人決標並承攬系爭工程之權利及法律上利益受損。請求確認原無效標決定、原異議處理決定暨臺北市政府之申訴決定違法。並命被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）141,077,520元，及自93年3月5日起至清償日止之法定利息。

三、被上訴人則以：查被上訴人已依法將系爭工程決標於訴外人榮民工程股份有限公司（下稱榮民公司），且榮民公司並無政府採購法第50條所定得由被上訴人撤銷決標之事由，是上訴人之法律地位並不因本件獲得勝訴判決而改變，渠遽提本件訴訟顯然欠缺訴之利益。次按關於上訴人追加請求「被上訴人應給付上訴人141,077,520元，及自本書狀送達之日起，至清償日止，按年息百分之五計算之利息」，被上訴人不同意上訴人之追加，上訴人追加之新訴部分不合法。又按行政訴訟法第2條、第7條規定及高雄高等行政法院90年度簡字第3968號判決意旨，是因政府採購行為之招標過程所生爭議，自屬私法爭議而非公法爭議，自不得依行政訴訟法第7條之規定合併請求。本件上訴人係於訴狀送達被上訴人後之93年3月4日審理期日，始以被上訴人於辦理本件採購時，將上訴人所提之標案視為無效標，致其未能得標承攬系爭工程而受有損害云云為由，追加提起損害賠償請求之新訴（即追加之新訴），殊非前開行政訴訟法第7條所指「合併請求」之情形，自無該條規定之適用。另政府採購法第26條規定之立法意旨在於避免採購機關所擬定、採用或適用之技術規格，於目的或效果上有限制競爭之虞，核與本件之情形完全無涉。再系爭工程之「工程標單附錄」內容載有合約之相關重要內容，為系爭工程合約之重要文件，被上訴人將之列為投標必要文件，俾確定廠商係於充分知悉相關權利義務關係後始正確估價，殆無任何「不當增列法規所無之規定」之情事，況「工程標單附錄」性質上核屬工程標單之附屬文件，與工程標單具有一體性、不可分性，其效力亦僅次於契約書及開標紀錄（系爭工程合約一般條款5.5）且依政府採購法第33條第3項規定反面解釋，此等契約必要文件若有闕漏，即使在開標前發現，亦屬無從補正事項，則被上訴人於相關招標文件中將工程標單及「工程標單附錄」併列為價格標之必要文件，自屬適當，亦未違反政府採購法之相關規定。至於政府採購法及系爭工程投標須知等招標文件之相關規定均已明定未依招標文件之規定投標所生效果，是被上訴人據此作成不決標於上訴人之決定核無違誤。末查上訴人未依相關規定以書面提請被上訴人釋疑，應可認對於投標文件所載內容充分了解並接受而無異議，實不容事後片面爭執投標文件相關規定將「工程標單附錄」列為價格標必要文件之效力，且上訴人曾於90年11月6日參與被上訴人「臺北捷運系統新莊線DK193標民族公園內主變電站及電纜管道工程」之投標，而上開標案投標文件之規定亦明白揭櫫參與投標之廠商應於價格標封內檢附經用印之制式「工程標單附錄」，上訴人即於未缺漏「工程標單附錄」之情形下順利得標，益證本件上訴人確已充分了解並接受系爭工程招標文件將「工程標單附錄」列為價格標必要文件之相關規定而無異議。迺今上訴人因其備標過程發生遺漏「工程標單附錄」之疏失，反指被上訴人招標文件之相關規定將「工程標單附錄」列為價格標必要文件之規定顯無必要性云云，其結果無異將該公司遺漏投標文件致無法順利得標之內部經營管理不當風險任意轉嫁於被上訴人，殆無可取。況且，依政府採購法第33條第3項暨工程投標須知第三十七條之規定，上訴人之投標文件遺漏「工程標單附錄」係屬無從補正之事項等語，資為答辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者，訴之變更應予准許，行政訴訟法第111條第3項第4款定有明文，本件上訴人起訴時，聲明求為判決：「原無效標決定、原異議處理決定暨台北市政府之申訴決定均撤銷並發回原處分機關另為適法之處分」，嗣認被上訴人於91年8月15日已與榮民公司簽訂契約，將系爭工程交由該公司承作，如繼續原來之訴訟，事實上無法因該處分之撤銷而有可回復之法律上利益，為此將原聲明變更為：「確認原無效標決定、原異議處理決定暨台北市政府之申訴決定違法」，依法並無不合。又提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付；訴狀送達後，上訴人不得追加他訴，但行政法院認為適當者，不在此限，同法第7條、第111條1項亦有明文，本件上訴人附帶請求「被上訴人應給付上訴人1億4,107萬7,520元，及自93年3月5日起，至清償日止，按年息百分之五計算之利息」，被上訴人雖不同意該部分之追加，惟上訴人既將原訴變更為確認訴訟，為求訴訟經濟，爰依職權准上訴人該部分之追加。經查，依本件工程契約書約定條款2規定：「本件契約文件包含本契約書及所有契約文件及其附件。．．．⑴開標紀錄．．．⑶工程標單附錄．．．」，足見工程標單附錄為系爭工程契約書所稱之契約文件。又觀之系爭工程合約一般條款5.5所載：「契約中各部分條款之間，若有相互衝突或不一致之情形時，應依照下列次序及說明決定其優先順序：⑴契約書。⑵開標紀錄。⑶工程標單及其附錄．．．」，足見工程標單附錄之效力僅次於契約書及開標紀錄。本件工程之押標金、履約保證金、開完工日期、預付款、預付款扣還、保留款、保留款發還、逾期違約金、保固期及保固保證金等各該合約之重要部分，散見於系爭工程合約書本文、工程投標須知、工程採購補充投標須知暨合約一般條款等合約文件，而其中有關合約一般條款82.1所載預付款之金額、82.3所載預付款扣還之計算方式、83.5所載保留款之金額、58.1所載保固之期間、58.3所載保固保證金之金額等規定所指具體之金額或期間，及有關本工程植栽工程保活期、保活保證金之等具體之金額或期間，均僅規定於「工程標單附錄」，合約其他條款就此並未規定，此核對「工程標單附錄」與系爭工程合約書本文、工程投標須知、工程採購補充投標須知暨合約一般條款即明，上訴人主張「工程標單附錄」係將已記載於契約主文等其他相關招標文件之預付款、預付款扣還、保留款、保固期、保固保證金、植栽工程保活期、保活保證金等規定，再予重複臚列云云，顯與事實不符。又「工程標單附錄」既載有未規定於其他合約文件之合約重要內容，自屬投標階段之重要文件，而被上訴人所以要求參與投標之廠商於價格標文件檢附「工程標單附錄」，並由投標廠商於其上用印，無非係為確保投標廠商於明瞭系爭工程合約相關權利義務關係之內容後，始憑以估算報價，俾避免日後簽約過程雙方就合約所定權利義務有所爭執，足見被上訴人要求投標廠商於價格標檢附「工程標單附錄」，旨在避免因契約規定不明確致日後造成爭執，此有其規範目的，自非「不當增列法規所無之規定」，上訴人主張被上訴人此舉係「不當增列法規所無之規定」云云，尚不足採。復按政府採購法第50條第1項及系爭工程投標須知第三十六條之規定，是如投標廠商未依投標文件之規定投標，即發生不予開標或開標後不決標予該投標廠商之情事。且系爭工程採購補充投標須知第肆節之一第四項明定「價格標文件：㈠投標廠商應提送價格標文件正本乙份，包含：1.填妥之工程標單（兼切結書）2.填妥之工程價目單（含工程總表、詳細表與單價分析表）3.工程標單附錄詳細表磁片（下略）」，顯然「工程標單附錄」係屬於投標廠商價格標應提送之文件，本件上訴人既未依規定提送包含「工程標單附錄」之價格標文件，則依前揭相關規定應即發生「視為無效」及「應不決標予該廠商」之效果，是被上訴人不決標於上訴人之決定，於法並無不合。末按政府採購法第33條第3項及本工程投標須知第三十七條之規定，足見被上訴人得依本標工程招標文件允許廠商補正者，限於廠商已依規定提出相關文件，惟所提出之文件發生明顯打字或書寫錯誤且與標價無關之情形。本件上訴人未依招標文件之相關規定於價格標封內檢附「工程標單附錄」，核與上開得補正之情形不同，自不屬於得補正之事項，上訴人主張價格標封內未檢附「工程標單附錄」當可補正乙節，洵屬無據。因而將申訴審議判斷遞予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略謂：（一）原判決理由既認工程契約書明訂工程標單附錄係屬合約之一部分，契約條款之間若有衝突，工程標單附錄之效力僅次於契約書及開標紀錄，卻又認工程標單附錄未檢附於價格標，會因契約（包含工程附錄之契約文件）規定不明確，而有行政訴訟法第243條第2項第6款之違背法令。（二）系爭工程標單附錄既係契約文件，且如契約條款一樣為制式格式內容，根本無需投標廠商填載，亦不容投標廠商修改契約條款內容，係屬系爭工程合約條款之一部分，則被上訴人要求投標廠商於價格標需檢附系爭工程合約（一部條款），否則即為無效標，自係就契約條款內容重複臚列，原判決認非重複臚列，亦有未合，且有行政程序法第7條規定之違誤。（三）原判決認契約書及開標紀錄效力高於工程標單附錄，然何以合約內容或合約內容之工程標單附錄「自屬投標階段之重要文件」？又何以逕認係應置於價格標而非資格標或規格標？另有無將工程標單附錄置於價格封，皆不影響工程標單附錄為系爭工程合約之內容，則工程標單附錄置於價格封之必要性何在？原判決均未置理由。（四）按政府採購法第50條第1項第1款規定之招標文件，係指符合政府採購法第26條規定「符合功能或效益」之招標文件，查被上訴人以無關價格最低標原則之工程標單附錄制式文件為價格標之重要招標文件，亦無必要性更無相當性，顯然不符行政程序法第7條規定之比例原則，且違行政院工程委員會令頒「政府採購錯誤行為態樣」第1點第5款「不當增列法規所無之規定」。（五）按被上訴人工程投標須知第三十七條規定及舉重明輕之法理，既然需投標廠商填載內容且與標價有關之文件都有填載補正之情形，則無需投標廠商填載內容、與報價無關之制式「工程標單附錄」更無不得補正之情形。（六）按招標文件與投標文件兩者本質及屬性皆有不同，本件政府採購之招標文件明載「招標文件均為契約之附件」，且招標文件包含工程標單附錄，故上訴人投標文件所未檢附之「工程標單附錄」，因屬招標文件而屬契約文件，且非上訴人所能更改，不因未檢附於投標文件而失其招標文件之效力，或排除於契約文件之外。（七）對於效力高於工程標單附錄之契約書，或其他契約文件，何以不須檢附於投標文件之價格標中，而不會致契約不明確？（八）原判決對於「招標文件何以自屬於投標文件應檢附之重要文件」、「招標文件未檢附於投標文件，如何影響招標文件或契約之效力」、「工程標單附錄未檢附於價格標文件，何以會造成工程標單附錄非契約文件，而排除於契約之外，造成契約規定不明確之情事」，均未備理由。請求廢棄原判決，並發回原審法院等語。

六、本院按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「（第1項）機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。（第2項）辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」政府採購法第1條、第6條定有明文。準此可知，政府採購法係為建立政府採購制度依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制定；是機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇，而辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，亦得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。次按「（第1項）機關辦理公告金額以上之採購，應依功能或效益訂定招標文件。其有國際標準或國家標準者，應從其規定。（第2項）機關所擬定、採用或適用之技術規格，其所標示之擬採購產品或服務之特性，諸如品質、性能、安全、尺寸、符號、術語、包裝、標誌及標示或生產程序、方法及評估之程序，在目的及效果上均不得限制競爭。招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者。但無法以精確之方式說明招標要求，而已在招標文件內註明諸如『或同等品』字樣者，不在此限。」為政府採購法第26條所規定，查本條立法，係為杜絕限制廠商投標，以避免綁標，並促進競爭，及使承辦採購業務人員有明確之依循而設（本條立法理由參照）。故機關辦理公告金額以上之採購，依功能或效益訂定招標文件時，於不違反公平、公正及限制競爭原則，徵諸上開規定及說明，自得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定，並使辦理採購人員有明確之依循。又政府採購法第50條第1項第1款規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。」系爭工程投標須知第三十六條規定：「廠商之投標文件於開標時發現有下列情形之一者，視為無效。（一）投標文件未按第肆節投標之規定辦理者。．．．（五）有政府採購法第50條第1項各款情形之一者：⒈未依招標文件之規定投標。．．．」，系爭工程採購補充投標須知「第壹節之一、總則」第八項「招標文件」規定：本採購案招標文件內容如下所列，以供投標廠商計標之用。本機關並得於本工程施工期間增發其他圖說。⒈工程標單附錄。⒉一般條款及一般條款補充規定。⒊施工技術規範。⒋工程價目單。⒌工程圖說。．．．⒑投標須知及補充投標須知。⒒契約書、保證書及其他表格樣本。．．．。「第肆節之一、投標」第四項「價格標文件」規定：（一）投標廠商應提送價格標文件正本乙份，包含：⒈填妥之工程標單（兼切結書）⒉填妥之工程價目單（含工程總表、詳細表與單價分析表）⒊工程標單附錄詳細表磁片（限查核金額以上之採購案）。其工程合約一般條款5.5「契約文件之優先順序」亦規定：「契約中各部分條款之間，若有相互衝突或不一致之情形時，應依照下列次序及說明決定其優先順序：⑴契約書。⑵開標紀錄。⑶工程標單及其附錄。．．．」等情，有系爭工程投標須知、補充投標須知及一般條款附卷可稽。而系爭工程之押標金、履約保證金、開完工日期、預付款、預付款扣還、保留款、保留款發還、逾期違約金、保固期及保固保證金等各該契約之重要部分，散見於系爭工程契約書本文、工程投標須知、工程採購補充投標須知暨合約一般條款等契約文件，其中有關契約一般條款82.1所載預付款之金額、82.3所載預付款扣還之計算方式、83.5所載保留款之金額、58.1所載保固之期間、58.3所載保固保證金之金額等規定所指具體之金額或期間，及有關本工程植栽工程保活期、保活保證金之等具體之金額或期間，均僅規定於「工程標單附錄」，契約其他條款就此並未規定，且被上訴人所以要求參與投標之廠商於價格標文件檢附「工程標單附錄」，並由投標廠商於其上用印，係為確保投標廠商於明瞭系爭工程契約相關權利義務關係之內容後，始憑以估算報價，俾避免日後簽約過程雙方就契約所定權利義務有所爭執各節，均據原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，詳予論明。是系爭「工程標單附錄」既載有未規定於其他契約文件之重要內容；於契約中各部分條款之間有相互衝突或不一致之情形時，其優先順序僅次於契約書與開標紀錄之後；並具有採購機關即被上訴人避免因契約規定不明確致日後造成爭執之規範目的。系爭採購並不因價格標文件應檢附該「工程標單附錄」而有限制廠商投標，影響競爭或差別待遇情形，自屬被上訴人辦理系爭工程採購本於採購效益考量所為之採購決定，揆諸上述規定及說明，被上訴人於前揭補充投標須知及投標須知明定系爭「工程標單附錄」為價格標文件，如未附該「工程標單附錄」者，所投之標視為無效，於法並無不合，上訴人主張被上訴人此舉係「不當增列法規所無之規定」云云，核無足採。又上訴人未依招標文件之相關規定於價格標封內檢附「工程標單附錄」，與政府採購法第33條第3項規定得補正之情形不同，不屬於得補正之事項乙節，亦據原審詳述明確，並無上訴意旨所指不備理由或理由矛盾之違背法令情事。從而，原審駁回上訴人之訴，核無違誤，上訴論旨，執持前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　廖　政　雄

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異